行政管理論文-論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變與財(cái)政保障.doc

行政管理論文-論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變與財(cái)政保障摘要:隨著我國政府職能轉(zhuǎn)變的逐步推進(jìn),我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)逐漸從市場上競爭性、盈利性的領(lǐng)域退出，但也因此斷絕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從市場上獲得收入的渠道。并且伴隨我國政治經(jīng)濟(jì)體制不斷完善以及各項(xiàng)為維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的改革的進(jìn)行，進(jìn)一步造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入了財(cái)政困境，這樣反而遏制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的徹底轉(zhuǎn)變，甚至出現(xiàn)了一些反彈現(xiàn)象。本文分別概述了轉(zhuǎn)型中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政狀況,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)財(cái)政困境的原因進(jìn)行了探析,并就如何使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得強(qiáng)有力的財(cái)政來保障職能的成功轉(zhuǎn)變作了相關(guān)闡述。關(guān)鍵詞：職能轉(zhuǎn)變稅收財(cái)政保障Abstract:Withtheprogresswehavemadeinthereformofourgovernmentsfunctiontransformation,Chinavillageandtowngovernmentgraduallywithdrawfromthecompetitiveandprofitablerealmonthemarket.Butthatalsocutsoffthewaybywhichthevillageandtowngovernmentgetsrevenuefromthemarket.Alongwithourcountryspoliticalandeconomicsystemimprovingdaybydayaswellastheimplementofaseriesofreformsthatprotectpeasantsinterests,whichfurthercausedthevillageandtowngovernmenttoslideintothefinancialpredicament.Thathasalreadybecamethehinderancetothecompletefunctiontransformationofthebasic-unitgovernment.Thisarticlewillfirstlysummarizethefinancialconditionofthevillageandtowngovernment,thenanalyzethereasonwhichcausedthevillageandtowngovernmenttobeinthefinancialpredicamentandfinallygivesomesuggestiononhowtomakethevillageandtowngovernmenttoobtainpowerfulfinancetosafeguardthetransformationofitsfunctionsuccessfully.Keywords:TransformationofFunction；TaxRevenue；FinancialSafeguard鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國政府機(jī)構(gòu)中最基層一級，是中央政策的最終執(zhí)行者。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變在歷史進(jìn)程中有著舉足輕重的地位。我國目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變緩慢，關(guān)鍵因素就是缺乏必要的財(cái)政保障。一系列維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的改革大大減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變所要求的提供公共產(chǎn)品和服務(wù)無疑加劇了政府的公共支出，這樣的矛盾局面必然制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變必須有一個(gè)良好的財(cái)政條件作基礎(chǔ)。一、轉(zhuǎn)型期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政狀況和原因分析（一）轉(zhuǎn)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政狀況財(cái)政收入?yún)s呈下降趨勢。分稅制后，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的主體稅種，諸如增值稅，所得稅，營業(yè)稅均成為中央和地方的共享稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政只剩下了一些零星小稅，且數(shù)額小、穩(wěn)定性差，征收難度大。再者，自2006年1月1日起全國正式取消了農(nóng)業(yè)稅，這樣就造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入不斷下降。非稅收收入大幅度減少。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，配套的政治體制改革已付諸于實(shí)施，依法行政的模式已初露雛形，中央加強(qiáng)對非稅收收入的規(guī)范管理，行政性收費(fèi)等非稅收收入大幅度減少。負(fù)債情況嚴(yán)重。據(jù)相關(guān)資料顯示，目前中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)將近5萬個(gè)，共負(fù)債務(wù)約為2000億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400余萬元。當(dāng)然，各省、各地區(qū)的債務(wù)嚴(yán)重程度不一樣，如在經(jīng)濟(jì)條件比較好的浙江省，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)只有36.4億；而在農(nóng)業(yè)大省如河南，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)則高達(dá)95億，占了全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總數(shù)的5%，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)近450萬元。