行政管理論文-論我國轉(zhuǎn)型期的政府規(guī)制失靈.doc

行政管理論文-論我國轉(zhuǎn)型期的政府規(guī)制失靈【摘要】政府規(guī)制是政府部門依據(jù)有關(guān)法規(guī)直接對微觀經(jīng)濟活動進行規(guī)范、約束和限制的行為。它是對市場失靈最通常的回應?，F(xiàn)階段我國政府規(guī)制的面貌有了很大的改觀，但理論和實踐都證明，政府并不是全能、完美的，也會由于自己的缺陷而產(chǎn)生失誤，即“政府規(guī)制失靈”。政府規(guī)制失靈除了具有一般意義上的原因外，更有其特殊的背景與根源。結(jié)合我國處于轉(zhuǎn)型期的特定背景，借鑒國外政府規(guī)制的理論和實踐經(jīng)驗，筆者認為解決中國政府的規(guī)制失靈問題，除了政府要放松規(guī)制外，還要矯正政府失靈，對規(guī)制者進行規(guī)制，從而完善市場經(jīng)濟建設(shè)中的政府規(guī)制?！娟P(guān)鍵詞】轉(zhuǎn)型期政府規(guī)制規(guī)制失靈我國正處在從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制過渡的轉(zhuǎn)型期。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和逐步完善，市場經(jīng)濟機制天生固有的功能局限市場失靈，已逐步暴露出來。這為政府干預市場提供了客觀的依據(jù)。一般來說，對于市場失靈，政府可以采用提供純粹公共物品、宏觀調(diào)節(jié)、微觀管理等手段加以克服，特別是作為微觀管理重要組成部分的政府規(guī)制在克服不完全競爭、信息的不完全性、交易費用、正外部性、負外部性等市場失靈方面能發(fā)揮重要作用；從理論上說，政府作為“道德人”，對市場失靈進行規(guī)制，維護市場經(jīng)濟的有序發(fā)展，這是政府必須履行的職能之一。但是政府作為現(xiàn)實中的“經(jīng)濟人”，政府不是沒有自身利益和缺陷的、理性的行為主體，現(xiàn)實中的政府規(guī)制行為正是在責任機制和利益機制兩種動機的共同左右下發(fā)生的，是兩種動機產(chǎn)生“合力”的結(jié)果。轉(zhuǎn)型期，由于歷史及制度、體制不完善等方面的原因，政府在履行規(guī)制責任、實現(xiàn)公共利益的過程中，往往偏離公共利益的目標，這就在市場失靈的同時產(chǎn)生另一種失靈，即政府規(guī)制失靈。對于什么是政府規(guī)制失靈，學術(shù)界還沒有統(tǒng)一的界定。根據(jù)暨南大學李郁芳教授的研究，我們可以從定性與定量兩個角度來對規(guī)制失靈進行界定。從定性的角度來看：首先，政府規(guī)制失靈屬于政府失靈的范圍，是政府失靈在微觀規(guī)制領(lǐng)域中的表現(xiàn)，是政府在力圖彌補市場缺陷的過程中不可避免地產(chǎn)生的另外一種缺陷，使之不能達到預期的社會公共目標或損害了市場組織的效率或帶來自身的低效率。其次，政府規(guī)制失靈是在市場經(jīng)濟條件下政府為了克服市場失靈時引起的另一種缺陷。從定量的角度來看：經(jīng)濟學家更多地是從效率損失的角度來分析規(guī)制失靈，政府規(guī)制失靈意味著規(guī)制成本超出了規(guī)制收益。一、政府規(guī)制失靈的表現(xiàn)1.規(guī)制過度我國的政府規(guī)制與西方國家的政府規(guī)制存在很大區(qū)別。西方國家規(guī)制之所以出現(xiàn)，很大程度上是因為存在市場失靈，而我國的政府規(guī)制帶有更多強制性的色彩。