住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題分析規(guī)章制度

1、住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題分析規(guī)章制度住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題分析 本文關(guān)鍵詞：續(xù)期，使用權(quán)，建設(shè)用地，住宅，分析住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題分析 本文簡介：摘要：有關(guān)住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后續(xù)期問題的討論，不應(yīng)該僅僅局限于民法領(lǐng)域或經(jīng)濟政策層面，而必須在憲法上予以回答。在憲法層面，憲法保護公民的基本人權(quán)、住宅權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)利，同時憲法確定了國家是保障公民實現(xiàn)以上權(quán)利的義務(wù)人，國民關(guān)系的重點是國家為人民服務(wù)，國家權(quán)力的享有和行使是為了更好的保障公民權(quán)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題分析 本文內(nèi)容：摘要：有關(guān)住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后續(xù)期問題的討論，不應(yīng)該僅僅局限于民法領(lǐng)域或經(jīng)濟政策層面，而必須在憲

2、法上予以回答。在憲法層面，憲法保護公民的基本人權(quán)、住宅權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)利，同時憲法確定了國家是保障公民實現(xiàn)以上權(quán)利的義務(wù)人，國民關(guān)系的重點是國家為人民服務(wù)，國家權(quán)力的享有和行使是為了更好的保障公民權(quán)利。基于上述考慮，住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后以規(guī)定無償續(xù)期為宜，但購房者需要按比例交納土地使用稅，以確保國家代為行使的土地所有權(quán)能真正得以落實，進而更好的保障全體公民享有的其他合法權(quán)利。關(guān)鍵詞：憲法視角；住宅建設(shè)用地使用權(quán)；國家土地所有權(quán)；無償續(xù)期；土地使用稅一、問題提出住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后如何續(xù)期問題成為當下法學(xué)界與社會公眾關(guān)注的熱點問題，由于這一問題事關(guān)國計民生并且法律規(guī)定不明確，進而在續(xù)期

3、方案上存在很大爭議。我國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例第12條規(guī)定居住用地的最高使用年限為70年，但未涉及續(xù)期方案的具體規(guī)定。物權(quán)法第149條第1款規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期”。依據(jù)這一規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后，在程序上無需公眾申請自動續(xù)期，針對這一點理論界已達成共識不存在爭議，但關(guān)于續(xù)期時是否需要交納相關(guān)費用這一問題尚不明確。1原本在物權(quán)法四審稿、五審稿中明確規(guī)定，“建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期后，建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當支付土地使用費，續(xù)期的期限、土地使用費支付的標準和方法，由國務(wù)院規(guī)定”。但是送審稿公布后引起廣大人民群眾的恐慌和不滿，人們擔心在有生之年因為土地使用權(quán)到期而

4、無處可居。鑒于問題的嚴重性立法者認為在沒有萬全之策時以不作規(guī)定為宜，故取消送審稿中關(guān)于繳納土地使用費的規(guī)定，并把該問題留待未來有智慧的后人解決。但使立法者始料未及的是溫州20年國有建設(shè)用地使用權(quán)到期事件提前暴露了續(xù)期問題，“溫州事件”也引發(fā)了法學(xué)界針對續(xù)期方案的爭論。針對住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后如何續(xù)期這一問題，法學(xué)界特別是民法學(xué)界的學(xué)者大都提出了自己的觀點，其中比較有代表性的是以下三種：觀點到期后無條件自動續(xù)期，既不需要繳費也不需要納稅；觀點到期后自動續(xù)期，但是需要交納土地使用費；2觀點到期后自動無償續(xù)期，但是需要征收土地使用稅。3筆者認為住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題不僅僅是一個民法、物權(quán)法問

