一國兩制中的若干法律問題下.doc

一國兩制中的若干法律問題下三、建立符合特別行政區(qū)實(shí)際情況的地方政權(quán)形式，維護(hù)特別行政區(qū)的繁榮穩(wěn)定回歸祖國后的香港面臨一個(gè)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)重新調(diào)整、分配的問題。也就是說，由什么人來管理香港，實(shí)行怎樣的政治體制，采用什么樣的地方政權(quán)形式進(jìn)行管理，才能確保香港的繁榮穩(wěn)定。這一問題看起來只涉及香港內(nèi)部，其實(shí)事關(guān)全局，是關(guān)系到“一國兩制”方針在香港實(shí)施成效的又一個(gè)重大問題。?可以說，如何設(shè)計(jì)香港特區(qū)的政權(quán)形式是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)，現(xiàn)今世界上還找不出任何能夠體現(xiàn)“一國兩制”方針的現(xiàn)成的政治結(jié)構(gòu)模式可為香港借鑒。香港現(xiàn)行的政治體制本質(zhì)上是殖民主義的總督獨(dú)裁制，不能原封不動(dòng)地保留下來。未來香港不實(shí)行內(nèi)地的社會(huì)主義制度，因此不能將人民代表大會(huì)制照搬過去。香港不是一個(gè)主權(quán)國家，更不能照抄歐美國家的“三權(quán)分立”原則，實(shí)行議會(huì)制、總統(tǒng)制一類政權(quán)形式。那么究竟什么樣的政治體制才適合香港特區(qū)呢?基本法起草者的成功經(jīng)驗(yàn)表明，要解決這一難題，最好先確立解決問題的思路和原則，這不但對(duì)設(shè)計(jì)香港的政權(quán)形式是必要的，而且對(duì)未來香港政治體制的改革發(fā)展也有深遠(yuǎn)的指導(dǎo)意義。具體地講解決香港政權(quán)形式問題，要緊緊圍繞如下三項(xiàng)原則：1、要符合一國兩制“的方針和中英聯(lián)合聲明，有利于維護(hù)中央和特區(qū)的關(guān)系以及特區(qū)內(nèi)部立漢、行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。2、要符合香港實(shí)際情況，有利于香港繁榮穩(wěn)定，兼顧各階層利益，在不損害國家主權(quán)的前提下，原有制度盡可能不作大的變動(dòng)。3、保持原有政治體制中的合理成分，循序漸進(jìn)，逐步發(fā)展適合香港的民主制度。以這三項(xiàng)原則為指針，基本法創(chuàng)造了一種新型的適合未來香港的政權(quán)形式-行政長官制。(一)獨(dú)具特色的香港特區(qū)行政長官制香港回歸后取代現(xiàn)行總督制的行政長官制，就是以行政為主導(dǎo)，司法獨(dú)立，行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)互相制衡又互相配合的香港特區(qū)政權(quán)形式。這一體制保留了原有的司法獨(dú)立和行政主導(dǎo)作用，同時(shí)又要求行政、立法之間既相互制約又相互配合， 種獨(dú)具特色的地方政治體制。1、行政主導(dǎo)行政主導(dǎo)是香港現(xiàn)有政治結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)和特點(diǎn)，歷經(jīng)多年，行之有效，有一定的合理成分。保留其合理部分的某種連續(xù)性，有利于香港的平穩(wěn)過渡。1997年后行政長官固然不再享有總督那樣的大權(quán)，并且立法局也成為名副其實(shí)的立法機(jī)關(guān)，但行政權(quán)力不應(yīng)過分削弱?；痉ㄟm當(dāng)保留了由行政長官體現(xiàn)的行政主導(dǎo)作用：首先賦予行政長官以特區(qū)首長和政府首長的雙重身份。這種法律地位使他擁有廣泛的行政職權(quán)，承擔(dān)重大的政治責(zé)任。其次，行政長官在一定條件下有權(quán)解散立法會(huì)，對(duì)議員的提案權(quán)也有一些限制，體現(xiàn)了行政主導(dǎo)作用。第三，設(shè)置以行政長官為首的行政會(huì)議，使行政與立法 互相配合，有利于行政效能的提高。