個(gè)別地區(qū)更為嚴(yán)重，如湖南省津市市，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債竟有1024.4萬元。而且更為嚴(yán)峻的是中國目前的3000多個(gè)縣市中財(cái)政赤字縣市的比例已經(jīng)超過半數(shù)。（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困難的原因分析1、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府財(cái)政收入不足的根源生產(chǎn)力是最具革命性的因素，是最積極、最活躍的因素，生產(chǎn)力的發(fā)展是其他一切發(fā)展的基礎(chǔ)。因此導(dǎo)致我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府財(cái)政收入不足現(xiàn)象發(fā)生的根本原因就是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后。財(cái)政收入的最主要來源是稅收，主要是對企業(yè)課稅和對個(gè)人收入課稅兩大類。而稅收的提高必須有一個(gè)良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭，如果經(jīng)濟(jì)不發(fā)展，那么企業(yè)的利潤就會下降，個(gè)人收入也會減少，那么企業(yè)上繳的利稅與個(gè)人所得稅也只會相應(yīng)的減少。我國各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著嚴(yán)重的不平衡性，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和中、西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的財(cái)政收入差異特別大，這也是威脅中、西部落后地區(qū)財(cái)政保障的最致命要素，財(cái)政來源得不到可靠的保障，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公共產(chǎn)品提供也就得不到更新和發(fā)展，致使差距越來越大，落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)更進(jìn)一步的滯后，從而進(jìn)入了一個(gè)反復(fù)貧困的惡性循環(huán)怪圈。2、分稅制改革不徹底，稅費(fèi)改革，農(nóng)業(yè)稅的取消加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入入不敷出分稅制改革不徹底。分稅制簡言之即各級政府參照事權(quán)來劃分相應(yīng)財(cái)權(quán)的一種財(cái)政分配體制。1994年中國進(jìn)行了分稅制改革，按照以政府事權(quán)和財(cái)權(quán)相對稱的基本原則在中央和地方之間初步實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定和規(guī)范的財(cái)政收支劃分。但是這次改革并非徹底，如我國現(xiàn)行的分稅制不僅中央稅、共享稅，而且絕大部分地方稅地立法權(quán)限全部集中在中央，針對地方政府的稅收優(yōu)惠，減免政策和制定權(quán)也同樣集中在中央。地方政府除了享有屠宰稅，筵席稅個(gè)別稅種的稅權(quán)外，實(shí)際上享有的僅是稅收政策的執(zhí)行權(quán)。而且稅費(fèi)改革后，屠宰稅也將隨之取消，更加削弱了地方政府的稅權(quán)。由此看來，分稅制改革著重考慮了如何增加中央的財(cái)政收入而沒有考慮如何設(shè)置符合地方稅要求的主體稅種，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政主要來源寄于工商稅和農(nóng)業(yè)稅上，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制上的危機(jī)，且在中央和地方，地方和地方之間一般性轉(zhuǎn)移支付的制度安排上仍然缺乏制度性和連續(xù)性。稅費(fèi)改革。稅費(fèi)改革的主要內(nèi)容可以概括為“三取消，兩調(diào)整和一改革”，其目的在于統(tǒng)一稅費(fèi)，簡化手續(xù)，減少環(huán)節(jié)，最終減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。稅費(fèi)改革的本質(zhì)就是取締亂收費(fèi)的現(xiàn)象，而基層政府有時(shí)為了彌補(bǔ)財(cái)政困難正是通過行政收費(fèi)，罰沒等手段來獲取額外的非稅收收入。由此可見，對于稅源本來就十分有限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府財(cái)政來說，稅費(fèi)改革無疑是雪上加霜。農(nóng)業(yè)稅的取消。1994年分稅制改革實(shí)行后，農(nóng)業(yè)稅等稅種被列為地方財(cái)政收入的重要來源。加入WTO后，中國考慮到中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的弱勢地位以及中國農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的困難處境，為了增強(qiáng)中國農(nóng)產(chǎn)品在國際農(nóng)產(chǎn)品市場上的地位，充分調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，中國借鑒了西方發(fā)達(dá)國家對農(nóng)業(yè)強(qiáng)有力的支持補(bǔ)貼政策，自2006年1月1日起實(shí)施了全面取消農(nóng)業(yè)稅的政策。這切實(shí)減輕了中國農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，為中國的農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供了一個(gè)良好的平臺。但這無疑使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府失去了一個(gè)起碼的財(cái)政保障。3、機(jī)構(gòu)臃腫，人員膨脹是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問題的一個(gè)重要原因中國政府管理層級過多。目前我國政府在層次劃分上存在著中央、?。ㄗ灾螀^(qū)，直轄市）、地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)）五級政府架構(gòu)的基本模式，且一級政府對應(yīng)一級財(cái)政，因此，相應(yīng)地存在著五級財(cái)政和預(yù)算管理層級。財(cái)政層次密集，管理環(huán)節(jié)繁多，造成社會控制成本上升，形成“食之者眾，生之者寡”的局面。