計劃經(jīng)濟時期，政府規(guī)制無處不在，與其說我國政府規(guī)制是為了解決市場失靈，不如說是為了消滅市場更確切些。改革開放后我國政府規(guī)制，不是解決市場失靈，而是計劃經(jīng)濟的慣性和本能。從政府規(guī)制的背景來看，30年的高度集中的計劃經(jīng)濟體制排斥市場機制的作用，資源配置方式的行政化、計劃化力量，在我國經(jīng)濟體制運行的過程中形成了巨大的慣性，造成了無可匹敵的國家授權(quán)下的壟斷力量和官本位的烙印。與此配套的政府規(guī)制是政府對微觀經(jīng)濟主體的活動所進行的全面的直接干預，建立什么樣的企業(yè)、在哪里建立、企業(yè)生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少、生產(chǎn)的產(chǎn)品賣給誰、價格如何等問題都由政府確定。實行改革開放以后，特別是1992年十四大的召開，首次明確提出要建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟，我國從此進入了由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的階段。這個時期的政府規(guī)制是一個混合體，即不可避免地帶有原有計劃經(jīng)濟的影子，又必然包括了構(gòu)建市場經(jīng)濟體系的一些新的制度和措施。與市場經(jīng)濟國家相比，我們的政府規(guī)制涉及面廣，對企業(yè)的影響程度深，突出表現(xiàn)為規(guī)制過度。現(xiàn)行的政府規(guī)制內(nèi)容相當廣泛。在壟斷方面，主要針對傳統(tǒng)自然壟斷領(lǐng)域，內(nèi)容涉及電力、城市供水、城市燃氣、公共汽車與地鐵、電信、公路、鐵路運輸、管道運輸、航空運輸、水路運輸?shù)取，F(xiàn)行的規(guī)制措施主要有兩種，一是準入規(guī)則，其形式有國家壟斷、申報、審批、許可、營業(yè)執(zhí)照標準設(shè)立。二是價格規(guī)制，主要針對自然壟斷領(lǐng)域，方式主要有法定價格、地方政府定價、行業(yè)指導、標準等?，F(xiàn)階段，政府規(guī)制的權(quán)力歸屬是：從中央到地方幾乎所有政府機關(guān)都擁有規(guī)制權(quán)力。政府規(guī)制超越了其應有的彌補和克服市場失靈的范圍，抑制了市場經(jīng)濟的內(nèi)在活力和正常發(fā)展，使企業(yè)缺乏競爭活力，造成資源配置的扭曲，并為尋租活動的產(chǎn)生提供了土壤。2.政府規(guī)制缺位政府規(guī)制的缺位即指在需要行使規(guī)制的地方出現(xiàn)了政府缺位，市場失靈現(xiàn)象得不到抑制，社會福利水平下降。體制轉(zhuǎn)軌中，政府規(guī)制缺位的主要表現(xiàn)是對市場競爭秩序維護的不足，對消費者保護、健康和衛(wèi)生、環(huán)境保護等方面的不足。政府規(guī)制缺位的后果是嚴重的，如：產(chǎn)品質(zhì)量低劣、假冒偽劣現(xiàn)象泛濫，環(huán)境嚴重污染得不到有效制止，消費者的生命安全受到嚴重威脅等等。3.規(guī)制機構(gòu)運行的高成本、低效率政府規(guī)制雖達到了彌補市場失靈的目的，但成本昂貴、效率不高甚至可能出現(xiàn)效率低于規(guī)制實行前的情況。政府規(guī)制機構(gòu)運行的高成本、低效率主要表現(xiàn)在：規(guī)制機構(gòu)龐雜，協(xié)調(diào)困難；規(guī)制工作缺乏競爭力；缺乏降低成本的內(nèi)在驅(qū)動，不能正確評估運行效率，監(jiān)督信息不完備，缺乏對規(guī)制者主體的規(guī)制。