2、行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)互相制衡又互相配合行政長官制雖然保留了行政主導(dǎo)作用，但又摒棄了現(xiàn)行的總督獨(dú)裁制，不使權(quán)力過于集中，而是采取了適當(dāng)分工，有所制衡的作法?；痉ㄒ?guī)定了行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)既能各司其職，又能互相監(jiān)督，互相制約。一方面，行政長官可依法解散立法機(jī)關(guān)，另一方面又賦予立漢機(jī)關(guān)以較大的權(quán)力，使之由原先為督服務(wù)的立法資詢機(jī)構(gòu)，變成享有真正完整的立法權(quán)的機(jī)構(gòu)。它可依法要求行政長官辭職，甚至有權(quán)彈劾行政長官;行政機(jī)關(guān)必須對(duì)立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。香港特區(qū)行政、立法之間的互相制衡關(guān)系，沒有照搬國外通常的責(zé)任內(nèi)閣制的做法，而是充分考慮香港的實(shí)際情況，貫徹行政主導(dǎo)原則，從有利于社會(huì)穩(wěn)定、避免動(dòng)蕩出發(fā)，適度規(guī)范二者的制衡關(guān)系。出于同一考慮，行政長官又很強(qiáng)調(diào)行政、法法之間的互相配合、協(xié)調(diào)發(fā)展，而不是沿用三權(quán)分立原則，只強(qiáng)調(diào)制衡。這一點(diǎn)對(duì)于將來行政與立法之間可能出現(xiàn)矛盾紛爭而中央政府又不便干預(yù)的情況，尤其有重大意義?；ハ嗯浜系男问绞窃O(shè)立以行政長官為首的行政會(huì)議，由行政長官委任政府主要官員、立法會(huì)議員和社會(huì)人士組成。其作用是溝通、協(xié)調(diào)立法、行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，消除二者的歧見，提高工作效率，協(xié)助行政長官的決策。這一咨詢機(jī)構(gòu)的設(shè)置，借鑒了香港現(xiàn)行行政局的作法，又參考了美國的總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)閣制的安排，博采眾家之長，融匯形成了香港特區(qū)政治體制的特色。(二)港人治港，循序漸進(jìn)，逐步發(fā)展香港的民主制度“港人治港”，就題上香港永久性居民治理香港、實(shí)行高度自治。中央不派人來管理香港，不干預(yù)香港地方事務(wù)。民主的實(shí)質(zhì)是由誰來管理的問題?！案廴酥胃邸闭嬲拿裰?，是香港歷史的一個(gè)，緹 殖民制度下的香港所不可能實(shí)現(xiàn)的。民主政治的一個(gè)主要內(nèi)容是選舉制度。具體到97年后的香港就睡長官和立法機(jī)關(guān)如何產(chǎn)生的問題。世界各國的經(jīng)驗(yàn)表明，選舉制度的建立和完善要有一個(gè)歷史過程，不可能一蹴而就。考慮到香港缺乏實(shí)行選舉的傳統(tǒng)和經(jīng)驗(yàn)，為了避免大的社會(huì)動(dòng)蕩，基本法第45、68條及附件一、附件二規(guī)定了行政長官和立法會(huì)產(chǎn)生的原則和辦法，這就是循序漸進(jìn)，間接選舉和直接選舉相結(jié)合，由間接選舉逐步向直接選舉發(fā)展，最終達(dá)到普遍、完全的直接選舉。這樣的規(guī)定符合香港的實(shí)際情況，是對(duì)香港繁榮穩(wěn)定高度負(fù)責(zé)的表現(xiàn)，而決不是如有些人所說的不要民主、阻撓民主。全國人大制定的香港特區(qū)首屆政府和立法會(huì)的產(chǎn)生辦法規(guī)定：產(chǎn)先由香港永久性居民組成有廣泛代表性的推選委員會(huì)，然后由推委會(huì)協(xié)商或協(xié)商后提名選舉產(chǎn)生首屆行政長官，最后報(bào)中央政府加以任命。嚴(yán)格遵循上述程序，董建華先生于1996年12月當(dāng)選為香港特區(qū)首屆行政長官。這一選舉過程公開、公平、公正，選舉結(jié)果港人滿意，內(nèi)地各界人士滿意，有力地促進(jìn)了香港的平穩(wěn)過渡。依照同一程序，香港特區(qū)臨時(shí)立法會(huì)也順利產(chǎn)生。上述結(jié)果，再次證明了基本法所規(guī)定的循序漸進(jìn)的民主發(fā)展原則的正確性。