公共管理的興起與行政法的發(fā)展.doc

公共管理的興起與行政法的發(fā)展論文關(guān)鍵詞：公共管理行政主體多元化行政方式非權(quán)力化行政法發(fā)展 論文摘要：行政法的發(fā)展總是與行政實(shí)踐相伴而行的,當(dāng)今各國都興起了以新公共管理為主要內(nèi)容的行政改革。行政主體多元化和行政方式非權(quán)力化被認(rèn)為是新公共管理的比較明顯的兩個(gè)特征。中國的行政改革理應(yīng)遵循公共管理的社會(huì)化、市場化取向。傳統(tǒng)的行政學(xué)理論已經(jīng)不能解釋公共管理中多元化的行政主體和非權(quán)力性的行政方式的新變化。行政法在公共管理實(shí)踐和改革的背景下必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)行政法觀念，即從國家行政觀念轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓▏倚姓蜕鐣?huì)行政的公共行政觀念，必須順應(yīng)公共管理的社會(huì)化、市場化取向，順應(yīng)行政主體多元化和行政行為、方式非權(quán)力化現(xiàn)象日益增多趨勢，補(bǔ)充、豐富和發(fā)展行政法內(nèi)容。 行政法就是解決關(guān)于行政問題的法。行政實(shí)踐和隨著行政實(shí)踐而產(chǎn)生的行政觀念是行政法的基礎(chǔ)。因而有人說，行政法是靜態(tài)的行政管理，它將成熟的行政管理模式以法律的形式固定下來。行政法的發(fā)展總是與行政實(shí)踐相伴而行的，因?yàn)樾姓ê托姓?shí)踐的關(guān)系不僅僅是相互促進(jìn)和保障，行政實(shí)踐的不斷發(fā)展還為行政法提供了新的基礎(chǔ)，行政行為方式的變化使得行政法面臨著一系列的新課題。當(dāng)今各國都興起了以新公共管理為主要內(nèi)容的行政改革。中國的行政改革也有類似的取向。新公共管理被學(xué)者們認(rèn)為是不同于傳統(tǒng)行政的新的政府治理模式，行政主體多元化和行政方式非權(quán)力化是新公共管理的比較明顯的兩個(gè)特征。傳統(tǒng)的行政學(xué)理論已經(jīng)不能解釋這些行政主體和方式的新變化。行政法在公共管理改革的背景下面臨著轉(zhuǎn)變觀念，補(bǔ)充和發(fā)展行政法內(nèi)容的新任務(wù)。 一、傳統(tǒng)的公共行政和行政法 20世紀(jì)初期，在西方國家中行政國家開始興起和出現(xiàn)。所謂的行政國家是指，在三權(quán)分立的國家權(quán)力主體關(guān)系中，行政權(quán)力和活動(dòng)擴(kuò)張，具有制定同議會(huì)立法效力相當(dāng)?shù)男姓詈椭贫ㄍㄔ号袥Q效力相近的行政裁決權(quán)，行政權(quán)力大量直接管理和介入國家和社會(huì)事務(wù)，從而起到最活躍和最強(qiáng)有力國家作用的一種國家現(xiàn)象。其中的原因是，公共事務(wù)的增多，市場這只看不見的手面對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)問題已是無能為力，特別是19291933年的世界性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)將政府角色從后臺(tái)的守夜警察變成了社會(huì)前臺(tái)的強(qiáng)權(quán)管理者。人們試圖通過擴(kuò)大政府管理公共事務(wù)的范疇以解決市場失靈的問題，并允許政府運(yùn)用各種強(qiáng)制性手段化解社會(huì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，增進(jìn)公共利益。因而政府在管理公共事務(wù)中的職能不斷擴(kuò)大，國家行政的觀念也隨之而形成。國家行政的觀念強(qiáng)調(diào)行政主體的唯一性，即行政主體只能是國家行政機(jī)關(guān)，并強(qiáng)化行政權(quán)的優(yōu)越性。