二、政府規(guī)制失靈的原因1.一般意義上的原因政府規(guī)制失靈一般意義上的原因指的是市場經(jīng)濟條件下政府規(guī)制失靈的共性原因。只要是市場經(jīng)濟，政府規(guī)制失靈都可能出現(xiàn)。一般原因又可以從經(jīng)濟和政治兩個角度來分析。從經(jīng)濟角度看，政府規(guī)制失靈首先在于政府部門所得信息的不完全性決定的有限理性。政府信息不完全性是由于以下原因造成的：其一，公共部門不可能擁有完全的信息（其實任何人都不能擁有完全的信息，因為信息的完全是相對的，信息的不完全性才是絕對的），而人們對信息的識別能力則是有限的。雖然政府具有信息識別、分析和處理的優(yōu)勢條件，但試圖擁有完全信息的能力仍然是有限的。這就意味著政府選擇規(guī)制政策、制定規(guī)章或制度時可能會犯錯誤，從而不僅達不到預期的規(guī)制目的，甚至離目標更遠。其二，企業(yè)不會把它所知道的信息告知政府，甚至還可能提供虛假信息，政企之間的這種博弈加重了政府的信息不完全性和決策失誤的可能性。其三，由于缺乏有效的利益和責任激勵，規(guī)制者不一定有積極性去獲取有關(guān)信息。其次，政府規(guī)制的目的不僅是解決問題，還必須經(jīng)濟有救地解決問題，規(guī)制需要付出一定成本，當其成本高于規(guī)制者的最終收益時，則規(guī)制結(jié)果得不償失，政府就會選擇不規(guī)制。從政治角度看，其一，政府的“道德人”假設(shè)與政府官員的行動目標之間存在差異和矛盾。從理論上說，政府作為公益人必須代表公共利益，謀求公共利益的最大化。然而，現(xiàn)實中的政府是由具體的人組成的，他們不可能是不食人間煙火、完美無缺的，他們的利益和行為目標并不一定具有與公共目標和社會福利最大化保持一致的必然性。當二者發(fā)生矛盾時，就有可能出現(xiàn)政府官員為追求自身利益而做有害于公共利益的決策。其二，政府所具有的自由裁量權(quán)，使得規(guī)制可能引起再分配上的不公平和“尋租”的產(chǎn)生。政府規(guī)制以有關(guān)法律、政令及規(guī)章為基礎(chǔ)實施。一般來說，相關(guān)的法律只提供了規(guī)制的原則和準則，大量具體而詳細的規(guī)則有待進一步的完善和規(guī)定，所以規(guī)制者擁有一定程度的自由裁量權(quán)。因此，有關(guān)利益集團便會通過合法或非法的途徑“購買政府”，對政府規(guī)制政策施加影響，使之對自己有利，這種行為就被稱為“尋租”。同時由于政府官員也有追求個人利益最大化的動機在這種情況下，大權(quán)在握的政府官員極有可能做出“有利于提供報酬的人，從而損害公眾利益的行”?？梢妼ぷ庖蛘深A成為可能，又必然因這種干預的過度且缺乏規(guī)范和監(jiān)督而成為現(xiàn)實。其三，由于政府行為難以監(jiān)督，行為效果難以測量等原因，引起對規(guī)制者的監(jiān)督缺位。一方面，規(guī)制者也是壟斷者，其行為是難以監(jiān)督的。在缺乏監(jiān)督約束的條件下，權(quán)力沒有權(quán)力來制衡，規(guī)制沒有公眾來評價，這就在客觀上為規(guī)制失靈的產(chǎn)生提供了土壤。2.特殊原因從特殊性的角度看，政府規(guī)制失靈與我國轉(zhuǎn)型期的政治經(jīng)濟條件密切聯(lián)系，主要有：首先，政府角色的沖突和錯位。政府規(guī)制過程有三個相互獨立的主體，即決定對某行業(yè)進行規(guī)制的立法機構(gòu)、具體實施規(guī)制的行政執(zhí)行機構(gòu)以及被規(guī)制對象。