農(nóng)村研究論文-鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)：政治學(xué)的分析視角.doc

農(nóng)村研究論文-鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)：政治學(xué)的分析視角內(nèi)容提要20世紀(jì)90年代中后期以來，越來越多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)陷入了沉重的債務(wù)泥潭。從政治學(xué)的角度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)主要是由五個因素導(dǎo)致的：一、壓力型體制下的政績考核機制和升遷機制；二、畸形的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制；三、失衡的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織權(quán)力結(jié)構(gòu)；四、“條塊”關(guān)系中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的弱勢地位；五、支出膨脹帶來的財政壓力。關(guān)鍵詞鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)；形成原因；政治學(xué)分析在計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型時期，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在債務(wù)問題。有學(xué)者指出，“當(dāng)前我國鄉(xiāng)村政府的財政短缺具有相當(dāng)?shù)钠毡樾院蛧?yán)重性，在相當(dāng)程度上已經(jīng)成為一種常態(tài)?！?“村十萬，鄉(xiāng)百萬，鄉(xiāng)村債務(wù)超千萬?！薄爸醒胴斦坪剖幨帲〖壺斦姀妷褖?、市級財政勉勉強強、縣級財政搖搖晃晃、鄉(xiāng)級財政空空蕩蕩”。在2005年“兩會”期間，全國政協(xié)委員、天津市和平區(qū)人大常委會副主任歐成中說“全國現(xiàn)在38290個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，大約三分之二的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)擔(dān)沉重，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)債400萬元左右，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)已經(jīng)相當(dāng)于本年財政收入的70%左右。”2鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)數(shù)額日益增大，負(fù)債面越來越廣，負(fù)債增長速度加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題日益嚴(yán)重。日益嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)成為近年來社會普遍關(guān)注的熱點問題之一。一、已有的主要研究文獻(xiàn)已有的研究文獻(xiàn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的形成原因進(jìn)行了大量的分析，主要有“公共支出說”、“投資高風(fēng)險說”、“稅費征收說”、“體制說”、“綜合說”。（一）“公共支出說”。公共支出說的主張者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共支出職責(zé)增大的結(jié)果，而支出職責(zé)的增大又與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)膨脹、財政稅收管理、分配制度以及干部考核任免等制度有關(guān)。（徐勇，2000；鄧大才，2000；姜安榮，2001；賀雪峰，2001；項繼權(quán)，2002；謝子平、宋洪遠(yuǎn)，2005）（二）“投資高風(fēng)險說”。投資高風(fēng)險說的主張者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大量投資高風(fēng)險項目導(dǎo)致的，而這種冒險的投機動機源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府迎合上級政府的財政考核。（三）“稅費征收說”。稅費征收說的主張者認(rèn)為農(nóng)業(yè)稅的征收是鄉(xiāng)村債務(wù)的主要原因。（四）“體制說”。體制說的主張者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)從根本上來說是由體制造成的。（周業(yè)安，2001；趙樹凱，2004；陳永正、陳家濟.2004；.國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟院課題組.2005.）(五)綜合說。綜合說的主張者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平低；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫、財政供養(yǎng)人口失控；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理混亂等多種因素綜合而導(dǎo)致的。（丁德章，2002；王敬堯，2004；周飛舟，2004；趙現(xiàn)波，2004；趙夢涵，2004；國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟院課題組,2005）二、從政治學(xué)視角分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成原因的緣由從總體上看，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成原因的已有分析主要是從經(jīng)濟學(xué)、財政學(xué)的視角，現(xiàn)有的文獻(xiàn)雖然有助于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成原因的理解，但是由于受傳統(tǒng)定勢思維的束縛，缺乏新的思考問題的視角，大都是從經(jīng)濟學(xué)、財政學(xué)的角度來分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的形成原因，拘泥于經(jīng)濟學(xué)和財政學(xué)的研究范疇，沒有跳出經(jīng)濟學(xué)和財政學(xué)的研究視野。