5、題，也是一個重要的憲法學(xué)議題，需要運用憲法相關(guān)知識與規(guī)定進行論述。故下文將從憲法角度論證上述觀點的合理與不合理之處。二、住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的憲法性解讀憲法是我國的根本大法，從憲法角度解析住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題更為深刻透徹，憲法的最高效力性也決定了憲法層面的論證更有說服力。從憲法角度論述續(xù)期問題，要從憲法的核心精神與重點內(nèi)容方面入手，通過層層論證找到合理的續(xù)期方案。（一）憲法致力于保護公民權(quán)利近代以來或者說二戰(zhàn)以來，憲法之所以取得根本大法的地位，不僅僅源于其嚴格且復(fù)雜的制定與修改程序，更多的是憲法在其實質(zhì)內(nèi)容上能夠?qū)⑷祟惿鐣毡樽非蟮幕救藱?quán)內(nèi)化為自身的根本價值追求，并提供最為全面且最強

6、有力的支持和保護，從而擔當起保護公民基本人權(quán)，保護社會健康發(fā)展的重任。4正如列寧同志所說“憲法是一張寫著人民權(quán)利的紙”，我國現(xiàn)行的1982年憲法致力于保護公民權(quán)利，此處的公民權(quán)利不僅僅包括關(guān)涉人民生存和發(fā)展的基本人權(quán)，更是涵蓋了公民依法享有的財產(chǎn)權(quán)?！皣易鹬睾捅Ｕ先藱?quán)”是1982年憲法的核心精神，該內(nèi)容在憲法文本第33條第3款中確定下來。人權(quán)是公民生存發(fā)展所必不可少的權(quán)利，因此保障公民生存所必需的住宅權(quán)也是憲法保障人權(quán)的體現(xiàn)。通過對憲法第39條第1款“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯”這一條文的解讀也可以得出相同的結(jié)論。住宅權(quán)是公民享有的基本權(quán)利、憲法權(quán)利，國家應(yīng)當予以保障。而住宅權(quán)的基礎(chǔ)是

7、住宅建設(shè)用地使用權(quán)，沒有住宅建設(shè)用地使用權(quán)公民的住宅權(quán)無所依附，住宅權(quán)就無從談起更無法保障，因此賦予公民住宅建設(shè)用地使用權(quán)是保障公民依憲法享有的住宅權(quán)的關(guān)鍵，也是憲法保障人權(quán)的要求。住宅建設(shè)用地使用權(quán)是涉及公民生存權(quán)的問題，從這個角度觀察國家或者說政府應(yīng)該積極的制定良好的政策，保障公民享有長久而穩(wěn)定的住宅建設(shè)用地使用權(quán)，在續(xù)期時不應(yīng)該再次向人民收取土地使用費。此外，土地權(quán)利在內(nèi)的財產(chǎn)權(quán)是我國憲法承認和保護的基本權(quán)利。我國憲法第13條第3款明文規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”。財產(chǎn)權(quán)是指財產(chǎn)上的私權(quán)，主要是所有財產(chǎn)價值的權(quán)利，包括具有財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的公物使用權(quán)，如集體所有土地的使用權(quán)，也包括物

8、權(quán)，還包括私法上的權(quán)利。住宅建設(shè)用地使用權(quán)是設(shè)立于國家土地所有權(quán)之上的用益物權(quán)，因此，住宅及其土地使用權(quán)都是公民的合法財產(chǎn)，必須予以保護。此外，我們必須注意到的一點是，在以前城市私有房屋業(yè)主是享有土地所有權(quán)的，盡管當時城市居民大多是租住公房沒有私有房屋，但是擁有私有房屋的城市居民是享有土地所有權(quán)的，作為土地所有權(quán)人，他們負有依法納稅的義務(wù)。在當時特殊的歷史背景下，1982憲法實施時將土地所有權(quán)無償收為國有，這無疑是順應(yīng)了我國國情和發(fā)展的需要，是值得肯定的決策。對于城市居民個人來說，在實質(zhì)上沒有影響他們實際使用土地的功能，但考慮到國家未給與任何補償將城市居民享有的土地所有權(quán)變成了土地使用權(quán)，在權(quán)