長期以來，我國對自然壟斷性質(zhì)突出的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)實行的是政府壟斷經(jīng)營的管理體制。在這種體制下，電力、通信、鐵路運輸、煤氣和自來水等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的主要業(yè)務是由中央政府或地方政府的企業(yè)獨家壟斷經(jīng)營，政府既是政策的制定者和監(jiān)督者，又是具體業(yè)務的實際經(jīng)營者。政府有關(guān)部門對自然壟斷行業(yè)的進入、價格、投資等都實行了嚴格的規(guī)制政策。作為規(guī)制者的政府主管部門與企業(yè)之間政企不分甚至政企一體化的問題十分嚴重。因此，在規(guī)制實施中所涉及的不同主體，實際上三位一體，彼此間并不相互獨立，缺乏必要的制度制衡，所謂的規(guī)制實質(zhì)不過是自己管自己。同時，各省市所轄的規(guī)制機構(gòu)，由于它們主要是對本地政府負責，因此在規(guī)制中往往要聽從本地政府主要領(lǐng)導的指令，要顧及本地的經(jīng)濟發(fā)展和政府的形象。這樣，規(guī)制機構(gòu)就很難站在公眾利益和國家利益的立場上嚴格進行執(zhí)法活動。再次，受規(guī)制市場不健全、欠完善，以及我國干部考核制存在缺陷。在我國的受規(guī)制市場上，雖然企業(yè)和消費者都有自身利益最大化的目標，但立法者和規(guī)制者卻不用追求選票數(shù)的最大化，因為我國的干部考核是上級對下級的考核，考核中很少把群眾滿意度作為重要因素加以考慮。因此，企業(yè)和消費者在很大程度上依附于政府，能夠充分表達自身利益、進行合理博弈的獨立、成熟、強大的企業(yè)主體和消費者主體尚未形成，這就在客觀上為政府規(guī)制機構(gòu)漠視企業(yè)和消費者利益、操縱規(guī)制過程或濫用規(guī)制權(quán)力提供了可乘之機。最后，存在政府規(guī)制職能正常發(fā)揮的制度障礙。目前，政府規(guī)制從機構(gòu)到規(guī)則都還處于建立過程之中、遠未完善，其作用范圍受到很大的限制，使之無法正常發(fā)揮自己的作用。而原有的計劃性政府管制的制度基礎(chǔ)尚未完全消除，仍具有強大的慣性。政府官員對計劃管制的機制、方法也都駕輕就熟，習慣于用計劃管制的手段來管理市場經(jīng)濟。從一定意義上說，轉(zhuǎn)型期的政府規(guī)制失靈就是政府職能尚未實現(xiàn)徹底轉(zhuǎn)變、政府規(guī)制制度遠未完善、難以發(fā)揮作用所造成的。三、解決政府規(guī)制失靈的對策從國際經(jīng)驗看，解決規(guī)制失靈的基本思路有兩條，一是放松規(guī)制，引進競爭機制；另一條是把激勵機制引人規(guī)制，對規(guī)制進行改良。隨著中國加入WTO，隨之而來的經(jīng)濟規(guī)則的一體化及日趨激烈的政府間的競爭，將我國傳統(tǒng)的政府規(guī)制體系推到了改革的最前沿。對此，筆者認為：中國的問題不是不要政府規(guī)制，也不是簡單地放松規(guī)制或緩和規(guī)制，而是如何通過采取一些有效措施把規(guī)制從一系列的困境中解放出來，并進而實現(xiàn)良好規(guī)制，讓政府規(guī)制真正發(fā)揮其優(yōu)勢和作用，最終使政府規(guī)制成為一種高質(zhì)量的政府治理工具。而要達到這個目的，需要做到：1.矯正政府失靈，對規(guī)制者進行規(guī)制首先，確立有限政府的觀念，從制度上約束政府規(guī)制行為。要確立有限政府的觀念，以制度的建設(shè)和法制的完善來防止因權(quán)力的濫用而損害公共福利。其中，憲法制約和行政法治不失為矯正政府失靈的好方法。