同時(shí)，政府層級過多，中間環(huán)節(jié)復(fù)雜，造成了信息流通不暢，職能重復(fù)交叉，人浮于事，大大降低了政府行政效率，增加了行政內(nèi)耗，浪費(fèi)了大量的人力、財(cái)力和物力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府機(jī)構(gòu)膨脹，人員冗雜。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在我國政府機(jī)構(gòu)層級中是機(jī)構(gòu)設(shè)置最簡單的政府，在法律上沒有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置審批程序的嚴(yán)格規(guī)定，而且機(jī)構(gòu)的設(shè)置不要求與上級相應(yīng)部門對口設(shè)置。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的隨意性大，常常形成了“一人得道，雞犬升天”的局面。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的內(nèi)部設(shè)置大致有黨委，政府、人大、政協(xié)“四套班子”，具體還有所屬的40多個(gè)職能機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位。這樣一來就造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以及所有工作打雜人員工資開支驟增。4、財(cái)政監(jiān)督體制不健全，無合法依據(jù)的舉債及盲目投資造成了地方財(cái)政流失財(cái)政監(jiān)督體制不健全。中國財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督上的體制上存在著缺陷，財(cái)政監(jiān)督的法律規(guī)范不完整，且地方審計(jì)部門又直接隸屬于各級政府部門，因此存在著審計(jì)部門既要向人大會又要向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的“雙負(fù)責(zé)制”，而不存在真正意義上的外部審計(jì)。再者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府普遍缺乏預(yù)算意識，財(cái)政支出管理不嚴(yán)格，隨意性強(qiáng)，官員的官僚主義作風(fēng)盛行，一門心思裝自己腰包，甚至在生活作風(fēng)上相互攀比，肆意挪動扶貧資金、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等為自己所用。這些情況無疑成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難原因之一。任意舉債。中國平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債近400萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政危機(jī)非常普遍而且非常嚴(yán)重。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政危機(jī)具有三個(gè)特點(diǎn)：一是負(fù)債面廣；二是負(fù)債額大；三是解決無望。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至陷入了債務(wù)危機(jī)的惡性循環(huán)怪圈中導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重匱乏。盲目投資泛濫。近年來，全國各地基層政府掀起了一股“投資熱”，但是投資的目的卻不是為了提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，而是出于打造“政績工程”，“達(dá)標(biāo)升級”的意愿來往自己臉上貼金。這一方面加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，再者也加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的負(fù)擔(dān)，造成了資源的大量浪費(fèi)，同時(shí)在打造“政績工程”的過程中也積蓄了大量的金融風(fēng)險(xiǎn)。2004年4月，中國人民銀行行長周小川指出，當(dāng)前中國接近30%的銀行不良資產(chǎn)都是由于各級地方政府對當(dāng)?shù)厣虡I(yè)銀行的行政干預(yù)和政府不當(dāng)投資決策造成的，江蘇省常州市鐵本鋼鐵公司違規(guī)項(xiàng)目開發(fā)造成了大量外債就是明顯一例。由此看來，如此大的金融風(fēng)險(xiǎn)無疑為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難埋下了一禍根。二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的影響（一）影響“人治觀念”為主導(dǎo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向民主法制政府轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力不足引發(fā)出一種畸形政府形態(tài)，即政府形成了以人治為主導(dǎo)，而不依法行政，依法辦事，偏離了我國社會主義制度下建設(shè)民主法制政府的方向。尤其在財(cái)政資金使用上，這突出表現(xiàn)在對中央劃撥資金或其他外來資金使用方面，不依法定用途來辦事，尤其是貧困地區(qū)對中央的扶貧專項(xiàng)資金和外省提供的援助資金在使用過程中重復(fù)出現(xiàn)截留、挪用、擠占和轉(zhuǎn)移扶貧資金，未將扶貧資金納入專戶管理，真正用于支持農(nóng)業(yè)發(fā)展或?qū)ω毨мr(nóng)民補(bǔ)貼方面的資金是少之又少，甚至為零。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政收費(fèi)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字，無視法律法規(guī)，在資金使用上搞“一言談”，違反項(xiàng)目審批計(jì)劃，變更扶貧貼息貸款項(xiàng)目資金的使用方向，將資金投入一些競爭性行業(yè)或轉(zhuǎn)用發(fā)放獎金和私設(shè)帳戶，導(dǎo)致扶貧貼息貸款無法收回等諸多方面的問題。更有甚者某些縣鄉(xiāng)基層政府每年為了爭取貧困縣的“光環(huán)”以名正言順的支配大量扶貧資金而爭的不可開交。在2005年12月26日召開的全國審計(jì)工作會議上，審計(jì)署官員對7個(gè)項(xiàng)目審計(jì)情況進(jìn)行了初步統(tǒng)計(jì)，共發(fā)現(xiàn)擠占挪用資金19億多元。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難嚴(yán)重阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主法制政府的建設(shè)。