我國在建國后的相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)實(shí)行的是計(jì)劃體制，一切社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都由政府來進(jìn)行行政指導(dǎo)和干預(yù)，行政國家的色彩更為濃厚。 在行政國家背景下建立起來的行政法，基本上就是從國家行政這一觀念出發(fā)而構(gòu)建的。這一點(diǎn)集中體現(xiàn)在行政法的調(diào)整對(duì)象和行政法的功能兩個(gè)方面。以我國的行政法為例，第一，我國的行政法將行政法的調(diào)整對(duì)象界定為國家行政機(jī)關(guān)實(shí)施國家行政權(quán)的行為。即從行政主體角度來看，認(rèn)為公共事務(wù)的管理權(quán)專屬于國家，國家是管理公共事務(wù)的唯一主體。我國的行政法學(xué)教材對(duì)行政的解釋是：“只有國家才有權(quán)進(jìn)行行政活動(dòng)”，“行政是國家的”，“只有國家出現(xiàn)以后才有行政，將來國家消亡了，行政也將自然消亡?！边@些表述都強(qiáng)調(diào)了國家對(duì)公共事務(wù)管理的獨(dú)占性。從行政的行為角度來看，認(rèn)為行政活動(dòng)的本質(zhì)是國家運(yùn)用行政權(quán)所進(jìn)行的管理活動(dòng)?！靶姓褪枪芾怼保瑥?qiáng)調(diào)國家運(yùn)用行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)公共利益，并將運(yùn)用強(qiáng)制性權(quán)力作為行政行為的本質(zhì)。對(duì)行政行為的研究，一般從行政立法、行政執(zhí)法和行政司法三個(gè)角度展開。而這三種行為體現(xiàn)出國家享有以命令和強(qiáng)制為主要手段的管理方法的特征。第二，從行政法的功能來看，在強(qiáng)調(diào)國家管理公共事務(wù)的職能的國家行政觀念下，行政法要解決的問題是，如何提高行政機(jī)關(guān)的行政效率和如何控制行政權(quán)力的濫用以保護(hù)行政相對(duì)人的利益。雖然行政法有各種不同的學(xué)術(shù)流派，如控制論、管理論、平衡論等，它們的側(cè)重點(diǎn)和價(jià)值取向不同，但都是在國家行政的框架內(nèi)，在側(cè)重保障國家行政權(quán)與控制行政權(quán)的不同重心上去闡述。此外，在對(duì)行政法律關(guān)系的認(rèn)識(shí)上，學(xué)者們都認(rèn)為行政法律關(guān)系中必定有一方是行政機(jī)關(guān)，行政法律關(guān)系中的雙方地位不對(duì)等，行政機(jī)關(guān)處于優(yōu)越的地位。 二、公共管理的興起與行政法的困惑 1.公共管理的興起和內(nèi)容 第二次世界大戰(zhàn)后，西方各國采用凱恩斯主義的主張，政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行全面干預(yù)，取得了一定的成效。但從20世紀(jì)70年代起，西方各國卻出現(xiàn)了以高失業(yè)、高通貨膨脹和低增長為特征的“滯脹”現(xiàn)象。政府管理也危機(jī)四伏，政府?dāng)U張、機(jī)構(gòu)臃腫、效益低下、政策失靈。人們開始反思政府公共管理尤其是政府全面干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的實(shí)踐。這在客觀上引發(fā)了西方政府的改革浪潮。另一方面，70年代以后，西方社會(huì)科學(xué)在經(jīng)歷長期的分化、初步融合之后，開始向整體化邁進(jìn)，出現(xiàn)了跨學(xué)科、交叉綜合研究的趨勢。 各種與政府管理密切相關(guān)的學(xué)科取得了迅速發(fā)展。