9、利的性質(zhì)上發(fā)生了質(zhì)的變化，國家在新的歷史時期又堅持保障人民住房，堅持“房子是用來住的而不是用來炒的”觀念，國家在新的時期必然會讓利于民。而且改革開放以來，城市居民購買住宅建設(shè)用地使用權(quán)是支付了高額的土地出讓金的。鑒于如此種種，國家也應(yīng)該主動保障住宅建設(shè)用地使用權(quán)的永久性和穩(wěn)定性，作為對歷史上無償征收公民財產(chǎn)的補償。4同時對于人們通過購買取得的住宅建設(shè)用地使用權(quán)不重復(fù)征收土地使用費這也是保障公民私有財產(chǎn)不受侵犯的要求。基于以上理論分析我們重新審視上述三種觀點，觀點住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后自動續(xù)期，但需要繳納土地使用費并不符合我國憲法保障公民人權(quán)與住宅權(quán)的基本精神。同時也違背我國憲法有關(guān)保護私人合

10、法財產(chǎn)不受侵犯的規(guī)定，因為人民在買房之初已經(jīng)支付了高昂的房款，其中就包含土地出讓金，這種重復(fù)繳費行為不僅是對人民依法享有的住宅權(quán)的侵害，更是對公民財產(chǎn)權(quán)的直接侵害。事實上也證明人民對征收土地使用費的做法非常排斥，容易引起整個社會的不滿和動蕩，不利于實現(xiàn)人民安居樂業(yè)以及國家的長治久安。同時也違背憲法保障社會健康發(fā)展的要求，因此觀點的主張應(yīng)首先被排除。為滿足公民生存和居住的需要，保護公民的財產(chǎn)權(quán)，觀點及觀點無償續(xù)期的做法似乎更有說服力，至于無償續(xù)期是要征收一定比例的土地使用稅還是完全無條件的自動續(xù)期仍然需要進一步討論。（二）保障民權(quán)是憲法確定的國民關(guān)系的重點縱觀各國的憲法文本，公民享有憲法規(guī)定的一

11、系列基本權(quán)利，而國家是保障基本權(quán)利實現(xiàn)的義務(wù)人。當然，公民也應(yīng)該履行基本義務(wù)，服從國家的管理。鑒于國家和公民之間這種管理與被管理、服務(wù)與被服務(wù)或保障與被保障的關(guān)系，我們有必要厘清國民關(guān)系的重點。一直以來我國憲法形成的理念都是國家或政府權(quán)力的享有是為了更好的保障公民的權(quán)利，公民權(quán)利構(gòu)成對國家公權(quán)力的制約和監(jiān)督。由此觀之，國家權(quán)力的行使或者說國家對公民的管理根本目的是確保全體社會公民權(quán)利更好的實現(xiàn)，故應(yīng)該把保障與被保障的關(guān)系作為國民關(guān)系的核心。在保障公民依法享有的住宅建設(shè)用地使用權(quán)的問題上更是如此，住宅權(quán)是公民衣食住行的基本需要，關(guān)涉公民基本生存問題，國家作為義務(wù)人應(yīng)該予以重點保障。不可過度強調(diào)房

12、地產(chǎn)拉動經(jīng)濟增長的作用，更不應(yīng)該以住宅建設(shè)用地使用權(quán)一次又一次的換取利益。目前我國城市居民解決居住問題的主要方式是購買商品房，房價之高令多數(shù)普通工薪階層無法承受，他們可能需要背負幾十年的房貸才能擁有一套屬于自己的房產(chǎn)。若是在這樣的情況下續(xù)期時還要征收土地使用費的話，極易引發(fā)不可調(diào)和的社會矛盾，影響社會穩(wěn)定。因此，在住房問題上，國家應(yīng)該本著“國不與民爭利，國不與民爭地”的原則，保障城市居民的住宅權(quán)。此外，依據(jù)我國憲法住宅建設(shè)用地作為國有建設(shè)用地的一種，其所有權(quán)由國家享有。對此，我國現(xiàn)行憲法第10條第1、2款也明確規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有”，因此關(guān)于住宅建設(shè)用地的所有權(quán)問題不存在爭議應(yīng)該由國