我們當前最緊迫的任務就是要拿起法律的武器，通過制定一系列合理的制度結(jié)構(gòu)來對參與規(guī)制立法和具體執(zhí)行規(guī)制的成員的自利性行為和投機行為進行約束，盡快建立起一套較為完善的憲法救濟制度，實行行政法治，以矯正規(guī)制目標的偏差。其次，合理界定政府規(guī)制的邊界。實行民主化規(guī)制，使相關(guān)利益各方能夠依照程序進行磋商和協(xié)調(diào)，將政府規(guī)制權(quán)力行使的界線界定在不侵害國民和企業(yè)的自由權(quán)利之上。具體限定如：第一次限定，政府作用應嚴格限制在市場失靈的范圍內(nèi)；第二次限定，政府干預應限于能夠修補的市場缺陷之內(nèi)；第三次限定，政府干預應同樣要遵循成本收益原則。其三，建立地位獨立、規(guī)制中立、有足夠規(guī)制授權(quán)的規(guī)制機構(gòu)。政府規(guī)制機構(gòu)要想真正成為各方利益的協(xié)調(diào)者，就必須超脫于具體的利益糾紛之外，具有較大的中立性、獨立性。為防止來自地方政府和行業(yè)管理部門的干擾，中國需要設(shè)立一批直屬于全國人大的執(zhí)法機構(gòu)，并在各地設(shè)立垂直領(lǐng)導的執(zhí)法機構(gòu)，以保持其中立性。合理、明確劃分中央和地方規(guī)制機構(gòu)的規(guī)制權(quán)，使二者各負其責，互相監(jiān)督。最后，推行政企分開。在進一步轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)上，推進政府機構(gòu)改革，將政府的規(guī)制者職能和所有者職能分開，交由不同的行為主體承擔，這才能保證規(guī)制機構(gòu)的公正性。而推行政企分開關(guān)鍵就是政資分開。政資分開，有助于界定政府職能，提高政府效率，減弱行政干預，但又不放棄政府的責任和權(quán)利，政資分開的制度本身是約束政府各級領(lǐng)導濫用權(quán)力的辦法之一。2.放松規(guī)制，培育產(chǎn)權(quán)多元化市場放松經(jīng)濟性規(guī)制，是以向規(guī)制產(chǎn)業(yè)引進競爭機制為目的。目前，在我國經(jīng)濟運行過程中，比較統(tǒng)一開放的全國性市場體系并沒有真正形成，而是被各級行政部門和地方政府的“條條”與“塊塊”不同程度地分割。市場準入仍受到行業(yè)主管部門的嚴格限制。為了消除壟斷行業(yè)的非效率性，可以采取通過引人民間投資主體自由于進人競爭性環(huán)節(jié)，或是能夠參與壟斷環(huán)節(jié)的特許權(quán)競爭等民營化形式，對現(xiàn)有壟斷企業(yè)進行股份制改造，使其成產(chǎn)權(quán)多元化的現(xiàn)代公司制企業(yè)，培育不同的市場交易主體，完善市場交易機制。3.加強對規(guī)制者的監(jiān)督首先，建立透明開放的政府規(guī)制程序，透明性要求規(guī)制機構(gòu)的規(guī)制依據(jù)、規(guī)制過程和規(guī)制結(jié)果必須對公眾公開，接受公眾監(jiān)督。其次，健全社會監(jiān)督體系，建立各行業(yè)的消費者組織，建立健全聽證會制度。公眾參與是保證規(guī)制機構(gòu)獨立性的一個重要方面，任何規(guī)制政策都是政府規(guī)制機構(gòu)，企業(yè)和消費者各方利益相互博弈的結(jié)果，因此規(guī)制政策制定過程中，必須吸收消費者企業(yè)等各方利益集團的參與，通過聽證會這種方式，各利益相關(guān)者集團的代表可以闡述自己對相關(guān)決策的觀