PPP相關(guān)適用法律法規(guī)

1、1,第一部分 PPP相關(guān)適用法律法規(guī),2,PPP模式, 關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見發(fā)改投資【2014】2724號 PPP (Public-Private Partnership): 政府和社會資本合作模式： 指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。 其特征有：政府授權(quán)、規(guī)制和監(jiān)管，私營部門出資、運營提供服務(wù)，公私長期合作、共擔(dān)風(fēng)險，提高效率和服務(wù)水平。 PPP具體運作模式： BOT、BOOT 、BOO、委托運營等發(fā)改2724號 委托運營、管理合同、BOT、BOO、TOT、ROT財金11

2、3號文,3,PPP模式,關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知財金【2014】76號 政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。,4,PPP模式,國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知國辦發(fā)【2015】42號 政府和社會資本合作模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理

3、能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益。政府和社會資本合作模式有利于充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共利益最大化。,5,PPP模式,發(fā)改委、財政部、住建部、交運部、水利部、人行 第25號 基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法 本辦法所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府采用競爭方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服

4、務(wù)。,6,PPP發(fā)展,已有20年實踐經(jīng)驗，自2004年建設(shè)部市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法中華人民共和國建設(shè)部令 第126號 幾千個PPP/BOT項目（含BT），其中城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理。 本輪PPP：2014年是元年、2015年井噴、2016年落地 本輪特點：是以前PPP項目的跨越升級版 項目內(nèi)容復(fù)雜、項目行業(yè)廣泛、 國家相關(guān)政策文件較多，規(guī)范操作難度大,7,PPP適用范圍,國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知國辦發(fā)201542號 能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、

5、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域。 能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營活動（25號令）,8,相關(guān)法律和法規(guī),法律層面：政府采購法、實施條例招投標(biāo)法、實施條例 六部委:基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法25號令 建設(shè)部：市政基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理辦法（2004年）協(xié)議示范文本（供水、污水、供熱、燃?xì)?、垃圾?發(fā)改委： 關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見 發(fā)改投資20142724號 （含通用合同指南）,9,相關(guān)法律和法規(guī),財政部： 總綱項目實施流程關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金【2014】113號） 評價財政承受關(guān)于印發(fā)政府和

6、社會資本合作項目財政承受能力論證指引的通知（財金201521號） 評價物有所值關(guān)于印發(fā)PPP物有所值評價指引（試行）的通知財金2015167號 采購方式關(guān)于印發(fā)政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法的通知（財庫2014214號） 采購方式關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法的通知（財庫2014215號）,10,相關(guān)法律和法規(guī),財政部： 采購方式關(guān)于政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法的補(bǔ)充通知 （財庫2015124號） （2家也可磋商） 合同指南PPP項目合同指南（財金2014156號， 2014年 12月30日）,11,相關(guān)法律和法規(guī),信息平臺 項目庫（儲備庫、執(zhí)行庫、示范庫）

7、機(jī)構(gòu)庫（中介、社會資本、金融機(jī)構(gòu)） 資料庫（政策法規(guī)、工作動態(tài)、知識分享 儲備庫：由各級財政部門會同相關(guān)部門評估、篩選的PPP項目，經(jīng)省 級財政部門審核滿足上報要求的 執(zhí)行庫：編制了項目實施方案，通過物有所值評價、財政承受能力論證，并經(jīng)本級政府審核同意的 示范庫：通過中央或省級財政部門評審并列為中央或省級示范項目的,12,相關(guān)法律和法規(guī),其他各部門、各行業(yè)推進(jìn)PPP的文件 國務(wù)院辦公廳：公共服務(wù)領(lǐng)域 六部委：能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程 各部門： 市政公用、水利、水污染防治、收費公路、公租房、交通、綜合管廊、停車場、醫(yī)療、養(yǎng)老等,13,PPP操作指南,2016年5月長沙,14,項目

8、操作流程,項目識別,項目發(fā)起,項目篩選,物有所值 評 價,財政承受 能力論證,管理架構(gòu)組建,實施方案編制,實施方案審核,項目準(zhǔn)備,項目采購,資格預(yù)審,采購文件 編 制,響應(yīng)文件 評 審,談判與合同簽 署,項目執(zhí)行,項目公司 設(shè) 立,融資管理,績效監(jiān)測與管 理,中期評估,項目移交,移交準(zhǔn)備,性能測試,資產(chǎn)交割,績效評價,15,一、項目識別,項目識別,項目發(fā)起,項目篩選,物有所值 評 價,財政承受 能力論證,16,（一）、發(fā)起項目，確定開發(fā)計劃,項目發(fā)起方式,政府發(fā)起：行業(yè)主管部門可從國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃中的新建、改建項目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項目向財政部門推薦。,社會資本發(fā)起：

