財(cái)政研究論文-關(guān)于建立科學(xué)規(guī)范的稅式支出制度的思考.doc

財(cái)政研究論文-關(guān)于建立科學(xué)規(guī)范的稅式支出制度的思考稅式支出制度是一個(gè)新事物，是一項(xiàng)對(duì)稅收優(yōu)惠進(jìn)行科學(xué)化、系統(tǒng)化管理的制度創(chuàng)新。近年來，隨著稅式支出理論和實(shí)踐的不斷成熟，到目前為止，西方主要發(fā)達(dá)國家基本上都建立了這項(xiàng)管理制度，并在統(tǒng)計(jì)、評(píng)價(jià)稅收優(yōu)惠，提升稅收優(yōu)惠政策有效性、合理化方面取得了較好的效果。在我國建立科學(xué)規(guī)范的稅式支出管理制度，不僅是政府完善國家財(cái)政管理制度的需要，也是我國適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和加入WTO后融入世界經(jīng)濟(jì)一體化的要求。本文在對(duì)發(fā)達(dá)國家的稅式支出制度進(jìn)行了介紹分析基礎(chǔ)上，對(duì)中國建立稅式支出制度的必要性和應(yīng)采取的方法進(jìn)行了積極的探討。一、稅式支出理論是對(duì)傳統(tǒng)財(cái)政理論的發(fā)展稅式支出是指政府為實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，通過對(duì)基礎(chǔ)稅制的背離，給予納稅人的優(yōu)惠安排。稅式支出制度則是實(shí)現(xiàn)這種優(yōu)惠安排的法律規(guī)定和管理制度。這一概念是20世紀(jì)60年代美國哈佛大學(xué)教授、財(cái)政部主管稅收政策的部長助理斯坦利。薩里（StanleySurrey）首先提出的，薩里認(rèn)為稅法中的特殊條款，如有關(guān)扣除、抵扣、減稅、免稅、稅收抵免等規(guī)定，從表面上看，是政府的稅收優(yōu)惠政策，屬于財(cái)政收入的范疇，不同于財(cái)政支出，在管理上也不象政府財(cái)政支出那樣受到嚴(yán)格的審查和控制。但由于這些特殊條款使得政府收入減少，最終使政府財(cái)政支出規(guī)模受到限制，因此在本質(zhì)上與政府財(cái)政支出是相同或類似的。薩里認(rèn)為也應(yīng)把這些稅收優(yōu)惠看作是政府的一種支出，并按照管理財(cái)政支出的方式予以量化和監(jiān)督，為此，他提出了稅式支出概念。稅式支出概念是由稅收優(yōu)惠概念發(fā)展而來，所涉及的對(duì)象基本相同，但兩者絕不是同義反復(fù)。稅收優(yōu)惠作為對(duì)于一般性稅法條款的例外規(guī)定自有稅收以來就存在，但無論在理論上還是在實(shí)踐中，它一直是作為純粹的稅收范疇而存在和發(fā)展的，很少有人將它與財(cái)政支出聯(lián)系起來，更不要說將它同時(shí)作為財(cái)政支出范疇對(duì)待。因此，稅式支出概念的提出無疑是對(duì)傳統(tǒng)財(cái)政理論的突破，具有十分重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。首先，傳統(tǒng)財(cái)政理論一直是把財(cái)政收入和財(cái)政支出作為兩個(gè)不同的財(cái)政范疇、財(cái)政活動(dòng)的兩個(gè)不同階段加以研究，對(duì)兩者聯(lián)系的分析主要體現(xiàn)在總量平衡上。而提出稅式支出概念后，從稅收優(yōu)惠這一側(cè)面把兩者有機(jī)地結(jié)合起來了。根據(jù)稅式支出理論，稅收優(yōu)惠不再僅被視為政府在稅收收入方面對(duì)納稅人的一種讓渡，而且作為政府財(cái)政支出的一種形式，從而在更深層次上揭示了稅收優(yōu)惠的實(shí)質(zhì)，為財(cái)政理論的進(jìn)一步發(fā)展和政府的財(cái)政管理提供了一種新的思路。其次，在傳統(tǒng)的財(cái)政運(yùn)作模式下，對(duì)稅收優(yōu)惠所造成的財(cái)政收入損失沒有數(shù)量分析，對(duì)稅收優(yōu)惠的效果缺乏科學(xué)縝密的評(píng)估，政府預(yù)算報(bào)告所提供的資料和政府實(shí)際活動(dòng)是有差異的，或者說，政府預(yù)算報(bào)告是不完整的。