我國危險廢物管理法律法規(guī)體系現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢【楊琴】.doc

我國危險廢物管理法律法規(guī)體系現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢 楊琴 再生資源科學與技術101班摘要：本文分析了我國危險廢物管理制度的現(xiàn)狀，對危險廢物處置產(chǎn)業(yè)化法律機制進行探討，對我國危險廢物管理法律法規(guī)的完善提出了合理的建議，以期對我國危險廢物的管理及控制提供參考。關鍵詞：危險廢物 法律法規(guī) 制度 法律保障機制Current situation and development trend of hazardous wastes management laws system in ChinaYang Qin Science and technology of renewable resourcesAbstract: This paper analyzes the present situation of our countrys system of hazardous waste management, carries on the discussion to the legal system of hazardous waste disposal industrialization, some reasonable suggestions for improving hazardous waste management laws and regulations of our country put forward, in order to provide reference for management and control of hazardous waste in china. Key kords：hazardous wastes Management legal safeguard mechanism 1.前言近年來，我國為控制危險廢物污染環(huán)境，相繼頒布實施了一系列危險廢物管理的法律、法規(guī)、標準、部門規(guī)章及技術規(guī)范等，為危險廢物管理提供了執(zhí)法依據(jù)。但就目前而言，我國制定的有關危險廢物的法律不是很完善，并且沒有相關的實施細則和法律解釋，缺乏實際操作性，相關的法規(guī)制度也屈指可數(shù)，達不到實際的要求1。隨著危險廢物管理要求的提高，一方面，需要不斷補充和完善危險廢物管理的法律、法規(guī)、標準和制度建設，形成長效管理機制。另一方面，要強化各級環(huán)保部門對已有危險廢物法律、法規(guī)、標準和制度的執(zhí)行力，做到監(jiān)管到位、執(zhí)法到位。從而加快推動危險廢物基礎設施的建設和管理，形成與危險廢物產(chǎn)生量相適應的無害化處置能力，切實提高企業(yè)危險廢物規(guī)范化管理水平，防范環(huán)境風險。2.我國危險廢物管理制度的現(xiàn)狀分析危險廢物的管理與污染控制已經(jīng)擺上了各級政府的議事日程，對其進行有效管理成了當務之急。自90年代來，我國已陸續(xù)頒布了一系列危險廢物污染控制管理法規(guī)、規(guī)范和標準，為固體廢物的環(huán)境管理發(fā)揮了重要作用，但是在實際的操作過程中，仍存在一些問題2。2.1危險廢物管理法律和有關規(guī)章中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法于1996年制定頒布，于2004年重新修訂。該法的制定使得固體廢物的環(huán)境管理得到了高度重視。在危險廢物污染環(huán)境防治特別規(guī)定中對危險廢物的產(chǎn)生、收集、運輸、轉(zhuǎn)移、包裝、貯存、利用、處置、設施建設、監(jiān)督管理等活動有比較系統(tǒng)的要求，明確規(guī)定了危險廢物管理的具體方案和責任3。