因此，面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的嚴(yán)峻現(xiàn)實，就不應(yīng)該墨守成規(guī)，而應(yīng)該在積累經(jīng)驗材料的基礎(chǔ)上，結(jié)合已有的研究成果，從政治學(xué)的角度來分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的形成原因。從政治學(xué)的角度來分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成的原因主要是基于以下兩點：第一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)是一個被忽視了的政治學(xué)問題。一直以來，財政問題并沒有受到政治學(xué)界的重視，部分學(xué)者認(rèn)為，財政問題是經(jīng)濟學(xué)研究的范疇，與政治學(xué)無關(guān)，這種置財政問題于千里之外的心態(tài)，導(dǎo)致了財政長期以來沒有納入政治學(xué)研究的視野。其實財政問題也會轉(zhuǎn)化為政治問題，財政制度也是一種政治制度，“財政制度是經(jīng)濟制度,也是政治制度。3第二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)應(yīng)該是政治學(xué)研究的問題。自從中華人民共和國成立以來，我國的財政制度發(fā)生了幾次重大的變化，特別是1994年實施分稅制以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況同以往相比有一個明顯的不同就是大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政背上了沉重的債務(wù)。熊彼特認(rèn)為“財政上的變化是一切變化的重要原因之一”，反之，“所有的變化都會在財政上有所反映?！?如果不分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人的升遷機制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制、條快關(guān)系的變化，就無法真正了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的形成原因。三鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的形成原因：政治學(xué)的分析視角從政治學(xué)的角度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)主要是由五個因素導(dǎo)致的：一、壓力型體制下的政績考核機制和升遷機制；二、畸形的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制；三、失衡的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織權(quán)力結(jié)構(gòu)；四、“條塊”關(guān)系中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的弱勢地位；五、支出膨脹帶來的財政壓力。（一）壓力型體制的政績考核和升遷機制1壓力型體制?！八^壓力型體制指的是一級政府政治組織為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超，完成上級下達(dá)的各項指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系?！?其直接表現(xiàn)就是上級政府特別是縣（市）所出臺的形形色色的“目標(biāo)責(zé)任制”甚至“一票否決”，其精髓就是“一手高指標(biāo)，一手烏紗帽”，在壓力型體制下,指標(biāo)任務(wù)是由上級政府根據(jù)自身的工作目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃單方面制定并往下級政府下達(dá)的,而很少考慮下級政府的實際情況和完成能力，“權(quán)力一把抓，責(zé)任搞批發(fā)，任務(wù)層層加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在弱化。”一級政府接到上級下達(dá)的指令后，將各項計劃指標(biāo)按一定比例放大，然后再分解給所轄的下級政府，所以到鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級基層政府時，任務(wù)非常大。2考核繁多?？h政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核項目主要有：計劃生育、社會治安、招商引資、黨風(fēng)廉政建設(shè)、封山育林、個體私營經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)增長、思想政治宣傳工作、思想建設(shè)、文明創(chuàng)建、普九驗收、衛(wèi)生達(dá)標(biāo)、城建規(guī)劃與實施、扶貧開發(fā)、報刊征訂、退耕還林、牲畜防疫、人大工作、民兵建設(shè)、法制建設(shè)、基層民主選舉、財政收入等。并對計劃生育、報刊征訂、黨風(fēng)廉政建設(shè)、招商引資等方面實行一票否決，“也就是一旦某項任務(wù)沒有達(dá)標(biāo)，就視其全年工作任務(wù)為零，不得獲得任何獎勵和先進(jìn)稱號”。63考核壓力下的無奈：負(fù)債。在縣級對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核中，財政收入是第一位的任務(wù)?！安唤黄弊泳徒幻弊印?。財稅任務(wù)實行各級政府負(fù)責(zé)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須確保任務(wù)完成。更何況鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有其他各個方面的考核，完成任何一項考核都需要一定的投入。在財政收入緊張的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只好通過“虛收實支”、“貼稅”和“買稅”等行為來完成任務(wù)?！疤撌諏嵵У呢斦x，是指在編制預(yù)算的時候，故意將不穩(wěn)定、不可靠的收入列入財政歲入，求得財政年度預(yù)算中的歲入數(shù)目與歲出數(shù)目帳面平衡?！?實際是將財政外的資金調(diào)入財政內(nèi)使用。所謂“貼稅”就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際收到的稅與上級所定的稅收任務(wù)的差距，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須用自己的錢來墊付?！白约旱腻X”并不是鎮(zhèn)里的財政收入，實際上借來的錢，實質(zhì)是一種變相的債務(wù)。