在公共管理部門實(shí)踐和社會(huì)科學(xué)發(fā)展的內(nèi)力推動(dòng)下，80年代中后期西方國家出現(xiàn)了新公共管理學(xué)。? 作為一門學(xué)科的新公共管理學(xué)，反映了80年代后西方在公共部門管理特別是政府管理領(lǐng)域的新成就以及當(dāng)代西方公共管理實(shí)踐發(fā)展的新趨勢，已經(jīng)成為當(dāng)代西方政府改革的一種指導(dǎo)理論。新公共管理學(xué)采取一種新的研究途徑，它和傳統(tǒng)的公共行政有明顯的區(qū)別。有學(xué)者將其概括為以下幾點(diǎn)：（1）公共管理學(xué)將研究對(duì)象由政府行政擴(kuò)大到其他非政府組織的公共機(jī)構(gòu)，甚至私人部門的公共方面。（2）公共管理學(xué)實(shí)現(xiàn)了由公共行政學(xué)的內(nèi)部取向向外部取向的轉(zhuǎn)變，由重視機(jī)構(gòu)、過程和程序向重視項(xiàng)目、結(jié)果和績效的轉(zhuǎn)變，這使得公共管理的政治環(huán)境、戰(zhàn)略管理、績效評(píng)估、公共責(zé)任等成為公共管理的核心主題。（3）打破政治行政兩分法的傳統(tǒng)，充分吸收當(dāng)代各學(xué)科的理論和方法，特別是經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法，并與工商管理學(xué)融合。（4）公共管理學(xué)既是實(shí)證研究又是規(guī)范研究。（5）公共管理學(xué)來源于公共部門的管理實(shí)踐又指導(dǎo)部門改革尤其是政府改革的實(shí)踐。實(shí)際上，公共管理學(xué)不僅是一種新的政府管理理論，也是一種新的政府管理模式。在這種新的政府管理模式指導(dǎo)下，政府改革基本圍繞三條主線進(jìn)行：一是調(diào)整政府與社會(huì)、政府與市場、政府與企業(yè)的關(guān)系，主要趨向是“在提供公共服務(wù)上寧要小規(guī)模機(jī)構(gòu)而不要大規(guī)模機(jī)構(gòu)；寧要?jiǎng)趧?wù)承包而不要通過沒有終結(jié)的職業(yè)承包而直接勞動(dòng)；寧要提供公共服務(wù)的多元結(jié)構(gòu)，而不要單一的無所不包的供給方式；寧可向使用者收費(fèi)，而不把普通稅金作為資助不具有公共利益的公共事業(yè)基礎(chǔ)；寧要私人企業(yè)或獨(dú)立企業(yè)而不是官僚體制作為提供服務(wù)工具。”二是利用市場和社會(huì)的力量提供公共服務(wù)，彌補(bǔ)政府財(cái)力和服務(wù)能力的不足?！疤峁┕怖婧头?wù)時(shí)，除了拓寬和完善官僚機(jī)構(gòu)之外，其他機(jī)構(gòu)也可以提供所有這些職能?！比歉母镎畠?nèi)部的官僚體制，提高公共機(jī)構(gòu)的工作效率和服務(wù)質(zhì)量。將工商管理中的績效管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)、顧客至上、合同雇傭制、績效工資制等理論和方法應(yīng)用于公共部門管理的實(shí)踐之中。 2.行政法在公共管理實(shí)踐中面臨的困惑在公共管理模式下，行政主體是多元化的，政府不再是管理公共事務(wù)的唯一主體，非盈利組織或者稱為第三部門組織在參與公共事務(wù)的治理和公共服務(wù)等方面的作用日益突出，成為公共事務(wù)管理中的重要力量。但是在傳統(tǒng)的行政法理論研究中，非盈利組織或第三部門在行政組織法中卻處于尷尬的地位，雖然他們的存在有合理的一面，但由于突破了行政事務(wù)專屬權(quán)屬于國家的國家行政觀念，其地位、權(quán)力來源和合法性基礎(chǔ)相當(dāng)缺乏。學(xué)者們多將新的行政主體的出現(xiàn)從權(quán)力的委托或授權(quán)的角度去研究，研究的重心放在授權(quán)或委托的程序、侵權(quán)責(zé)任歸屬、救濟(jì)方法和途徑方面，而忽視或回避了對(duì)行政權(quán)力社會(huì)化合理性的直接研究。 