我國行政程序法治的現(xiàn)狀及對策分析演講范文.doc

演講稿范文/演講稿 我國行政程序法治的現(xiàn)狀及對策分析演講范文 / 內容提要 行政程序法治是依法行政的基礎和重要內容。我國行政程序法治中存在著：頑固的傳統(tǒng)觀念嚴重影響、制約著我國行政程序法治的健康發(fā)展；行政程序立法問題頗多，至今尚沒有統(tǒng)一的行政程序立法；司法審查范圍過窄，不能對行政行為實施有效的監(jiān)督；司法不獨立及司法腐敗；行政執(zhí)法“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究”等問題和不足。針對存在的問題，作者提出了諸如轉變傳統(tǒng)觀念，深入司法改革、實現(xiàn)司法獨立，進行統(tǒng)一的行政程序立法，擴大司法審查范圍和嚴肅行政執(zhí)法等簡要的對策分析。關鍵詞 行政程序法治 司法審查 行政執(zhí)法 對策分析一、行政程序法治的重要性及其簡要回顧追求程序正義，在我國日益引起法學家和立法機關的重視。行政程序作為規(guī)范行政權，體現(xiàn)法治形式合理性的行為過程，是實現(xiàn)行政法治的重要前提，而行政程序發(fā)達與否，是衡量一個國家行政法治程度的重要標志。（1）行政法治，又稱依法行政（administration according to the law)，是指行政權力的取得和行使都必須依據(jù)法律的規(guī)定并依照法定的程序，既不得越權和濫用職權也不得失職，一切行政行為都要接受監(jiān)督，違法行政行為要承擔相應的法律責任。（2）行政法治，除了要貫徹一般的法治原則外，還必須貫徹職權法定、越權無效、法律保留、依程序行政、職權與職責相統(tǒng)一和司法救濟等原則，以指導和規(guī)范行政權力取得和行使的整個過程?！耙婪ㄐ姓敝械摹胺ā?，固然包括實體法，但行政程序法更是其應有之義。如果把行政法治看作行政方面的法治狀態(tài)的話，那么行政程序法治就是實行行政法治的重要手段、方法或者步驟。行政程序法治是依法行政的關鍵和重要內容。沒有行政程序法治，也就不可能實現(xiàn)行政法治。在張揚程序正義的今天，對行政程序法治應該引起我們足夠的重視。二、我國行政程序法治存在的問題我國在行政程序法治上，已經取得了比較可觀的成績，邁出了可喜的一步。但仍然存在著一些嚴重的問題和不足，需要我們認真面對，慎重對待。這里，不妨分析如下：（一）傳統(tǒng)觀念的頑固存在，嚴重影響、制約著我國行政程序法治的健康發(fā)展。這些傳統(tǒng)的觀念包括：“重實體、輕程序”的觀念，把行政法（包括行政程序法）看作是“治民之法”、“管理法”的觀念，“長官意志”、“權大于法”的觀念，以及傳統(tǒng)的“無訟”觀念，等等。這些觀念從不同的角度，在不同的方面，有著不同的表現(xiàn)。從行政機關方面來看，封建傳統(tǒng)中的“官本位”和“家長制”的思想頑固不化。在行政執(zhí)法實踐中，往往是“長官意志”：“我說了就算，什么法不法的？”有程序規(guī)定不照辦，沒有程序規(guī)定更好辦。程序算不了什么，即使違反了程序也不算違法，也不用承擔什么責任。辦事拖拉，官僚主義嚴重；不公開辦事程序，“暗箱操作”；不平等對待，搞權力“尋租”；以權謀私（包括“小團體”）、謀錢，貪污腐敗；等等，普遍存在。有的行政機關及其工作人員對于相對人的起訴和法院的行政審判活動，至今仍有不滿、抵觸情緒，不應訴，不答辯，不執(zhí)行法院已生效的裁判文書，甚至（通過有關行政領導）對審判人員施加壓力，對原告方刁難報復等現(xiàn)象仍然存在。從行政相對人方面來講，由于受“無訟”文化傳統(tǒng)（孔子：“聽訟，吾猶人也，必也使無訟乎！”論語顏淵）根深蒂固的影響，老百姓仍然報著“餓死不做賊，屈死不告狀”的信條，輕易不敢去“民告官”！即使“告”了，往往會因畏“官”而違心地接受“調解”、撤訴；即使告“贏”了，也往往會顫顫驚驚，害怕此生不得安寧！從法院方面來講，有案不受、變相“調解”、“動員”撤訴、久拖不結、官官相護等司法不公現(xiàn)象，還不同程度地存在著。這些都嚴重影響、制約著我國行政程序法的健康發(fā)展。（二）行政程序立法問題頗多，至今尚沒有統(tǒng)一的行政程序立法。