對于危險廢物的管理制度主要包括以下方面：申報登記制度固體法規(guī)定，國家實行工業(yè)固體廢物申報登記制度。產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位必須按照國務院環(huán)境保護行政主管部門的規(guī)定，向所在地縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門提供工業(yè)固體廢物的種類、產(chǎn)生量、流向、貯存、處置等有關資料。統(tǒng)一鑒別制度固體法規(guī)定，國務院環(huán)境保護行政主管部門應當會同國務院有關部門制定國家危險廢物名錄，規(guī)定統(tǒng)一的危險廢物鑒別標準、鑒別方法和識別標志。世界上許多國家采用了“名錄”或“清單”的方式來確定危險廢物的種類和范圍。對列入名錄的危險廢物實行嚴格管理。1998年我國頒布了國家危險廢物名錄，列出了47個類別的危險廢物。代處置制度產(chǎn)生危險廢物的單位，必須按照國家有關規(guī)定處置危險廢物，不得擅自傾倒、堆放；不處置的，由所在地方政府環(huán)保部門責令限期改正；逾期不處置或者處置不符合國家有關規(guī)定的，由所在地方政府環(huán)保部門指定單位按照國家有關規(guī)定代為處置，處置費用由產(chǎn)生危險廢物單位承擔。排污收費制度以填埋方式處置危險廢物不符合國務院環(huán)境保護行政主管部門規(guī)定的，應當繳納危險廢物排污費。2003年，國務院頒布了排污費征收使用管理條例，并配套制定了排污費征收標準管理辦法，對危險廢物排污費的征收標準、征收方式和使用要求作出了規(guī)定。經(jīng)營許可證制定從事收集、貯存、處置危險廢物經(jīng)營活動的單位，必須向縣級以上地方政府環(huán)保部門申請領取經(jīng)營許可證。2004年國務院頒布的危險廢物經(jīng)營許可證管理辦法規(guī)定了這一方面的要求。轉(zhuǎn)移聯(lián)單制定轉(zhuǎn)移危險廢物的，必須按照國家有關規(guī)定填寫危險廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單，并按規(guī)定進行申報。預提留制度重點危險廢物集中處置設施、場所的退役費用應當預提，列入投資概算或者經(jīng)營成本。但是到目前為止，還沒有制定具體的管理辦法，因此也沒有正式實施。管理計劃制度產(chǎn)生危險廢物的單位，必須按照國家有關規(guī)定制定危險廢物管理計劃，并向所在地縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門申報危險廢物的種類、產(chǎn)生量、流向、貯存、處置等有關資料。巴塞爾公約作為簽署國，我國需要遵循公約的有關規(guī)定，禁止在未征得進口國同意的情況下向其他締約方出口危險廢物。如果認為某種廢物不能得到環(huán)境無害化管理，締約方應防止此類廢物進口，也不得向非締約方在內(nèi)的國家出口該類危險廢物【4】。同時格局我國法律，禁止經(jīng)中華人民共和國過境轉(zhuǎn)移危險廢物。廢棄危險化學品作為一類特殊的固體廢物，2005國家環(huán)保總局頒布了廢棄危險化學品污染環(huán)境防治辦法，廢棄危險化學品屬于危險廢物，適用于國內(nèi)廢棄危險化學品的產(chǎn)生、收集、運輸、貯存、利用、處置等活動，包括了實驗室產(chǎn)生的廢棄危險化學品【5】；提出了無害化處置的原則；提出了產(chǎn)生者應當申報等。為加強對醫(yī)療廢物的管理，國務院2003年頒布了醫(yī)療廢物管理條例，對醫(yī)療廢物的產(chǎn)生、收集、運輸、貯存和處置的有關管理做出了規(guī)定。為落實這一條例，衛(wèi)生部和國家環(huán)境保護總局聯(lián)合頒布了醫(yī)療廢物管理行政處罰辦法【6】。