四、保持特別行政區(qū)原有的經(jīng)濟(jì)制度和對(duì)外經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，促進(jìn)特區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展(一)保持特別行政區(qū)原有的經(jīng)濟(jì)制度不變社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)繁榮是不可分割整體。沒有社會(huì)穩(wěn)定，不可能有經(jīng)濟(jì)上的繁榮發(fā)展;離開了經(jīng)濟(jì)繁榮，不談不上真正的社會(huì)穩(wěn)定。而法律既是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的基本保障，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要手段。香港基本法在這兩方面的結(jié)合上樹立了一個(gè)典范，它不但重視維持特區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定，而且也強(qiáng)調(diào)維護(hù)特區(qū)的經(jīng)濟(jì)繁榮。在過去的一個(gè)半世紀(jì)里，香港由一個(gè)落后的漁村小島發(fā)展成為國際金融、貿(mào)易、航運(yùn)、信息中心，躋身全球經(jīng)貿(mào)八強(qiáng)，創(chuàng)造了舉世皆知的經(jīng)濟(jì)奇跡。它以一個(gè)地區(qū)經(jīng)貿(mào)實(shí)體，在非政治性對(duì)外交往的幾乎所有領(lǐng)域，同世界備國、各地區(qū)、各國際組織建立了官方或半官方聯(lián)系。既有的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易制度和廣泛的國際聯(lián)系，是香港經(jīng)濟(jì)取得繁榮發(fā)展的重要條件。香港回歸后要繼續(xù)維持其繁榮發(fā)展，就必須保留和維護(hù)其現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)制度和對(duì)外經(jīng)貿(mào)交往能力，并用法律的形式將之固定下來。而這恰恰是基本法一個(gè)重要目標(biāo)。香港基本法總則明確規(guī)定，保持原有的資本主義制度50年不變，私有財(cái)產(chǎn)權(quán)受法律保護(hù)。這是中央對(duì)維持香港原有經(jīng)濟(jì)制度的原則性承諾。至于在各個(gè)具體領(lǐng)域中的制度和在國際經(jīng)貿(mào)中的地位，則由第五章作出了明細(xì)的規(guī)定：特區(qū)財(cái)政獨(dú)立，財(cái)政收入不上繳中央政府，也不向中央政府納稅;實(shí)行獨(dú)立的稅收制度;保持國際金融中心地位不變，維持獨(dú)立的貨幣金融制度;港元為法定貨幣，不實(shí)行外匯管;制保持自由港地位不變，實(shí)行自由貿(mào)易政策;保持單獨(dú)關(guān)稅區(qū)地位，依國際條約享有關(guān)稅權(quán)益;繼續(xù)原有的航運(yùn)管理體制;保持國際和區(qū)域航空中心地位不變，等等。這些規(guī)定，使香港現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)制度幾乎原封不動(dòng)地保留下來，保證了香港經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)過渡，持續(xù)繁榮。(二)保持和發(fā)展特別行政區(qū)原有的對(duì)外經(jīng)貿(mào)聯(lián)系香港現(xiàn)有的國際聯(lián)系是在長期實(shí)踐中形成發(fā)展的，缺乏系統(tǒng)的明文規(guī)定，而香港基本法卻以國內(nèi)法的形式，明確全面地賦予香港特區(qū)在對(duì)外事務(wù)中的高度自治權(quán)，其權(quán)力無論在廣度和深度上，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了港英統(tǒng)治時(shí)期。