這方面的問題，體現(xiàn)在：1、行政程序法治缺乏明確的憲法規(guī)定，致使我國的行政程序立法不發(fā)達。我國是一個成文法傳統(tǒng)的國家。在我國不可能存在類似于普通法傳統(tǒng)中的自然正義原則，也不會有類似于美國憲法中正當程序條款的規(guī)定，雖然我國的一些行政法學者會將現(xiàn)行憲法中的第2條第3款以及第27條（4）的規(guī)定，視為保障國家權力行使符合正義要求的憲法基礎；然而，這樣的認定并沒有多少說服力。（5）實踐也證明，這些規(guī)定并未為我國現(xiàn)代行政程序法治的建立和發(fā)展，提供直接的憲法原則和動力。由于缺乏憲法和基本法律原則的正確指導，致使我國的行政程序法治建設處于比較落后的狀態(tài)；致使行政程序的制定者們不能對行政程序的公正性或者正當性予以足夠的重視，不能按照現(xiàn)代行政程序法治的要求去創(chuàng)設各種行政程序；致使行政程序往往逃不出服務于強化國家行政管理目的的窠臼，缺乏對公民、行政相對人權益的足夠重視和保護。2、缺乏統(tǒng)一的行政程序立法， 在已有的行政程序立法中，往往重事后程序，輕事前和事中程序。正因為存在著前述缺乏統(tǒng)一的、憲法性的正當程序的要求，缺乏應有的統(tǒng)一規(guī)劃，我國的行政程序立法往往是各個行政部門各自為政，各行其是，表現(xiàn)為具體問題、具體部門、具體地方、具體規(guī)定，所以，出現(xiàn)行政程序設置不科學、不統(tǒng)一，發(fā)生權限重復、交叉、沖突，以及程序繁瑣、影響行政效率等現(xiàn)象，就不足為怪了！同時，從行政活動范圍的多樣性而言，不同種類的行政行為適用不同的程序要求，確實有其必要性；但是，如果對行政程序性約束是否設置以及設置的模式等問題都要由行政機關自己決定的話，那么行政偏私和專橫就很難避免。并且，在我國已有的有關行政程序立法中，往往存在重事后程序，輕事前和事中程序的問題。比如，往往強調的是行政監(jiān)察、申訴、復議和訴訟等，而忽視事前、事中的諸如資訊公開、告知權利和聽取意見等程序要求。這也是我們以后的行政程序立法應該引起重視的！還有必要指出的是，像行政許可、行政強制、行政征收、行政調查、檢查和行政確認等大量的行政行為，尚沒有納入行政程序法治的軌道（行政許可法、行政強制法目前正在制定、起草過程中），這給行政機關留下了太大的自由裁量權，容易造成濫用職權。3、行政程序由行政機關自身設定，結果往往是擴大自己的權利，增加相對人的義務，權利義務不對等。還有，關于時效程序的規(guī)定，往往也不對等。對相對人規(guī)定有明確的時效，違反時效將會失去本可得到的權益，或受到行政處罰（如未在一定時限內交納稅費等）；而行政機關自己在外部行政法律關系中卻很少受到限制，只是在這幾年行政處罰法和行政復議法的立法中，才開始有這方面的規(guī)定。 4、行政程序的參與性弱，透明度低。行政程序的參與性的強弱和透明度的高低，是行政程序民主化程度的重要體現(xiàn)。在我國，相當一部分行政程序缺乏民主性和參與性，沒有說明理由、聽證程序，甚至于當事人沒有申訴權。在實踐中，相對人為自己申辯的行為，常常被視為“不老實”而招致加重處罰（比如治安處罰中加罰的“態(tài)度款”）。行政程序的透明度和行政程序的公開性、參與性以及行政機關接受監(jiān)督的程度，都是成正比的。公開性、參與性強，透明度就高，行政機關接受監(jiān)督的程度也就比較深；行政機關及其工作人員就不敢隨意違反已經公開的程序，也不敢隨意增加或減少已有的程序性規(guī)定。然而，我國現(xiàn)有的大多數(shù)行政程序都是行政機關自己制定的，透明度往往不高，相對人往往因不了解程序規(guī)則而要多跑很多的冤枉路！實踐中，有些行政執(zhí)法人員利用不公開的程序規(guī)則刁難當事人的現(xiàn)象，確實不少見！現(xiàn)在時興的“行政首長接待日”、“現(xiàn)場辦公制度”，一定程度上已經說明了我們現(xiàn)在缺乏應有的程序規(guī)范和透明度！為什么老百姓平時到政府機關跑了多少趟都辦不成的事，到了“行政首長接待日”或者“現(xiàn)場辦公”時就能辦成？