圖1-1 危險廢物法律體系2.2標準和規(guī)范根據(jù)匿體法的要求，目前可適用于危險廢物管理的標準和規(guī)范主要分為兩個方面，即鑒別標準和污染防治標準。(1)危險廢物鑒別標準根據(jù)固體法，危險廢物是指列入國家危險廢物名錄或根據(jù)危險廢物鑒別標準和方法認定的具有危險特性的固體廢物。(2)危險廢物污染防治標準和規(guī)范自1999年開始，國家環(huán)?？偩株懤m(xù)頒布了危險廢物污染控制系列標準，危險廢物焚燒污染控制標準、填埋污染控制標準和危險廢物貯存污染控制標準。這3個標準分別從不同的控制指標對危險廢物的處理處置提出了具體的要求。國家環(huán)保局專門制定了含多氯聯(lián)苯廢物污染控制標準，規(guī)定了含多氯聯(lián)苯廢物污染控制標準值以及處置方法，適用于含多氯聯(lián)苯廢物的收集、貯存、運輸、回收、處理和處置等。為配合醫(yī)療廢物管理條例的實施，陸續(xù)編制頒布了醫(yī)療廢物集中處置技術規(guī)范、醫(yī)療廢物專用包裝物、容器標準和警示標識規(guī)定、醫(yī)療廢物焚燒爐技術要求、醫(yī)療廢物轉(zhuǎn)運車技術要求、醫(yī)療廢物專用包裝物、容器標準和警示標識規(guī)定【7】；為配合全國危險廢物和醫(yī)療費集中處置設施建設規(guī)劃的實施，陸續(xù)編制了醫(yī)療廢物化學消毒集中處理工程技術規(guī)范、醫(yī)療廢物微波消毒集中處理工程技術規(guī)范、醫(yī)療廢物集中焚燒處置工程技術規(guī)范、危險廢物集中焚燒處置工程建設技術規(guī)范。這些標準和規(guī)范對規(guī)范危險廢物處理處置技術和污染控制起到了重要作用。圖2-2 危險廢物標準體系3.危險廢物處置產(chǎn)業(yè)化法律機制危險廢物處置產(chǎn)業(yè)化是指危險廢物處置單位實現(xiàn)企業(yè)化運營，完全享有經(jīng)營權和管理權，成為市場體制中獨立責任主體，達到危險廢物處置的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展【8】。我國沒有專門產(chǎn)業(yè)化立法，在現(xiàn)行法律體系下，危險廢物處置產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏法律保障和規(guī)制。3.1危險廢物處置產(chǎn)業(yè)化立法理論定位危險廢物處置正由政府包攬形式轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)化、市場化、產(chǎn)業(yè)化形式，這一轉(zhuǎn)變順利實現(xiàn)以健全和完善的法律保障為前提。現(xiàn)行法律應該對此作出相對的回應。一直以來，人們把環(huán)境保護和污染治理僅僅看成一項由政府主辦的公益事業(yè)，因為政府地位超然于眾人利益之上，自然成為環(huán)境的代表者和維護者。但隨著環(huán)境問題多樣化和復雜化，政府以硬性干預和行政法律來實現(xiàn)環(huán)境保護的單一管理模式已越來越不適應現(xiàn)實需要。政府并不是維護公益唯一主體，企業(yè)、個人與公共團體均可以維護和增進公益，并享有環(huán)境權益，無疑，環(huán)保產(chǎn)業(yè)化是克服政府失靈或政策失效的有效方式，也是解決環(huán)境問題的有效途徑之一。 以往行政強制機制偏重于強調(diào)環(huán)境公益，而抑制經(jīng)濟個益【9】。危險廢物處置產(chǎn)業(yè)化是通過國家對排污單位以行政指導為主，經(jīng)濟刺激為輔，行政強制為底線建立起危險廢物處置市場，將排污單位個體治污責任社會化，內(nèi)化排污單位治污動力，實現(xiàn)經(jīng)濟個益與環(huán)境公益最佳衡平與促進。