9、社會資本以項目建議書的方式直接向財政部門和行政主管部門推薦潛在項目,確定開發(fā)計劃：財政部門會同行業(yè)主管部門篩選項目（交通、住建、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)），根據(jù)國家、地方和行業(yè)規(guī)劃，結(jié)合共公共服務(wù)需求的重要性和緊迫性以及項目自身的可行性和成熟度，確定年度和中長期項目開發(fā)計劃。,17,對于列入年度開發(fā)計劃的項目，項目發(fā)起方應(yīng)按財政部門（政府和社會資本合作中心）的要求提交相關(guān)資料。 新建、改建項目應(yīng)提交可行性研究報告、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案； 存量項目應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案。,18,（二）、認(rèn)真識別，嚴(yán)格篩選,價格調(diào)整機(jī)制靈活,市場化程

10、度高,投資規(guī)模較大,合同關(guān)系清楚,需求長期穩(wěn)定,市政供水 市政供暖 市政供氣 醫(yī)療服務(wù)設(shè)施 養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施 地下綜合管廊 污水處理 環(huán)境保護(hù) 保 障 房 軌道交通,19,合規(guī)性審查,主 體 合 規(guī),客 體 合 規(guī),程 序 合 規(guī),20,主體合規(guī),【政府方】,政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為事實機(jī)構(gòu)代表政府簽署PPP項目合同。,國企或融資平臺不可作為簽約主體。,依法設(shè)立且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè)，包括民營企業(yè)、國有企業(yè)、外公企業(yè)或外商投資企業(yè)。,【社會資本方】,未剝離政府債務(wù)和融資功能的本地融資平臺公司不得作為社會資本方。,21,注意區(qū)分簽約主體、實施機(jī)構(gòu)與出資人,22,客觀合規(guī),【

11、使用領(lǐng)域】,不屬于公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域的。,【運作方式】,采用建設(shè)移交（BT）方式實施的。,【合作期限】,合作期低于10年的。,【變相融資】,采用保底承諾、回購安排、明股實債 等方式進(jìn)行變相融資的。,23,真假PPP,合作期限原則上不低于10年 對采用建設(shè)-移交BT 方式的項目，通過保底承諾、回購安排等方式進(jìn)行 變相融資的項目，財政部將不予受理（57號文）。,BT變種 拉長版BT、BT+分期股權(quán)回購。,保底承諾 保證固定收益回報。,回購安排 固定期限回購、約定溢價回購。,24,（三）物有所值評價,定性評價 全生命周期整合的潛力； 風(fēng)險識別與分配； 績效導(dǎo)向； 潛在競爭程度； 鼓勵創(chuàng)新； 政府

12、能力。 定量評價 PSC值PPP值,25,（三）財政承受能力論證,直接支出 股權(quán)投資 政府出資入股項目公司 運營補(bǔ)貼 政府付費 使用者付費差額補(bǔ)貼 配套投入 土地征收、整理、劃撥 配套設(shè)施建設(shè) 投資補(bǔ)助 貸款貼息 周邊土地及商業(yè)開發(fā)權(quán)授予 政府無償或低價租賃項目資產(chǎn) 政府放棄所持項目公司股份的全部或部分分紅權(quán),或有支出 風(fēng)險承擔(dān) 價格調(diào)整風(fēng)險（調(diào)價機(jī)制） 最低需求風(fēng)險（使用量保底）終止補(bǔ)償 股權(quán)投入 債務(wù)成本 預(yù)期收益 違約賠償 損失賠償款 違約金,每年全部PPP項目從預(yù)算安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支 出比例不超過10%。,26,一、項目準(zhǔn)備,管理架構(gòu)組建,實施方案編制,實施方案審核,項目準(zhǔn)

13、備,27,（一）、組建管理架構(gòu),縣級以上政府成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，主管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，明確牽頭部門，確保分工協(xié)作。,指定項目實施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交等全生命周期管理。,28,（二）、編制實施方案,合作范圍及期限 運作方式 風(fēng)險分配框架 交易結(jié)構(gòu) 合同體系 監(jiān)管架構(gòu) 采購方式,29,1、確定合作范圍和期限,項目期限 參考因素：政府需要的公共產(chǎn)品或服務(wù)供給期間； 資產(chǎn)的技術(shù)和 經(jīng) 濟(jì)生命周期； 投資回收期；融資期限；設(shè)計期和建 設(shè)期的長短； 財政承受能力； 法定上限（最長30年）。 約定方式：建設(shè)期/運營期 展 期：展期事由政府方違約及政府方風(fēng)險；項目合作期