用稅式支出的觀點(diǎn)來看待稅收優(yōu)惠，將量化的稅收優(yōu)惠納入財(cái)政支出管理范疇，將使政府預(yù)算更加完善，從而完整地反映政府的活動(dòng)。并使人們清楚地認(rèn)識(shí)到，政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)節(jié)不僅表現(xiàn)為直接的財(cái)政支出，而且表現(xiàn)為提供稅收優(yōu)惠這樣的間接支出。第三，稅式支出概念的提出強(qiáng)化了人們對(duì)于稅收優(yōu)惠的成本意識(shí)，使人們更加重視稅收優(yōu)惠的效果，并進(jìn)行成本效益分析，有利于提高稅收優(yōu)惠的效率。第四，將稅收優(yōu)惠納入財(cái)政支出范疇還引致其管理方式的轉(zhuǎn)換。既然是一種支出，就需要按照支出管理的模式進(jìn)行管理，需要有合理的預(yù)算，并進(jìn)行嚴(yán)格的評(píng)估、分析和控制，還要經(jīng)過一定的法律程序，稅式支出預(yù)算制度隨之產(chǎn)生。由于稅式支出理論發(fā)展了傳統(tǒng)的財(cái)政理論，并對(duì)財(cái)政管理制度創(chuàng)新提供了重要指導(dǎo)，因此，一出現(xiàn)就引起財(cái)政理論界的重視。國際財(cái)政學(xué)會(huì)和其他一些國際學(xué)術(shù)組織將其列為重要研究議題，形成了一些很有價(jià)值的成果。經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織和其他有關(guān)國際經(jīng)濟(jì)合作組織也組織專門力量對(duì)此問題進(jìn)行研究，并作為財(cái)稅制度改革的重要方面。二、加強(qiáng)稅式支出管理是中國財(cái)稅制度改革的重要環(huán)節(jié)中國對(duì)稅式支出研究的歷史較短，初期主要是對(duì)西方有關(guān)理論的介紹。近年來，隨著稅收優(yōu)惠制度建設(shè)方面的問題日益突出，政府和學(xué)術(shù)界逐步重視對(duì)稅式支出問題的研究，并列入了財(cái)政部門的工作日程。其重要目的是試圖建立一種新的管理模式以解決現(xiàn)行稅收優(yōu)惠過多、過濫、不透明、缺乏控制等問題。現(xiàn)在人們已經(jīng)普遍認(rèn)識(shí)到，如不能很好地解決這些問題，不僅會(huì)影響稅收制度本身的建設(shè)，而且會(huì)對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利的影響，在這種意義上，建立科學(xué)規(guī)范的稅式支出制度已成為當(dāng)前中國財(cái)稅制度改革的重要環(huán)節(jié)。（一）中國現(xiàn)行稅收優(yōu)惠制度面臨的主要問題。1.稅收優(yōu)惠規(guī)模過大，范圍過寬，幾乎涉及所有稅種和社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，項(xiàng)目多、內(nèi)容雜，不僅損害了稅收制度的完整性、削弱了稅收法律的權(quán)威性，而且已經(jīng)對(duì)財(cái)政預(yù)算的安排形成了制約，為財(cái)政經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展埋下了隱患。2.內(nèi)外資企業(yè)適用不同稅種，稅收優(yōu)惠差距過大，鼓勵(lì)外商投資的稅收優(yōu)惠過多，違反了市場機(jī)制要求公平稅負(fù)、平等競爭的基本原則，使內(nèi)資企業(yè)處于不平等的地位，在一定程度上抑制了內(nèi)資企業(yè)的發(fā)展。3.以區(qū)域性稅收優(yōu)惠為主的稅收優(yōu)惠制度扭曲了投資者的地區(qū)選擇，向發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜的政策模式強(qiáng)化了沿海省份的有利條件，不利于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展以及逐步縮小地區(qū)差距目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。