3.2危險廢物處理企業(yè)化法律機制危險廢物特殊危險性質(zhì)及其對環(huán)境的潛在威脅決定國家必須較其他環(huán)保企業(yè)采取更為嚴格監(jiān)督管理，甚至干預措施，危險廢物處理企業(yè)應定位為公益主導型企業(yè)，不可完全以私益為目的。目前較為可行的是以政府投資危險廢物處置企業(yè)為主，社會資本參與，政府享有危險廢物處置企業(yè)控制權模式。同時應實行嚴格特許經(jīng)營制度。危險廢物種類繁多，成分復雜，具有明顯的、潛在的、長期的危害性。中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法( 1995年10月) 規(guī)定實行危險廢物經(jīng)營許可制，嚴禁無證進行危險廢物的收集、儲存、處置等經(jīng)營活動，國家對危險廢物處置企業(yè)實行嚴格特許經(jīng)營制度。3.3危險廢物處理市場化法律機制 企業(yè)贏利法律機制保障危險廢物處置市場是由法律政策人為造成環(huán)境要素稀缺，從而形成的市場危險廢物處置需專業(yè)技術人員，利用專門設備，花費大量財力物力。危險廢物處理企業(yè)是自負盈虧企業(yè)法人，以企業(yè)贏利為主要目的，法律應規(guī)定一定傾斜性制度建立和完善危險廢物處置市場【10】。提供企業(yè)贏利法律機制保障。國家一方面要完善危險廢物處置產(chǎn)業(yè)立法，健全危險廢物處置企業(yè)準入制度，提高準入門檻，另一方面要建立適度競爭制度環(huán)境。4.危險廢物管理制度中存在的問題及完善我國有關危險廢物的法律體系還不健全，就目前而言，我國制定的有關危險廢物的法律不是很完善，并且沒有相關的實施細則和法律解釋，缺乏實際操作性，相關的法規(guī)制度也屈指可數(shù)，達不到實際的要求。由于法規(guī)體系的不完善，在國務院行政法規(guī)這個層次上也還沒有專門的實施細則或條例出臺，地方行政法規(guī)也不系統(tǒng)【11】。缺乏與固廢法相配套的固體廢物管理技術經(jīng)濟政策和環(huán)境技術標準。同時各法之間銜接也不完善。4.1危險廢物管理制度中存在的問題固體法第四章“危險廢物污染環(huán)境防治的特別規(guī)定”對危險廢物的產(chǎn)生、收集、運輸、轉(zhuǎn)移、包裝、貯存、利用、處置、設施建設、監(jiān)督管理等活動有比較系統(tǒng)的要求，明確規(guī)定了危險廢物管理的具體方案和責任。但是實際操作表明，與之配套的危險廢物管理規(guī)范、標準和處理處置技術還很不完善。（1）危險廢物鑒別體系危險廢物鑒別標準和方法是危險廢物管理的技術基礎和關鍵環(huán)節(jié)。首先，我國到目前為止還沒有建立完善的危險廢物鑒別程序指導，危險廢物的鑒別和分級管理比較混亂，這樣增加了危險廢物管理成本，效率也比較差；其次，由于沒有深入研究我國危險廢物產(chǎn)生特性和污染特征，我國制定的危險廢物名錄僅僅是參照了巴塞爾公約編制的，造成了其既無法真正實施，也與我國的實際情況相差很大；再者，在目前實行的危險廢物鑒別標準中缺乏有關易燃性、反應性、感染性等危險特性的鑒別標準。在腐蝕性鑒別標準中缺乏非水溶液腐蝕性、液態(tài)物質(zhì)腐蝕性等標準項目，其中浸出毒性鑒別主要以無機重金屬為主，而有機物的浸出毒性鑒別標準目前還沒有制定，并且鑒別體系缺乏完整的理論基礎，與鑒別標準配套的分析方法還不完善，很多都是參考了水質(zhì)量標準規(guī)定的方法和國外標準方法【12】。（2）危險廢物處理處置的相關標準我國危險廢物年產(chǎn)生量1000萬噸，其中以貯存、綜合利用和處置為目的約各占1/3【13】。盡管我國頒布了危險廢物的焚燒、填埋和貯存污染控制標準。但在實際操作過程中，這3個標準還不夠完善，存在一些問題，并且缺乏以綜合利用為目的污染控制標準和其他處置途徑的污染控制標準。盡管從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上分析，綜合利用量占危險廢物總量的1/3以上，實際上，綜合利用水平還處于一個較低的水平，基層單位對綜合利用的理解也有差別，二次污染較為嚴重。