公共管理強(qiáng)調(diào)可以將私人部門的管理經(jīng)驗(yàn)和方式引入公共事務(wù)的管理中，出現(xiàn)了以淡化強(qiáng)制性管理為特征的新的行政方式，行政指導(dǎo)、行政合同、行政激勵(lì)等成為公共事務(wù)管理中的主流方式。對(duì)這些非權(quán)力性的行政方式，有關(guān)行政法律關(guān)系和行政行為性質(zhì)的界定的傳統(tǒng)行政法理論都難以解釋。正如有的學(xué)者指出，即使勉強(qiáng)拉入現(xiàn)在的理論框架中，“不全面又不順暢?！痹谘芯窟@些新的行政方式時(shí)，為了表明這些問題是行政法的問題和其內(nèi)在地包括著國家行政主體和行為要素，主要強(qiáng)調(diào)這些行為雖然有合意的一方面，但其要素仍是雙方地位不對(duì)等，國家行政機(jī)關(guān)居于優(yōu)越的地位，其行為本質(zhì)包括權(quán)力性因素。 可以看出，現(xiàn)有行政法對(duì)這些新問題的研究仍是在舊的框架指導(dǎo)下，無視“準(zhǔn)行政行為”、“第三部門”等領(lǐng)域的存在或把它們置于行政法研究的邊緣，這與公共管理的實(shí)踐不相適應(yīng)。行政改革實(shí)踐的發(fā)展呼喚行政法研究的新觀念，要求行政法的新發(fā)展。 三、公共管理下行政法的新發(fā)展 為了與公共管理的實(shí)踐相適應(yīng)，行政法應(yīng)從轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念出發(fā)，以有效解決問題為尺度，多層次、多重心地開展研究，促進(jìn)行政法的發(fā)展。 1.行政法傳統(tǒng)觀念的轉(zhuǎn)變 行政的觀念是行政法研究中的基本理論觀念。行政法的新發(fā)展首先應(yīng)從行政觀念的轉(zhuǎn)變開始，也就是要從國家行政觀念轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓▏倚姓蜕鐣?huì)行政的公共行政觀念。傳統(tǒng)的國家行政的觀念主張管理公共事務(wù)的最佳選擇是由國家直接運(yùn)用行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。新的公共行政則強(qiáng)調(diào)公共事務(wù)的最佳選擇是以公共利益為目標(biāo)，由多主體共同參與，合理分配國家和社會(huì)之間公共事務(wù)管理的范疇。這種觀念的變化包含了行政目標(biāo)、行政主體和行政方式等幾方面的變化。行政目標(biāo)的變化，預(yù)示著要從傳統(tǒng)的以國家管理為中心的目標(biāo)擴(kuò)大為管理和服務(wù)并重，以最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益為行政的直接目的。行政主體的變化，體現(xiàn)在政府不再是唯一的公共事務(wù)和公共服務(wù)的提供者，只要能有效實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，各種組織包括非贏利組織、地方團(tuán)體甚至私人企業(yè)的公共部門都應(yīng)成為行政主體，它們應(yīng)通過法定的途徑進(jìn)入公共事務(wù)的管理領(lǐng)域。行政方式的變化表明，行政并不僅僅是行政行為和行政強(qiáng)制執(zhí)行，而且是使用各種各樣的手段來實(shí)現(xiàn)行政目的。行政目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)樽畲笙薅鹊貙?shí)現(xiàn)公共利益后，基于平等、公開基礎(chǔ)上的非強(qiáng)制性行政行為應(yīng)大力推廣。 