這從另一個側面也反映了我們很多制度的“人治”特色，缺乏“法治”的程序要求！5、責任制度不健全，缺乏對行政主體違法行為應承擔法律責任方面的規(guī)定，違反法定程序竟不會影響行政行為的效力。在我國的行政程序立法中，往往缺乏對行政主體違法行政行為所應承擔法律責任方面的規(guī)定，這是一個很普遍的情況，立法位階越低，這種情況也越突出。行政主體若違反法定程序，竟不會實際影響行政行為的效力！因為，根據(jù)我國行政訴訟法第54條的規(guī)定，行政機關違反法定程序，人民法院可以撤銷具體行政行為；最高人民法院關于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋（法釋20008號）第54條卻規(guī)定：“人民法院以違反法定程序為由，判決撤銷被訴具體行政行為的，行政機關重新作出具體行政行為不受行政訴訟法第55條規(guī)定的限制。”這就是說，被告可以以同一事實和理由作出與被撤銷的具體行政行為完全相同的具體行政行為。也即單純的違反法定程序不會影響具體行政行為的實體內容的存在及其效力。這對于維護行政程序的權威是非常不利的！應該引起我國有關領導和立法部門的警覺?。ㄈ┡c行政救濟銜接的司法審查，范圍過窄，不能對行政行為實施有效的監(jiān)督。就司法審查概念本身而言，它是一種司法權對于立法權和行政權進行監(jiān)督、制約的制度，其功能在于保障法律符合憲法，行政行為符合憲法和法律；在我國，司法審查特指司法權對行政權的監(jiān)督。（6）目前，我國尚不存在違憲的審查機制，司法權對行政立法權也不存在審查和監(jiān)督機制（盡管有學者認為，人民法院在行政訴訟活動中，對“規(guī)章”可以參照，也可以不參照，“這實質上是對抽象行政行為的間接審查”（7），但這種“審查”畢竟是“間接”的；另外，對“規(guī)章”屬不屬于行政立法權目前也有爭議）。所以，我國的司法審查，只能是指“人民法院依法對具體行政行為的合法性進行審查的國家司法活動”。（8）其依據(jù)就是我國行政訴訟法第2條、第5條和第52條的規(guī)定。（四）司法不獨立及司法腐敗。正如前面所述，作為與行政救濟相銜接的司法審查制度，對于監(jiān)督行政機關依法行政，保護公民、法人和其他組織的合法權益，起著非常重要的作用。所以，能否不偏不倚地進行公正司法，及時糾正行政違法行為，對行政程序法治建設至關重要。要實現(xiàn)司法公正，首要的就是司法獨立，要求“司法機關應不偏不倚，以事實為根據(jù)并依據(jù)法律來裁決其所受理的案件，而不應有任何約束，也不應為任何直接或間接不當影響、慫恿、壓力、威脅或干涉左右，不論其來自何方或出于何種理由?！保?1）司法獨立，從其實質上看，應該是法官的個人獨立；而我國目前還不能完全實現(xiàn)這一點。由于司法的行政化、地方化的普遍存在，加上案件的層層匯報、審批及審判委員會對“重大、疑難復雜案件”的最后定奪權，不免出現(xiàn)“審、判分離”、“外行管內行”的情況；盡管最高人民法院這幾年也努力進行了一定程度的改革，但收效并不太明顯。還有，法官整體素質不高，司法腐敗問題，都嚴重制約、影響著司法公正的實現(xiàn)。（五）行政執(zhí)法，“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究”。在我國的行政執(zhí)法實踐中，行政執(zhí)法部門“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究”的現(xiàn)象普遍存在。突出表現(xiàn)在：1、不按規(guī)定向當事人公開辦事程序。不少部門把行政程序視為其內部的工作手續(xù)，“法藏官府，威嚴莫測”，不對外公開；甚至有關公民或者組織要求查詢時，采取不理睬、不配合的態(tài)度?，F(xiàn)在被稱道的“兩公開一監(jiān)督”，其實不少都是在做表面*，政府部門的宣傳欄倒是做了不少，要么空空如也，要么公布的都是無關緊要、或是“陳年爛谷子”的事情。2、“法外解釋”、“法外立法”，普遍存在。行政執(zhí)法部門，對已有的法定程序往往隨意地進行解釋（多以“紅頭文件”的形式出現(xiàn)），或者另外制定“補充規(guī)定”，擴大自己的權利。