（二）造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能錯(cuò)位，影響其由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變?yōu)轫槕?yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，我國政府必須由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，這包括兩個(gè)重要方面即要理順政府與市場，政府與企業(yè)的關(guān)系，也就是縮小政府職能范圍，使政府脫身于微觀領(lǐng)域進(jìn)入宏觀領(lǐng)域，對經(jīng)濟(jì)起宏觀調(diào)節(jié)作用而不直接參與市場。但是在最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這項(xiàng)改革中卻由于財(cái)力不足而面臨重重困難，甚至出現(xiàn)了反彈現(xiàn)象，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了獲得充足的財(cái)源緩解當(dāng)前的財(cái)政困境，偏離了其政權(quán)者的角色，而跟其他市場主體一樣參與市場經(jīng)營活動。這主要體現(xiàn)在積極興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)打著發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的旗號來謀取私利，其直接目的還是為了創(chuàng)造更多的財(cái)政收入，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成了其財(cái)政的延長線，甚至有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)站到生產(chǎn)第一線上指導(dǎo)經(jīng)營。也有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用手中權(quán)力資源通過“權(quán)力入股”的方式來參與企業(yè)紅利的分配而獲取經(jīng)濟(jì)收入，這本質(zhì)上是一種政治腐敗，往往政府官員擔(dān)任了盈利性企業(yè)中與自己職務(wù)相關(guān)的職務(wù)，就會利用自己的職權(quán)對所兼職的企業(yè)做出或影響政府做出帶有利益偏向的決策或利用職權(quán)進(jìn)行創(chuàng)租和尋租的行為，從而損害了公共利益，降低了政府的合法性，根本就談不上向有限政府的轉(zhuǎn)變。（三）影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由無為型政府向服務(wù)型、責(zé)任型政府轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家的一級政權(quán)和鄉(xiāng)村社會的公共權(quán)力機(jī)關(guān)，其主要職能是提供社區(qū)性公共產(chǎn)品和服務(wù)，履行本地區(qū)公共事務(wù)管理職能，既完成國家對社會的管理，又為農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供一個(gè)穩(wěn)定和諧的環(huán)境。具體來說，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的主要職能包括：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，維護(hù)社會治安，發(fā)展科教文體衛(wèi)事業(yè)等。但是，巨大的財(cái)政缺口常使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無心也無力致力于公共事業(yè)的發(fā)展，而使其把主要精力放在了如何來填補(bǔ)財(cái)政缺口，對農(nóng)村社會的公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)沒有動力，對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資也是非常少，有些地方幾乎為零，導(dǎo)致了“無為型政府”的出現(xiàn)。我國政府職能的轉(zhuǎn)變雖然在某種程度上是要縮小政府的職能范圍，但并不是推行無為而治，其強(qiáng)調(diào)的是將政府行為從不合理的領(lǐng)域中退出來，而應(yīng)履行其應(yīng)有職能并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，為社會提供公共服務(wù)。推行無為而治這就偏離了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的目的和意義，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是為推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事業(yè)發(fā)展而服務(wù)的，脫離了這個(gè)基本軌道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也就沒有存在的必要了。因此說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政困難制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向服務(wù)型，責(zé)任型政府的轉(zhuǎn)變。三、走出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困境，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府走出財(cái)政困境，并轉(zhuǎn)變其職能，主要靠走“增收減支，支其所支”的路子，即依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展來拓寬稅基以增加財(cái)政收入，并控制財(cái)政支出，而只負(fù)擔(dān)應(yīng)履行職能所需的支出，并進(jìn)行監(jiān)督。具體來說有如下幾點(diǎn)：（一）調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，繼續(xù)推進(jìn)稅費(fèi)改革，培育縣鄉(xiāng)財(cái)源，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)變區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后是基層政府財(cái)政困境的根本原因，因此，要從根本上解決財(cái)政困境就必須大力發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展了財(cái)政才有可靠的來源。我國是個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國家，有著幾千年“重農(nóng)抑商”歷史文化積淀，經(jīng)濟(jì)發(fā)展為此大受影響，尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中“以農(nóng)為本”的思想更為嚴(yán)重，這就束