與行政的觀念相聯(lián)系，行政法的基本問題從以政府權(quán)力為主導(dǎo)變?yōu)橐怨怖鏋橹鲗?dǎo)。政府權(quán)力為主導(dǎo)，研究政府應(yīng)該如何行政；以公共利益為主導(dǎo)，由誰來行政和怎樣來行政都是研究的內(nèi)容。行政法不再機(jī)械地以權(quán)力性行為認(rèn)知行政法的研究對(duì)象，行政法功能性質(zhì)不再是“控權(quán)”和“管理”的問題，以制度化的方式實(shí)現(xiàn)公共利益，提供最好的公共服務(wù)將是行政法的基本任務(wù)。公共利益變成了行政的直接目標(biāo)，同時(shí)也成為行政法研究的直接對(duì)象。這樣一來，“政府權(quán)威行政觀念轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰餍姓^念，行政主體多樣化的研究就成為行政法研究的基本課題，行政合同、行政激勵(lì)、行政指導(dǎo)等非權(quán)力性行政行為也不再是行政法中的反常例外行為。拋開僵硬的教條和學(xué)科限制，以問題定向，運(yùn)用法律規(guī)范手段，實(shí)現(xiàn)權(quán)威行政向民主行政、管制行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變過程中的公平和效率，以促進(jìn)人民福祉，應(yīng)是行政法在未來的主要任務(wù)。”10 2.行政法內(nèi)容的發(fā)展 行政主體是行政法主體的必然組成部分。公共管理中行政主體的多元化，使得行政法主體的內(nèi)容相應(yīng)擴(kuò)大。這些非政府的行政主體資格的界定，如何與政府進(jìn)行權(quán)力劃分，它們?nèi)绾魏戏ǖ剡M(jìn)入公共事務(wù)的管理，如何進(jìn)行管理以及相應(yīng)的救濟(jì)方式問題，都成為行政法的新內(nèi)容。? 隨著公共管理中市場化、社會(huì)化的取向，政府在不斷地放松規(guī)制，行政合同、行政指導(dǎo)等非權(quán)力性的行政行為越來越多。對(duì)哪些領(lǐng)域應(yīng)禁止政府運(yùn)用強(qiáng)制性權(quán)力，哪些公共事務(wù)應(yīng)交給市場來處理，不僅僅是行政學(xué)要研究的問題，也是行政法的研究內(nèi)容。行政法對(duì)行政合同、行政指導(dǎo)和行政激勵(lì)等行政行為的研究將極大豐富行政法的內(nèi)容。 隨著行政主體的多元化和非權(quán)力性行政行為的日益增多，行政法的調(diào)整和調(diào)整方式也出現(xiàn)了相應(yīng)的變化。“行政法在逐漸擴(kuò)大調(diào)整對(duì)象，變革調(diào)整方式，主要體現(xiàn)在權(quán)力色彩和強(qiáng)制觀念的弱化，代之以平等、合意的觀念。近年來世界各國出現(xiàn)了一些突破原有國家行政觀念的現(xiàn)象，如行政組織私法化、行政行為之非制式化、行政任務(wù)民營化、行政法關(guān)系的多面化等。正如日本學(xué)者指出的那樣：“實(shí)體法上區(qū)別公法和私法是沒有多大的意義的?！毙姓C(jī)關(guān)在調(diào)整公共事務(wù)管理的法律適用和救濟(jì)方面，不是機(jī)械地適用公法的規(guī)定，而是根據(jù)問題的定向，采用“提提示問題式的概念”，以平等、比例、公正為原則適用公法或私法以實(shí)現(xiàn)公共利益，這也就是我國臺(tái)灣學(xué)者和日本的學(xué)者稱之為“公法向私法逃遁”的現(xiàn)象”。11 公共管理在實(shí)踐中還未成熟，但作為一種新的政府管理模式和研究途徑，被認(rèn)為是代表了公共管理的發(fā)展方向，具有強(qiáng)大的生命力。行政法在公共管理實(shí)踐的推動(dòng)下，不斷補(bǔ)充和豐富新的內(nèi)容，因而也不斷地向前發(fā)展。 注釋： 張國慶主編.行政管理學(xué)概論，北京：北京大學(xué)出版社，1990 許崇德，皮純協(xié)主編.新中國行政法