關(guān)于新升級國家級開發(fā)區(qū)規(guī)范管理的幾點思考.doc

關(guān)于新升級國家級開發(fā)區(qū)規(guī)范管理的幾點思考省級開發(fā)區(qū)升級標志著中國開發(fā)區(qū)發(fā)展從數(shù)量擴張進入質(zhì)量提升的新階段，相關(guān)部門應(yīng)從當前中國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的國內(nèi)外形勢以及開發(fā)區(qū)發(fā)展所處的特定階段著手，加強對新升級開發(fā)區(qū)的規(guī)范管理，積極主動地應(yīng)對開發(fā)區(qū)提檔升級后出現(xiàn)的各類問題。一、防范產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同構(gòu)和不良競爭目前，中國的經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)開發(fā)區(qū)已經(jīng)存在一定程度的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，大多數(shù)經(jīng)開區(qū)和高新區(qū)都是以先進制造、電子信息、生物醫(yī)藥、新材料等為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，也有一部分經(jīng)開區(qū)和高新區(qū)房地產(chǎn)、行政管理、餐飲娛樂等服務(wù)業(yè)占有一定比重，很多地方和城市的經(jīng)開區(qū)和高新區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)沒有明顯的區(qū)別，并且相互間在招商引資、項目布局等方面存在惡性競爭。省級開發(fā)區(qū)升級后，中國國家級開發(fā)區(qū)數(shù)量大幅度增加，截止2014年6月30日，國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)已經(jīng)達到215家，在東、中、西、東北四大區(qū)域及31 個省份均有分布，特別是一些東部沿海發(fā)達省市分布著多家國家級開發(fā)區(qū)。在目前國家加強戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展、進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、解決產(chǎn)能過剩等新環(huán)境和形勢下，必須更加重視省級開發(fā)區(qū)升級后開發(fā)區(qū)加快發(fā)展面臨的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和不良競爭問題，這既包括國家級經(jīng)開區(qū)和高新區(qū)之間，也包括國家級開發(fā)區(qū)和省級開發(fā)區(qū)之間。應(yīng)充分依托和發(fā)揮各類、各級開發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)、特色和比較優(yōu)勢，堅持存量優(yōu)化和增量引導(dǎo)相結(jié)合，加強規(guī)劃約束、準入嚴控和政策激勵，促進開發(fā)區(qū)分工合作、良性競爭和錯位發(fā)展。二、加強規(guī)范園區(qū)擴區(qū)和一區(qū)多園改革開放以來，開發(fā)區(qū)保持快速發(fā)展，發(fā)達省市的開發(fā)區(qū)內(nèi)已經(jīng)布滿了各類項目，空間接近飽和，中西部欠發(fā)達地區(qū)的一些開發(fā)區(qū)仍存在土地閑置、利用率低的現(xiàn)象。不少開發(fā)區(qū)采取擴大范圍或者區(qū)外建設(shè)“一區(qū)多園”的方式，直接或變相擴大開發(fā)區(qū)的面積。對于開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積相對較小或者開發(fā)區(qū)內(nèi)非工業(yè)用地比重過高、確實難以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)集聚和升級需求的情況，適當擴大開發(fā)區(qū)面積是合理可行的。但是，也存在一些開發(fā)區(qū)為了圈占土地、享受有關(guān)優(yōu)惠政策和權(quán)益而隨意擴大范圍或?qū)⒅苓叺钠渌麍@區(qū)并入開發(fā)區(qū)，造成土地資源浪費和開發(fā)區(qū)之間的盲目攀比。這次省級開發(fā)區(qū)“升級熱”應(yīng)提前預(yù)防一些開發(fā)區(qū)借升級之名，進行擴區(qū)或大搞“一區(qū)多園”，要對開發(fā)區(qū)擴區(qū)和“一區(qū)多園”實行嚴格規(guī)范的評估、論證和審批。開發(fā)區(qū)擴區(qū)必須符合土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃及有關(guān)專項規(guī)劃的要求，收并其他園區(qū)必須考慮園區(qū)與開發(fā)區(qū)之間的區(qū)位通達和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)程度，同時要依照開發(fā)區(qū)現(xiàn)有土地的開發(fā)強度、投資強度、產(chǎn)出和利稅強度等主要指標，科學論證開發(fā)區(qū)擴大面積的必要性和可行性。