所謂買稅，就是貧稅區(qū)（經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)且稅源不足的地區(qū)）繳納一定數(shù)額手續(xù)費，由稅務(wù)部門具體操作，到富稅區(qū)（經(jīng)濟發(fā)達(dá)且稅源充足的地區(qū)）調(diào)劑稅源，把該轄區(qū)內(nèi)一些多數(shù)的稅款轉(zhuǎn)移到貧稅區(qū)名下，作為貧稅區(qū)完成或超額完成稅收任務(wù)上交入庫。8買稅的手續(xù)費最終會變成債務(wù)的一部分。4短命任期下稀缺的升遷機會?！氨Ｗ‖F(xiàn)有職位并得到晉升是地方政府主要官員的主要目標(biāo)。”9一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動太頻繁，任期很短，“屁股都沒有坐熱，就調(diào)走了。”另一方面，升遷的機會也不是很多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是國家科層體制最基層的成員，人數(shù)多，文化水平低，素質(zhì)相對不怎么高，提升機會少，“在缺乏合理激勵的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的行為普遍具有短期性。”10鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)只有在短時間內(nèi)完成或超額完成上級的任務(wù),否則升遷無望,甚至“烏紗冒”難保。新來的領(lǐng)導(dǎo)既要“新官不理舊帳”、“各人自掃門前雪”，想方設(shè)法不還前任欠下的債，也要借錢搞建設(shè)以做出政績，其結(jié)果是“雨天背稻草，越背越重”，債務(wù)一年比一年多。（二）畸形的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制不管是實施承包制、分稅制，還是“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有一定的財政收入，但是上級政府始終控制下級的政府財政?！皣业呢斦刂啤⒄慰刂?、人口遷移控制和土地控制諸方面作用于農(nóng)村，形成了對農(nóng)村的控制體系，其中，財政控制既是核心，也是目標(biāo)?！?1實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政始終被縣級控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政從來沒有成為完全意義上的一級財政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制是畸形的。1財政承包制。承包制游戲規(guī)則的制定權(quán)始終掌握在上級政府手中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政雖然有一定的財政收入，但是沒有完全的財政自主權(quán)，面臨巨大的財政壓力。2分稅制。分稅制實施后，“一方面，從財政收入來看，實行的是虹吸政策，即將基層財力大量地逐級往上吸取，集中到上級財政特別是中央財政。另一方面，從財政的再分配來看，實行的是噴灌政策?！?2分稅制改革的實質(zhì)是各級政府在財政主體利益的激勵下，將各種好處盡量收到自己的盤子之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權(quán)大部分被上收，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)則大大增加。3“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的蛻變?！班l(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”往往容易蛻變成“鄉(xiāng)財縣占縣用”，近年來，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始推行實施“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支體制發(fā)生了一定的變化，雖然形式上保留了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，但是現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所只是縣級財政主管部門的傳聲筒和鎮(zhèn)政府的出納與會計，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于被動、服從的不平等地位，因而，“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”始終是有利于縣級政府，以保證縣級政府收支為基本前提，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有完整的財稅功能，沒有真正成為一級獨立的財政實體，反而有可能進(jìn)一步加劇鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境。（三）失衡的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委-人大-政府的“三位一體”的結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級組織及權(quán)力結(jié)構(gòu)的主要組織包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府及其它一些組織。1鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構(gòu)形式上是分設(shè)的，但是實際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構(gòu)則是高度一體化的，黨的機構(gòu)和政府機構(gòu)實際上沒有明確的區(qū)分，在工作上基本上是統(tǒng)一安排。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)不論是人財物，還是黨政經(jīng)，最高決策權(quán)和指揮權(quán)都直接歸于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，黨委書記是鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的最高決策者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)能夠輕而易舉地在信用社和農(nóng)村合作基金貸款。信用社的經(jīng)營范圍局限在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，吸收存款和貸款的收回離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大力支持，更重要的是黨委書記、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長在信用社負(fù)責(zé)人任命上有相當(dāng)大的建議權(quán)；最容易獲得的是農(nóng)村合作基金會的貸款，在農(nóng)村合作基金會中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理站站長擔(dān)任主任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長擔(dān)任理事長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在某種程度上可以說是完全控制了農(nóng)村合作基金會，只要找到一個合適的借口或者是得到上級政府的默認(rèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就可以從合作基金會借到錢。