13、家享有。對此，有一部分學(xué)者提出在國家享有所有權(quán)的土地上設(shè)立的使用權(quán)若在到期后無償續(xù)期，則構(gòu)成了對國家土地所有權(quán)的侵害，同時也使國家土地所有權(quán)的規(guī)定落空，此觀點主張的正確性建立在完全無條件無償續(xù)期的基礎(chǔ)上。然而事實上并非如此，我國憲法第9條規(guī)定“國家所有，即全民所有”。綜合以上兩個憲法條文可知，國家是享有住宅建設(shè)用地所有權(quán)的，但是這個所有權(quán)是國家或政府代全民享有的，最終土地所有權(quán)還是歸屬于全國人民的。5換句話說，國家是代理全體公民管理土地，全民共享才是最根本的，國家所有服務(wù)于全民所有，國家是為全體公民服務(wù)的。鑒于此，將土地利益歸還給人民，進行無償續(xù)期并無不妥之處。只是國家代全民享有的所有權(quán)也應(yīng)得

14、到承認和保障，不然會對全體公民的權(quán)利造成侵害，畢竟城市居民不能等同于全體公民。而且城市居民中存在很大一部分人沒有房產(chǎn)，特別是在我國的一線城市購房困難的現(xiàn)狀下，沒有房產(chǎn)的居民數(shù)不勝數(shù)。在這樣的背景下若是僅僅主張無任何條件的無償續(xù)期，就會形成城市居民中已有房產(chǎn)者一次性付款永久性擁有房產(chǎn)的局面，對于城市居民中的無房者也是不公平的，更易激化原本已經(jīng)尖銳的購房矛盾。6因此，無償續(xù)期到70年后，開始征收土地使用稅是化解購房矛盾的一種方式，也是對城市中無房者的一種補償，因為這些稅收可以用于補貼那些居住權(quán)得不到保障的居民。綜合上述分析，我們再來回顧觀點和觀點的主張。觀點強調(diào)住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后無條件的進行

15、無償續(xù)期，這種觀點似乎符合國家作為義務(wù)人應(yīng)依法保障公民享有的基本住宅權(quán)的憲法理念，但是進行深入分析不難發(fā)現(xiàn)這種做法將會構(gòu)成對全民共享土地所有權(quán)的侵害，不利于保障公民享有的其他合法權(quán)利，不利于實現(xiàn)國家代行的土地所有權(quán)，易造成國有資產(chǎn)的流失。因此，筆者認為觀點是目前最為穩(wěn)妥的解決辦法，到期后在無償續(xù)期的同時繳納一定比例的土地使用稅，既保障了公民的住宅權(quán)，又兼顧到國家土地所有權(quán)，實現(xiàn)兩者的平衡。三、無償續(xù)期制度下爭議解決正如前文所敘述的，無償續(xù)期制度指在住宅建設(shè)用地使用權(quán)滿70年后自動無償續(xù)期，但需要繳納一定土地使用稅的制度。至于如何征收土地使用稅土地管理部門以及稅務(wù)部門會有科學(xué)合理的設(shè)計，本文不再

16、贅述。但如何具體的構(gòu)建無償續(xù)期制度，解決續(xù)期過程中其他需要厘清的問題值得我們深思。依據(jù)我國現(xiàn)行法律，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的最高年限為70年，但是實踐中出現(xiàn)一部分房產(chǎn)其土地使用權(quán)年限為20年、40年不等的情況，但這也是符合我國法律規(guī)定的，畢竟沒有超過法律規(guī)定的最高年限。那么土地使用年限不足70年的住宅建設(shè)用地如何續(xù)期呢？以溫州20年國有建設(shè)用地使用權(quán)為例，筆者認為到期后應(yīng)該有償續(xù)期到70年，然后才可以無償續(xù)期。因為若是20年到期后就進行無償續(xù)期的話對于購買了70年住宅建設(shè)用地使用權(quán)的人來說是不公平的，他們多支付了50年的土地出讓金，這不符合憲法第33條規(guī)定的“法律面前人人平等”的原則。7再者，做出