4.產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠的政策目標(biāo)、重點(diǎn)不夠清晰，手段措施不夠有力，效果較差，未能充分體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的導(dǎo)向功能。5.大量的、缺乏嚴(yán)格管理的稅收優(yōu)惠刺激了避稅行為，在一定程度上誘發(fā)了企業(yè)競爭方向的改變和資源配置的扭曲。有些企業(yè)為了獲取優(yōu)惠政策，采取改建、嫁接或搞假合資等方式進(jìn)行避稅，成為引發(fā)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序混亂的重要因素。6.稅收優(yōu)惠政策和制度沒有形成有機(jī)整體，各類稅收優(yōu)惠政策按照不同的目標(biāo)，在不同的歷史階段逐步形成，相互間明顯缺乏協(xié)調(diào)和配合，有些甚至重疊和沖突，影響了稅收優(yōu)惠作用的有效發(fā)揮。7.稅收減免的數(shù)額不明、稅收優(yōu)惠政策效果不清。財(cái)稅主管部門尚未建立監(jiān)控減免稅的有效機(jī)制，稅收優(yōu)惠沒有納入稅預(yù)算和政府的有效控制中，因此，難以開展“成本效益分析”，無法對(duì)稅收優(yōu)惠政策的效果進(jìn)行科學(xué)評(píng)估和管理。（二）削減稅收優(yōu)惠總量是完善中國稅式支出制度的前提和基礎(chǔ)。中國稅收優(yōu)惠制度上存在的問題可歸結(jié)為兩個(gè)方面：一是有關(guān)政策模式的設(shè)計(jì)不科學(xué)、不合理，二是管理不嚴(yán)、不細(xì)，缺乏有效的方法。因此，改革和完善中國稅式支出制度必須雙管齊下，一方面對(duì)稅收優(yōu)惠政策模式進(jìn)行合理調(diào)整，另一方面大力加強(qiáng)稅式支出管理。關(guān)于第一個(gè)方面的工作，近年來已有一些較為成熟的想法，人們普遍認(rèn)為，中國應(yīng)逐步建立各類企業(yè)和個(gè)人相對(duì)平等、產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠為主、區(qū)域稅收優(yōu)惠為輔、各類稅收優(yōu)惠相互配合、效率較高的新的稅收優(yōu)惠模式。而且，這一思路已在財(cái)稅部門的工作實(shí)踐中有所體現(xiàn)和落實(shí)。目前的主要困難是規(guī)模龐大的稅收優(yōu)惠總量如何處理。關(guān)于第二個(gè)方面的工作，至今仍是稅收優(yōu)惠制度建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)，必須下大力氣加強(qiáng)。關(guān)于稅收優(yōu)惠規(guī)模過大帶來的弊端已多有分析，這里只強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：一是稅收優(yōu)惠過多導(dǎo)致普惠制，而普惠制的效力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于特惠制。我們知道，稅收優(yōu)惠是通過不同于一般稅收條款的例外規(guī)定來實(shí)現(xiàn)政府的某種政策意圖，其功能的發(fā)揮在于其特別性。如果這種特殊性的政策過多，使得多數(shù)部門和群體都可以享受，也就變成了一般性條款，這樣不僅政府的稅收損失大量增加，而且政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，成本效益比較的結(jié)果是得不償失。大幅度削減稅收優(yōu)惠，實(shí)行簡潔的稅制，這是一個(gè)世界潮流。刺激經(jīng)濟(jì)增長只能通過規(guī)范的稅制改革實(shí)現(xiàn)，而不能靠新開各種減免稅