貸款是要還的，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不擔(dān)心，因為貸款并不需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)個人還款，加之一屆任期不會很長，等到還款期到的時候，早已調(diào)到其他地方，并且可能因為政績好而得到升遷，這樣既解決了眼前的困難，又可以撈到好處，何樂而不為呢？后來的領(lǐng)導(dǎo)也照此辦理，貸款到期時，就采取借新債還舊債的辦法解決，最終導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債越來越多。2鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力邊緣化。從理論上講，政府負(fù)責(zé)執(zhí)行人大所決定的政務(wù)，黨委負(fù)責(zé)監(jiān)督，人大受黨委的領(lǐng)導(dǎo)，實質(zhì)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的各種決議只不過是把黨委的意志合法化而已。如果僅僅從權(quán)力關(guān)系上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督權(quán)也是黨委授予，人大的核心組織鎮(zhèn)人大黨組還要接受鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有實際任免鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督黨政機關(guān)行為的權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)呈一種失衡狀態(tài)，人大在許多人眼里是軟弱無力的“橡皮圖章”，“黨委坐船頭，政府在岸上走，人大揮揮手”，在國家政治生活中作用甚微，“在一些地方，人民代表大會僅僅是政府履行法律手續(xù)的工具?！?3同時人大不具備立法權(quán)力，因此人大的權(quán)威僅僅體現(xiàn)在選舉時履行法律程序上，事實上人大權(quán)力處于邊緣化的狀態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力邊緣化也導(dǎo)致財政預(yù)算成為擺設(shè)。中華人民共和國預(yù)算法第三條規(guī)定“各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡?！敝腥A人民共和國預(yù)算法第十三條規(guī)定“設(shè)立預(yù)算的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會審查和批準(zhǔn)本級預(yù)算和本級預(yù)算執(zhí)行情況的報告；監(jiān)督本級預(yù)算的執(zhí)行；審查和批準(zhǔn)本級預(yù)算的調(diào)整方案；審查和批準(zhǔn)本級決算；撤銷本級政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令?！编l(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制過程一般是“書記定盤子，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長定調(diào)子，財政所長寫稿子”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政預(yù)算以及預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督機構(gòu),但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表成員中,專業(yè)財經(jīng)人才相當(dāng)缺乏；和縣級人大相比,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大顯得松散,幾乎不起作用,每年一次的人大會對政府財政預(yù)算的審議也基本上流于形式,鎮(zhèn)人大不可能有效履行對本級財政預(yù)決算的審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督職能。（四）“條塊”關(guān)系中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的弱勢地位條塊關(guān)系指的是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和對口組織雙重領(lǐng)導(dǎo)、共同管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織與縣組織的關(guān)系。條塊結(jié)構(gòu)的存在，是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的又一次瓜分?！稗r(nóng)村基層政權(quán)過程在總體上呈部門掌權(quán)，政府協(xié)調(diào)的格局，七站八所處理的本職業(yè)務(wù)所需要的各種資源掌握在條條的手里”。14縣級政府不僅直接通過財政、人事、考核等直接控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而且通過縣級政府職能部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”肢解山鎮(zhèn)政府的權(quán)能和財政資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能和運作，基本上不是按照一級獨立的政府，而是事實上作為政府的派出機構(gòu)來安排的。“作為中國最基層一級黨政首腦的鄉(xiāng)黨委書記，其職能其實只是執(zhí)行各條條下達(dá)的各項任務(wù)而已”15鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府名義上是實行雙重領(lǐng)導(dǎo)，可是最關(guān)鍵的人事權(quán)與財權(quán)都在縣里，雙重領(lǐng)導(dǎo)形同虛設(shè)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這種條塊分割的組織構(gòu)成中,上級政府部門不僅對以條為主及條塊結(jié)合的鄉(xiāng)鎮(zhèn)直單位