14、限屆滿是否繼續(xù)運營？原社會資本方優(yōu)先續(xù)約 提前終止：不可抗力、嚴(yán)重違約、雙方合意、政府方單方?jīng)Q定。 項目范圍 產(chǎn)出范圍決定運作方式：設(shè)計、建設(shè)、融資、運營、維護(hù)、移交； 產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)：社會資本方的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、政府方的付費依據(jù)； 排他性經(jīng)營,30,2、選擇運作方式,運作方式主要由項目類型、合作范圍和資產(chǎn)權(quán)屬決定。,31,3、合理分配風(fēng)險,風(fēng)險分配原則 承擔(dān)風(fēng)險的一方應(yīng)該對該風(fēng)險具有控制力； 承擔(dān)風(fēng)險的一方能夠?qū)⒃擄L(fēng)險合理轉(zhuǎn)移（保險）； 承擔(dān)風(fēng)險的一方對于控制該風(fēng)險有更大的經(jīng)濟(jì)利益 或動機(jī)； 由該方承擔(dān)該風(fēng)險最有效率； 如果風(fēng)險最終發(fā)生，承擔(dān)風(fēng)險的一方不應(yīng)將由此產(chǎn) 生的費用和損失轉(zhuǎn)移給合同相對方。,32

15、,風(fēng)險分擔(dān)分配管理表,33,4、確定交易結(jié)構(gòu),34,回報機(jī)制,誰來付費？政府or使用者orVGF 如何保證盈利但不暴利？ 保底（保底使用量）+限高（超額收益分成），與績效掛鉤 合理收益率如何測算？ 行業(yè)平均收益率、同期銀行貸款利率 政府配套支持（項目審批、土地征拆、配套設(shè)施建設(shè)等） 政府付費安排（是否納入預(yù)算管理，是否通過人大決議， 是否有相關(guān)承諾等）,35,定價調(diào)價機(jī)制,定價機(jī)制 價格如何形成：政府定價or市場定價 市場價測算：成本、需求 調(diào)價機(jī)制 調(diào)價周期 調(diào)價方式（磋商、公式、市場測試、第三方評估） 調(diào)價程序（聽證）,36,投融資結(jié)構(gòu),本貸比（固定資產(chǎn)投資資本金比例限制） 資金構(gòu)成及來源

16、（各類補(bǔ)貼歸屬） 融資方式（期限、利率） 擔(dān)保要求（履約保函體系、融資擔(dān)保）,37,項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu),股權(quán)結(jié)構(gòu) 政府可以入股、可以指定機(jī)構(gòu)代表政府入股 政府是否控股？ 決策機(jī)制 政府是否派員進(jìn)入管理層？ 對于涉及公共安全和公共利益的重大事項是否擁有一 票否決權(quán)或由全體股東一致決議？ 退出機(jī)制 股權(quán)變更限制（范圍、鎖定期） 優(yōu)先購買權(quán),38,5、理清合同體系,39,6、搭建監(jiān)管架構(gòu),40,7、選擇采購方式,確保充分、公平競爭,41,項目采購,資格預(yù)審,采購文件 編 制,響應(yīng)文件 評 審,談判與合同簽 署,三、項目采購,42,選擇社會資本合作方,是否一體化采購招標(biāo)（PPP+EPC） 資格條件 是否

17、允許聯(lián)合體（戰(zhàn)略投資人+財務(wù)投資人）、誰主導(dǎo)？ 資質(zhì)：設(shè)計、勘察、施工資質(zhì) 實力：運營經(jīng)驗、資金實力、商業(yè)信譽(yù) 評審標(biāo)準(zhǔn) 總價or單價 合作期限長短 年度付費金額及比例,43,項目執(zhí)行,項目公司 設(shè) 立,融資管理,績效監(jiān)測與管 理,中期評估,項目移交,移交準(zhǔn)備,性能測試,資產(chǎn)交割,績效評價,四、項目執(zhí)行和移交,44,合同核心條款,引言、定義和解釋 項目的范圍和期限 前提條件 項目用地 項目的融資 項目的建設(shè) 項目的運營 項目的維護(hù) 股權(quán)變更限制 付費機(jī)制 履約擔(dān)保,政府承諾 保險 守法義務(wù)及法律變更 不可抗力 政府方的監(jiān)督和介入 違約、提前終止及終止 后處理機(jī)制 項目的移交 適用法律及爭議解決 合同附件,45,合同管理基本原則,依法治理。遵守法律規(guī)定，保護(hù)合法權(quán)益。 平等合作。法律地位平等，權(quán)利義務(wù)對等。 維護(hù)公益。公共安全和公共利益，信息公開和公眾監(jiān)督。 誠實守信。履行合同義務(wù)，承擔(dān)違約責(zé)任。 公平效率。統(tǒng)籌各方利益（社會資本合理收益、政府財 政承受能 力、使用者支付能力），提升供