行政復議中應增加駁回復議請求決定方式.doc

行政復議中應增加駁回復議請求決定方式李金剛行政復議與行政訴訟都是行政救濟的方式，都對原行政行為的合法性進行監(jiān)督，因此，行政訴訟中的駁回訴訟請求這一判決方式在行政復議中應有其適用的余地與必要。依據中華人民共和國行政復議法(以下簡稱行政復議法)第二十八條的規(guī)定，復議機關作出行政復議決定有以下幾種方式：決定維持、決定履行、決定撤銷、變更或者確認違法、決定撤銷、確認違法時責令重作。與行政訴訟的判決方式相比，復議決定的方式主要缺少了駁回請求這一方式。行政復議與行政訴訟都是行政救濟的方式，都對原行政行為的合法性進行監(jiān)督，因此，行政訴訟中的駁回訴訟請求這一判決方式在行政復議中應有其適用的余地與必要。最高人民法院關于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋(以下簡稱若干解釋)第五十六條規(guī)定了判決駁回訴訟請求的四種情形：起訴被告不作為理由不成立的;被訴具體行政行為合法但存在合理性問題的;被訴具體行政行為合法，但因法律、政策變化需要變更或者廢止的;其他應當判決駁回訴訟請求的情形。從這四種情形來看，第四種屬于概括的兜底條款，不能直接確定適用的情形，第二種情形因行政復議對行政行為的合理性也進行審查并有權變更而不宜適用外，其他兩種情形應當都可以適用于行政復議中。行政復議中缺少了駁回復議請求這種決定方式，在行政復議實踐中帶來了適用法律上的困難，同時與訴訟的銜接關系也不順。司法實踐中，主要體現在對行政不作為(指行政機關對當事人申請的事項未予處理的情形，不帶有合法性評價。)提起行政復議的案件中。例如，公民王某向區(qū)公安分局報警，認為其兄搶占其住房和家具等財產，要求公安機關對其予以保護。區(qū)公安分局經調查，發(fā)現王某與其兄是住房糾紛，該房屋原定由其兄居住，現王某認為該房屋歸自己所有，要求其兄搬出，其兄拒絕，遂致糾紛，而且報警時雙方正在進行民事訴訟，區(qū)公安分局遂對王某的請求不予理睬。王某向市公安局申請行政復議，要求責令區(qū)公安分局履行法定職責。市公安局經復議后，認為王某與其兄的糾紛系民事糾紛，區(qū)公安分局無解決民事糾紛的法定職責，其行為不構成行政不作為。經向公安部請示后，以公安機關辦理行政復議案件程序規(guī)定第六十三條第一款第(二)項為依據，作出終止行政復議通知。王某以市公安局為被告訴至法院，要求撤銷終止行政復議通知。讓我們來分析一下在此情形下終止行政復議通知這種方式是否適當。終止行政復議這種方式，行政復議法中規(guī)定適用于申請人撤回復議申請這一復議程序事項。對于其他的復議程序事項，行政復議法并未作出規(guī)定。由于行政復議法頒布實施后一直未有相應的解釋或施行細則，實踐中又需要對程序事項作出處理，有些部委制定了相應的規(guī)定。上述案例中作為依據的公安機關辦理行政復議案件程序規(guī)定是由公安部制定頒布的，其中第六十三條第一款是對終止行政復議情形的規(guī)定。該款規(guī)定了五種情形：被申請人撤銷其作出的具體行政行為，且申請人依法撤回行政復議申請的;受理行政復議申請后，發(fā)現該申請不符合行政復議法規(guī)定的;申請行政復議的公民死亡而且沒有近親屬，或者近親屬自愿放棄申請行政復議的;申請行政復議的法人或者其他組織終止后，沒有承繼其權利的法人或者其他組織，或者承繼其權利的法人或者其他組織放棄申請行政復議的;申請人因公安機關作出具體行政行為的同一違法事實被判處刑罰的。司法實踐中，申請人對終止復議通知提起行政訴訟的，主要是復議機關以受理復議申請后又發(fā)現復議申請不符合申請復議條件為由終止行政復議的情形，其中，又比較集中在對行政不作為申請行政復議這種情形。從前述案例來看，申請人王某具備申請人的資格，要求公安機關履行保護合法權益的職責這一請求本身也屬于復議范圍，嚴格來講，王某的行政復議申請符合行政復議的受理條件，只不過是其具體內容不屬于公安機關的職責范圍，公安機關對其請求不予理睬并不構成行政不作為，即其認為的行政不作為不成立。這實際上屬于實體審查的范疇，應當采用復議決定這種實體處理方式。由于行政復議法針對復議行政不作為不成立這種情形沒有規(guī)定，導致了實踐中以處理復議程序問題的終止行政復議通知處理這一實體問題，作為權宜之計，于法理上不順。以終止行政復議通知處理復議實體問題，帶來的另一后果是與行政訴訟的銜接不順。以前述案例為例，終止行政復議通知意味著不符合復議受理條件，法律后果等同于行政復議不予受理，因此，對終止行政復議通知提起訴訟，只能以行政復議機關作為被告。但在訴訟中審理的對象卻是被申請機關的行政不作為是否成立，而非復議機關作出終止行政復議通知的理由，即復議申請后不符合行政復議的受理條件是否正確。而被申請機關的行政不作為是否成立，被申請機關比作為被告的行政復議機關掌握更全面詳細的事實與證據。筆者在審理此類案件中，已經遇到，法庭調查相關的細節(jié)時，作為被告的復議機關往往不能確定，需要庭后詢問被申請機關的情形?？梢?，以被申請機關作為被告，