三、細化整合針對不同開發(fā)區(qū)政策目前，國家級經(jīng)開區(qū)主要享受以下幾方面的優(yōu)惠政策：一是根據(jù)授權(quán)行使地、市級人民政府行政審批、經(jīng)濟協(xié)調(diào)與管理等職能；二是具有省級商務(wù)部門外商投資企業(yè)審批權(quán)限，有權(quán)批準3 億美元以下鼓勵類、允許類外商投資項目；三是土地使用和重大項目立項更容易得到國家的支持；四是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可申請中央財政貸款貼息。國家級高新區(qū)在2008 年新企業(yè)所得稅法實施后，原來享有的高新企業(yè)所得稅減半征收、新辦高新企業(yè)免征2 年所得稅等優(yōu)惠政策擴展到高新區(qū)以外的全部高新技術(shù)企業(yè)，區(qū)域性優(yōu)惠政策已經(jīng)取消，目前主要在爭取銀行信貸、上市融資、財政貼息、招商引資等方面具有品牌和信用優(yōu)勢。另外，各地方針對不同級別和類型開發(fā)區(qū)的發(fā)展也制定了名目繁多的各類優(yōu)惠政策?？傮w上看，國家對于開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策比較原則，各地方對于開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策則相對雜亂和不規(guī)范，大批省級開發(fā)區(qū)升級后必然對政策提出更高、更迫切的需求，容易造成政策的競相攀比和惡性競爭。應(yīng)細化整合開發(fā)區(qū)的各類政策，對于國家過于原則的政策要細化，制定便于操作和執(zhí)行的政策細則；對于地方相對雜亂的政策要整合，明確政策制定的原則、標準和優(yōu)惠限度，加快構(gòu)建開發(fā)區(qū)靈活有效、類型多樣、動態(tài)調(diào)整的政策體系。四、建立完善合理可行的管理體制中國開發(fā)區(qū)大多實行地方政府派駐的黨工委領(lǐng)導(dǎo)下的管委會體制，管理機構(gòu)和職能相對精簡，為開發(fā)區(qū)高效開發(fā)、建設(shè)和運行提供制度保障。目前，開發(fā)區(qū)管委會體制大致有三種模式：一種是比較常見的獨立的管委會模式，國家級開發(fā)區(qū)管委會一般享受地、市級經(jīng)濟管理權(quán)限，行政級別設(shè)置為副地市級；第二種是開發(fā)區(qū)與行政區(qū)一體化的管理模式，即開發(fā)區(qū)和所在城市行政市轄區(qū)設(shè)立統(tǒng)一的黨委和政府機構(gòu)，如大連經(jīng)開區(qū)、株洲高新區(qū)等；第三種是“多區(qū)合一”管理體制，即針對一個城市的多家開發(fā)區(qū)設(shè)立統(tǒng)一的管委會，對全市所有開發(fā)區(qū)實行集中管理，如廣州、哈爾濱等城市的開發(fā)區(qū)。省級開發(fā)區(qū)升級后，國家級開發(fā)區(qū)的數(shù)量明顯增加，特別是一些省會城市及沿海發(fā)達城市擁有多家國家級開發(fā)區(qū)和省級開發(fā)區(qū)，應(yīng)根據(jù)所在城市的經(jīng)濟發(fā)展水平、開發(fā)區(qū)的類型、數(shù)量及開發(fā)建設(shè)階段，選擇適宜的開發(fā)區(qū)管理模式。同時，結(jié)合省級開發(fā)區(qū)升級后面臨的新形勢，探索建立有利于開發(fā)區(qū)升級發(fā)展的土地、財稅、金融、投資、人才、社保等領(lǐng)域的靈活體制，加快發(fā)展成為帶動體制改革和創(chuàng)新的先行示范區(qū)。五、加強開發(fā)區(qū)相關(guān)資源共建共享目前，全國開發(fā)區(qū)之間存在一定的相互封閉、分割和盲目競爭現(xiàn)象，尚未建立完整有效的資源要素流動、配置體系和機制。國家層面對于開發(fā)區(qū)的統(tǒng)計和指導(dǎo)主要針對國家級開發(fā)區(qū)，目前相關(guān)的經(jīng)濟指標統(tǒng)計和業(yè)務(wù)指導(dǎo)并不完整，而且分屬商務(wù)部、科技部等不同部門，不利于國家級各類開發(fā)區(qū)之間的資源共享和要素流動。上千家省級開發(fā)區(qū)由省、市和縣級政府進行管理和統(tǒng)計，部分省級政府設(shè)立了開發(fā)區(qū)管理的專門機構(gòu)，但是仍有不少省級政府缺少對全省開發(fā)區(qū)的有效監(jiān)管，造成不同省份之間、不同城市之間甚至同一城市不同開發(fā)區(qū)之間的封閉和分割，難以實現(xiàn)開發(fā)區(qū)之間各類資源要素的有效配置。省級開發(fā)區(qū)升級后，開發(fā)區(qū)發(fā)展面臨新的競爭和壓力，應(yīng)加強對各級各類開發(fā)區(qū)的信息統(tǒng)計、運行監(jiān)管和戰(zhàn)略指導(dǎo)。中央和省級政府應(yīng)分別加快推進和完善針對國家級和省級開發(fā)區(qū)的信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)，及時全面掌