17、這樣的規(guī)定會導(dǎo)致后來的購房者紛紛購買土地使用年限短、土地出讓金低的房屋，反正到期后一樣的無償續(xù)期，這時會使我國70年土地使用權(quán)最高年限的法律規(guī)定落空，對我國現(xiàn)行法律提出嚴峻的挑戰(zhàn)。因此對于無償續(xù)期中的期限應(yīng)作滿住宅建設(shè)用地的最高年限70年后才可無償續(xù)期的理解。因此，溫州20年住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后，首先程序上要自動續(xù)期到70年，不需申請這是物權(quán)法明確規(guī)定的自動續(xù)期的要求，但是要補交50年的土地出讓金?；诠胶侠淼脑瓌t補交的50年的出讓金應(yīng)該以20年前購房時為準，而且應(yīng)該補交晚交20年土地出讓金的同期銀行貸款利息，以維護國家土地所有權(quán)的收益。無償續(xù)期引發(fā)的第二個爭議性問題是無期間的用益物

18、權(quán)會不會與國家土地所有權(quán)的行使發(fā)生沖突？因為住宅建設(shè)用地使用權(quán)屬于用益物權(quán)。從現(xiàn)行法律的規(guī)定上看，有期間限制不得超過70年，但是從“自動續(xù)期”的規(guī)定上來看，又可以推斷出該用益物權(quán)是無期間限制的，屬于永久性用益物權(quán)。作為設(shè)立在國家土地所有權(quán)之上的他物權(quán)，沒有期限限制會不會存在使土地淪為私有之嫌呢？筆者認為不會，正如前面所分析的，國有土地所有權(quán)實際上是全民所有權(quán)，設(shè)立一個永久的土地使用權(quán)實質(zhì)上是把土地權(quán)益歸還人民，當然與此同時全民的土地權(quán)益也應(yīng)該得到保障。對全民所有權(quán)的保障具體體現(xiàn)在四個方面：一是城市居民通過有償購買取得70年住宅建設(shè)用地使用權(quán)（在購買房屋時已包含土地出讓金的價格），只不過是一次性

19、購買永久性使用。二是期限屆滿后雖然不用重新繳納高額的土地出讓金，但是仍然需要交土地使用稅，這也是對全民所有權(quán)的確認。三是國家有權(quán)監(jiān)管管理住宅建設(shè)用地使用權(quán)人使用土地的行為。我國憲法第10條規(guī)定“關(guān)于一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”，由此可知若業(yè)主超出合理使用土地的權(quán)限范圍，比如改變土地的住宅建設(shè)用地的性質(zhì)，將土地挪作他用，則國家作為管理人有權(quán)予以制止并責(zé)令其改正。四是國家對住宅建設(shè)用地使用權(quán)具有最終的支配權(quán)。依據(jù)我國憲法第10條第3款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”，由此保留了國家收回土地的權(quán)力，進而再次保障了國有土地所有權(quán)的行使。當然此項權(quán)力的行使是有前提條件的，那就是必須出于公共利益的需要。即便是有充分的理由國家也不得任意無償?shù)恼魇展竦耐恋厥褂脵?quán)，而是給予公民充分的補償，并另外安排住宅用地解決公民的居住問題和生存問題。8綜合上述分析，永久性的用益物權(quán)并不會與國家所有權(quán)形成沖突，并且可以實現(xiàn)國家既要保障公民住宅權(quán)和生存權(quán)，又要代為行使土地所有權(quán)的職能。四、結(jié)語