除與香港有關(guān)的外交事務(wù)歸中央政府管理外，香港特區(qū)代表可作為中國代表團(tuán)的成員參與同香港有關(guān)的外交談判;可以“中國香港”的名義在非政治性領(lǐng)域內(nèi)，單獨(dú)同德國、各地區(qū)及有關(guān)國際組織保持和發(fā)展關(guān)系，訂立、履行協(xié)議;可繼續(xù)參與各種國際會(huì)議和組織，保有發(fā)言權(quán);可繼續(xù)適用有關(guān)的協(xié)議;有條件地適用中央政府締結(jié)的國際協(xié)議;經(jīng)中央政府批準(zhǔn)，可繼續(xù)在外國設(shè)立官方、半官方經(jīng)貿(mào)機(jī)構(gòu)，接納外國的官方、半官方及民間機(jī)構(gòu);還可依法簽發(fā)特區(qū)護(hù)照和其他旅行證件，衽獨(dú)立的出入境管理;可在中央?yún)f(xié)助或授權(quán)下，與各國各地區(qū)締結(jié)互免簽證的協(xié)議，如此等等。經(jīng)由上述規(guī)定，香港特區(qū)作為中國主權(quán)下的對(duì)外事務(wù)中享有高度自治權(quán)的地方經(jīng)濟(jì)實(shí)體的地位，獲得了國內(nèi)法上的確認(rèn)，并因此構(gòu)成其國際效力的基本因素。這種地位保證了香港特區(qū)具有足的對(duì)外權(quán)利能力和行為能力。繼續(xù)馳騁于世界經(jīng)貿(mào)舞葉上。換言之，維持香港經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對(duì)外交往能力，經(jīng)由基本法給予了明確保障。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，盡管香港特區(qū)擁有如此廣泛的對(duì)外權(quán)利能力和行為能力，可以在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域多方面開展對(duì)外聯(lián)系，但它仍然只天權(quán)下的一個(gè)地方性經(jīng)濟(jì)實(shí)體，而不是一個(gè)國際法主體，不具有國際人格。香港特區(qū)處理對(duì)外事務(wù)的權(quán)力是中央 的，而不是本身所固有的，并且只限于地方性事務(wù)，不得超出基本法所規(guī)定的范圍。香港特區(qū)原有的經(jīng)濟(jì)制度和對(duì)外聯(lián)系得到了全面、明確的法律保障，而且由于回歸祖國，有中國內(nèi)地日益強(qiáng)大的綜合國力作為依托和支持，未來香港經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展是完全可以期待的。五、實(shí)行一國內(nèi)多種法律體系并存，妥善處理多種法律體系之間的關(guān)系按照一國兩制“方針，香港、澳門歸后，臺(tái)灣與祖國大陸和平統(tǒng)一后，均將保留原有的法律制度基本不變，即三地分別維持原有的法律體系。這將勢(shì)必形成一個(gè)統(tǒng)一的國家內(nèi)多種法律體制并存的局面：作為中國主體的大陸實(shí)行社會(huì)主義的法律制度，香港實(shí)行普通法系的法律制度，臺(tái)灣和澳門實(shí)行民法法系的法律制度。這種格局，用有些學(xué)者的話來講，就是”一國兩制三法四域“1997年7月1日香港回歸，將標(biāo)志著這一格局的開始出現(xiàn)。(一)多種法律體系并存，是維持特別行政區(qū)繁榮穩(wěn)定的需要“一國兩制”方針的基本目標(biāo)有兩個(gè)方面：既要確保祖國的統(tǒng)一，又要繼續(xù)維持港澳臺(tái)地區(qū)的繁榮穩(wěn)定。香港、澳門、臺(tái)灣在各自的長期發(fā)展中，形成了自己的法律體系。它們的經(jīng)濟(jì)繁榮和這種法律制度是分不開的。在香港回歸祖國后，要繼續(xù)其繁榮穩(wěn)定，就不能隨意改變?cè)械姆桑潜仨毐Ａ羝湓械姆苫静蛔?，就有必要維持同大陸的社會(huì)主義法系并存的自己的法律體系。保留原有法律基本不變，是多種法律體系并存的前提。首先，原有法律中凡不同基本法相抵觸的所有法律都維持不變。只有那些同基本法相抵觸或經(jīng)特區(qū)立法機(jī)關(guān)修改的少數(shù)法律，才必須作相應(yīng)的為除或變動(dòng)。