因此急需制定各種危險廢物的綜合利用污染控制標準和綜合利用產(chǎn)品的環(huán)境保護質(zhì)量標準。例如在我國，鉻渣屬于危險廢物，但是其進行預處理(或解毒)后可能已失去了危險特性，適合用于制磚或鋪路材料等用途，如果仍然不加區(qū)分全部按照危險廢物進行管理不盡合理，會嚴重挫傷企業(yè)進行處理的積極性。4.2完善危險廢物管理體系鑒于我國危險廢物管理的要求和緊迫形勢，綜合考慮危險廢物在實際管理過程中存在的問題，根據(jù)我國國情，應逐步建立起全面的、科學的固體廢物和危險廢物環(huán)境保護的管理機制。建立配套的單項技術法規(guī)及技術標準的制定，積極制定更為完善、詳盡的相關法規(guī)，使危險廢物相關各項行為能夠納入法制化的軌道，產(chǎn)生一種專門的保護機制。建議從以下幾個方面完善危險廢物管理體系：（1）進一步完善工業(yè)固體廢物申報登記制度，除嚴格申報廢物的種類、產(chǎn)生量、流向、貯存、處置等有關資料明外，還需申報運輸、貯存和處理處置過程中的污染事故和污染監(jiān)測數(shù)據(jù)，明確我國危險廢物產(chǎn)生特性和污染特征。同時開展工業(yè)固體廢物/危險廢物產(chǎn)生、處理處置和污染現(xiàn)狀的調(diào)查，為我國危險廢物的管理和標準的制定提供基礎依據(jù)【14】；（2）完善危險廢物鑒別體系，主要體現(xiàn)在危險廢物名錄、特性鑒別標準和方法，危險廢物鑒別是危險廢物管理的技術基礎和關鍵環(huán)節(jié)；（3）修訂和補充危險廢物通用污染控制標準，如貯存標準；同時開展除焚燒和填埋外的其他處置方式的開發(fā)和研究，如深井灌注、土地耕作等，并制定相關標準。（4）完善制定危險廢物專用污染控制標準【15】。對于某種廢物，如果經(jīng)過嚴格的處理并用于特定的用途，對環(huán)境的危害在可接受范圍內(nèi)，可對其進行豁免。部分廢物經(jīng)預處理后其中的危害組分降低，可能已經(jīng)失去危險特性或是對于環(huán)境的危害在可接受范圍內(nèi)，如果仍然按照危險廢物管理，廢物產(chǎn)生者難以承擔，不利于危險廢物的管理，因此可以考慮這類廢物不按照危險廢物進行管理，允許進入一般工業(yè)固體廢物填埋場或是與生活垃圾共處置，這也是發(fā)達國家的通常做法，例如德國和英國都制定了危險廢物進入一般生活垃圾填埋場共處置標準。（5）制定專門管理法規(guī)或控制標準。由于危險廢物的產(chǎn)生數(shù)量、特性和污染特征差異較大，如果按照統(tǒng)一規(guī)范或標準管理難以操作，并且技術和資力上也難以達到，因此應該根據(jù)廢物在數(shù)量和危害特性上的不同制定相關的專門的管理辦法和標準，包括特別管理廢物條例(如醫(yī)療廢物、廢電池等)、小量豁免條款等【16】，這也是發(fā)達國家的慣例，如美國環(huán)保署規(guī)定家庭廢物不按照危險廢物進行管理(單獨管理)，醫(yī)療廢物進行特別管理。（6）捆綁式管理有利于有效監(jiān)管。各級環(huán)保部門可以在現(xiàn)有機構、人員力量條件下，結(jié)合本地實際、采用捆綁式管理方式。即充分利用長期以來形成的一系列行之有效的環(huán)境保護管理機制、管理制度以及管理措施，通過聯(lián)防聯(lián)控、群防群控、全防全控，密切協(xié)作、形成合力，切實推進落實一系列危險廢物管理的法律、法規(guī)和標準。主要可以從與地方政府環(huán)境保護目標責任制捆綁；與區(qū)域限批措施捆綁；與企業(yè)排污申報登記制度捆綁；與污染物總量減排檢查捆綁；與排污許可證管理捆綁；與危險廢物運輸監(jiān)管捆綁 。5.小結(jié)總之，要進一步健全危險廢物防治的法規(guī)和標準，以配合固廢法的實施，使危險廢物管理有法可依，規(guī)范有關危險廢物的相關行為和責任的認定，并且真正落實到實際中