老百姓按法律程序往往辦不成事，或者要拖很長時間才能辦成（這要有足夠的耐性，有“磨破嘴”、跑斷腿的決心和毅力）；被逼無奈只好“拖關系、找熟人”，去摸清“官府”的“內部規(guī)定”，去找當權（簽批）的人。這勢必帶來行政執(zhí)法的不公和腐敗。3、不履行法定的送審、報批程序，關關設卡，各行其是，造成局部行政執(zhí)法的嚴重混亂。比如，亂罰款，亂收費等。正像老百姓所說的，“管理就是收費”。4、“執(zhí)法不嚴”。對于有些很明顯、或者很嚴重的行政違法行為，只要關系找到，有關領導點頭，什么程序都可以不要，“大事化小，小事化了”。5、“違法不究”。這里主要指行政執(zhí)法部門而言。本身我國現(xiàn)有行政程序法對行政主體承擔行政違法責任的規(guī)定就比較少；但是現(xiàn)在依有關規(guī)定予以追究的，并不多見！確實是行政執(zhí)法人員的素質都很高，都能公正執(zhí)法嗎？非也！三、實現(xiàn)我國行政程序法治的對策分析針對前文所指出的問題和不足，筆者試做以下對策分析：（一）實現(xiàn)由傳統(tǒng)觀念向現(xiàn)代法治觀念的轉變。法律制度往往被視為一種文化現(xiàn)象。法制的建構和發(fā)展，以及社會法治狀態(tài)的實現(xiàn)，無不和一個國家、民族的傳統(tǒng)文化、傳統(tǒng)觀念有著密切的聯(lián)系。要將西方的“自然正義”和“正當程序”等法治精神、理念，借鑒、納入中國的文化，畢竟有一個轉化和適應的過程。正像沃特森（a. watson）所概括的：“就像人的器官移植的情形一樣，一次成功的法律移植意味著一種規(guī)則或制度將要在它誕生的軀體之外的新軀體由生長并成為新身體的一個部分?！保?2）我們應該看到，“現(xiàn)行的中國行政法不是在中國自身文化環(huán)境中產生出來的，相反，它主要是一種按西方國家的模式移植過來的制度。”（13）比如，聽證程序的引進，就是一個很明顯的例證。行政程序法治在我國的實現(xiàn)，無異和這種法律文化的移植、轉化、適應和發(fā)展是分不開的。我們要努力實現(xiàn)由傳統(tǒng)觀念向現(xiàn)代法治觀念的轉變。這有賴于全民法律素質的普遍提高，尤其是領導干部和行政執(zhí)法人員的執(zhí)法、守法觀念，努力實現(xiàn)“管理行政”向“服務行政”、“命令行政”向“指導行政”、“長官意志”向“行政法治”的轉變。我國全民“四五”普法規(guī)劃提出的“兩個轉變、兩個提高”（14），正體現(xiàn)了這一點。普法固然重要，但嚴格的依法行政則更為重要；如果沒有嚴格的行政執(zhí)法，那么帶來的惡果必然是民眾對政府、對法治喪失信心，勢必使我們在法治進程中已經取得的成績付之東流，我們所進行的法治建設也將前功盡棄！對此，朱镕基總理曾強調指出：“要做到依法治國、依法行政，關鍵是要依法治官，一級管緊一級，嚴格要求，嚴厲執(zhí)法，不講情面，不徇私情，樹立政府依法辦事的良好形象。我們的政府是人民的政府，政府工作人員是人民的公仆，依法保護人民生命、財產安全，為人民辦實事、辦好事，是我們的職責。各級領導特別是省部級領導干部要切實負起責任，帶頭依法辦事，正確行使權力，不能濫用權力。同時，要加強對依法行政的領導，督促和支持本地方、本部門依法行政，使各級政府機關、每個政府工作人員都切實做到依法辦事。 ”（15）要做到這一點，還需要我們堅定依法治理的決心和扎實、持久的工作。（二）進行統(tǒng)一的行政程序立法。可以看出，筆者是贊同后一種觀點的，但在進行單行的行政程序立法時，要有統(tǒng)一的立法規(guī)劃和步驟，分而不亂。筆者持此觀點的理由在于：1、我國行政法治建設的時間還比較短，有關行政程序法的理論還不太成熟。從行政法治發(fā)達的西方國家來看，其制定行政程序法典先后都經歷了一個長達幾十年的準備期。而我國行政法制（治）的建設才只不過20年的時間，并且提出制定統(tǒng)一的行政程序法典，也不過有十來年的時間。從理論研究來看，前幾年，學者們都熱衷于“論”的基礎理論研究（當然這是必要的），關注統(tǒng)一行政程序研究的并不多。章劍生教授所說則更為尖刻：“我們對行政程序法理論研究可以說是相當膚淺的，不用說一些基本概念至今仍未達成共識，有時甚至連問題所在也如墜五里云霧之中?！