例如香港人權(quán)法案條例中的第三、第四條使之具有凌駕于其他法律之上的權(quán)力，顯然有悖于基本法，必須予以刪除。香港特區(qū)籌委公審查了640多條香港法例和1100多個(gè)附屬立漢，采取了可采用就采用，能不變盡量不變的審慎態(tài)度。他們建議整個(gè)條例與部分條文不采用的法例不過20多個(gè)，不到總量的4%。其次，基本不變，是指中央最高國家機(jī)關(guān)不去隨意地人為地改變?cè)械姆?，也不將?nèi)地的法律制度強(qiáng)制搬到特區(qū)實(shí)施，而是充分尊重原有的法律，保證其正常運(yùn)作，司法獨(dú)立。第三，基本不變，并不限制原有法律本身隨特區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而作相應(yīng)的必要的改變，只要這些改變是以基本法為依據(jù)的，就允許它們的變化與發(fā)展。(二)依法妥善處理多種法律體系之間的關(guān)系一國內(nèi)的多種法律體系并不是孤立存在的。在大量的經(jīng)濟(jì)社會(huì)交往中，必然產(chǎn)生相互間的法律關(guān)系。這將是一種肴 差別又有關(guān)聯(lián)，既可能有沖突又可能彼此協(xié)助的關(guān)系，多種法律體系之間可以互相借鑒，互相協(xié)調(diào)，互相促進(jìn)。誠然，多種法律體系間的差異是明顯的。民法法系和普通法系是當(dāng)今世界流行的兩大主要法系，社會(huì)主義法系是一個(gè)獨(dú)特的法系，它們無論在法律分類、法律淵源、司法組織、訴訟制度、法律解釋，還是在法律職業(yè)的構(gòu)成等方面都存在諸多的差別。即使在法律技術(shù)形式上都與民法法系有淵源的大陸、臺(tái)灣、澳門之間，其法律體系上的差別也是有目共睹的。在具體的法律運(yùn)作中，這些差別將產(chǎn)生一些法律上的沖突，需要妥善處理。但是，多種嫠體系之間又是相互關(guān)聯(lián)、需要并且可能彼此協(xié)助的。香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)的法律都是根據(jù)憲法制定的基本法而運(yùn)作的，基本法因此成為聯(lián)結(jié)各種法律體系的共同紐帶。一地的法律體系在運(yùn)作中，都不可避免地涉及到其他一方或幾方。不論在法律文書的確認(rèn)、送達(dá)，法律的適用、裁決的實(shí)施上，還是在打擊犯罪、維護(hù)社會(huì)治安上，都需要彼此的協(xié)調(diào)與協(xié)助。在這些問題的處理上，一方面需要各地制定涉及其他地區(qū)的法律適用法，另一方更需要各司去機(jī)關(guān)通過協(xié)商，依法進(jìn)行司法方面的聯(lián)系，互相提供協(xié)助。香港、澳門兩個(gè)基本法已有這方面的原則規(guī)定，要嚴(yán)格按照基本法來互相提供協(xié)助。多種法律體系之間還在著相互借鑒、吸收和促進(jìn)的問題。以制定法為特征的民法法系和以判例法為特征的普通法系各有所長，自成體系，但并不是截然對(duì)立，互相排斥，而是不斷地吸收、移植對(duì)方的優(yōu)點(diǎn)，充實(shí)自己。二次大戰(zhàn)后世界范圍內(nèi)的民法法系的國家就大大加強(qiáng)了對(duì)判例法的使用。目前，中國大陸的法制建設(shè)已發(fā)展到“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法制國家”的新階段，法制正在逐步走向完善。在這個(gè)過程中需要博采眾長，借鑒、吸納其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)。而一國內(nèi)多種法系的并存，恰恰提供了進(jìn)行比較、借鑒的更貼近、便捷的機(jī)會(huì)。不論在法律形式和技術(shù)方面，還是在依法管理經(jīng)濟(jì)、打擊犯罪、懲治腐敗方面，都可以從港澳臺(tái)地區(qū)的法制發(fā)展中得到啟發(fā)。同樣，大陸法制建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，也可以為港澳臺(tái)地區(qū)提供借鑒?？傊粐鴥?nèi)并存的多川法律體系，只要嚴(yán)格遵循“一國兩制”方針，遵守基本法，互不干預(yù)，彼此協(xié)助，就不但能長期共存，維持各自的繁榮穩(wěn)定，而且能豐