保?0）實際上，對行政程序法的基本原則、基本程序制度和立法模式等一些基本問題的認識還處于模糊、不一致的狀態(tài)之中。2、對我國已有的行政程序立法成果，現(xiàn)在予以拋棄，實在可惜。比如，已有的行政處罰法盡管存在一些問題，但大家認為還是比較滿意的；行政許可法、行政強制法正在制定和起草；行政征收法也在立法研究過程之中。3、由單行到統(tǒng)一這種循序漸進的立法模式，已基本為大家所接受。剛才談到的已有的行政程序立法是這樣（也為立法機關所認可）；同時經過長時間爭論已基本確定下來的民法典的立法模式（先制定合同法、婚姻法、物權法等，然后進行修改、完善，將其分別作為民法典的一個“編”，最后再整合出一部民法典），可以作為旁證。4、急于“偏大”、“好全”，或者迎合立法上的“首長工程”出臺的“行政程序法典”，未必能適合我國行政法治的現(xiàn)狀，也未必就能取得好的效果。正如俗話所說“心急吃不了熱豆腐”。我們還是應該現(xiàn)實一點的好?。ㄈ┥罨痉ǜ母?，實現(xiàn)真正的司法獨立。目前，我國的司法改革缺乏統(tǒng)一的協(xié)調和指揮，不可避免地出現(xiàn)頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳的短視和混亂，尤其是在涉及深層次體制問題上。因為司法改革的深入，必然涉及到政治、人事制度的改革，可謂“牽一發(fā)而動全身”。我國已經加入了“wto”，wto規(guī)則和我國承諾，都要求司法機關“獨立于負責行政執(zhí)法的機構”。“司法權只是一種判斷權，司法權的權威是依靠其超然、中立、理性和不偏不倚而建立的；司法的獨立性有賴于其判決的終局性；司法獨立意味著只服從法律和只對法律負責；法律解釋權是司法權的有機組成部分以及法官和法院的經濟*要有保障等。”（21）關于如何深化司法改革，以實現(xiàn)真正的司法獨立，學者們進行了見仁見智的分析，也提出了很多的對策設計，但被當局領導和立法機關采納得不多?？磥恚谥袊痉í毩⒌膶崿F(xiàn)，不是一時一霎所能完成的，仍需要艱苦的追求和不懈的努力！（四）擴大司法審查的范圍，實現(xiàn)對行政行為的有效監(jiān)督。（五）嚴肅行政執(zhí)法。鑒于前面所述行政執(zhí)法中存在的“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究”的情況，我們必須嚴肅行政執(zhí)法，做到“有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”！“依法行政，就是各級國家行政機關必須依照法定權限和程序履行職責，既不失職，也不越權，做到有權必有責，用權受監(jiān)督，侵權要賠償。按法定的權限、程序辦事，權責統(tǒng)一，公開透明，嚴格監(jiān)督，就能有效地防止以權謀私、權錢交易、弄權枉法，人情、關系、金錢大于國法等權力尋租現(xiàn)象發(fā)生，從源頭上預防腐敗的滋生?！薄坝绕湟匾暦ǘǔ绦?，切實樹立依法行政就是以程序行政，違反法定程序也是嚴重違法的觀念?！保?4）正如朱镕基總理所要求的：“要認真落實行政執(zhí)法責任制。對有法不依、執(zhí)法不嚴、失職瀆職，造成嚴重后果的，不僅要依照有關法律法規(guī)追究直接責任人的責任，而且要追究有關領導干部的行政責任；構成玩忽職守罪或者其他罪的，還要依法追究刑事責任?！保?5） 違法行政必須依法予以追究！作者簡介：陳啟超（1965.1.），男，漢族，九三學社社員，法律碩士，河南共同律師事務所主任、律師，系河南省法學會、中國法學會會員。（2）見文正邦主編：法治政府建構論：依法行政理論與實踐研究，法律出版社2002年版，第1314頁。（3）參見前引（1）姜明安主編書，第69頁。（4）我國憲法第2條第3款規(guī)定：“人民依照法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務?！钡?7條規(guī)定：“一切國家機關實行精簡的原則，實行工作責任制，實行工作人員培訓和考核制度，不斷提高工作質量和工作效率，反對官僚主義?！保?）參見江必新