完善省以下欠發(fā)達(dá)地區(qū)財政體制的思考

1、完善省以下欠發(fā)達(dá)地區(qū)財政體制的思考財政的本質(zhì)是一種分配關(guān)系，財政體制是國家在中央和地方以及地方各級政府之間劃分財政收支范圍和財政管理職責(zé)與權(quán)限的一項基本制度。近20年來，我國財政管理體制進(jìn)行了1980年的“分灶吃飯”體制、1988年的包干體制、1994年的分稅制體制三次重大改革。省以下分稅制財政體制從1994年開始實施以來，對建立收支穩(wěn)定增長機(jī)制，規(guī)范政府間財政分配關(guān)系，增加對中央的貢獻(xiàn)份額、促進(jìn)地方產(chǎn)景業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源優(yōu)化奢配置等起到積極作用。球如浙江省對欠發(fā)達(dá)縣市彰實行“兩保兩掛”財政階體制，以其獨(dú)特的激勵櫻與約束并舉的機(jī)制在幾庸年的運(yùn)作中收到實效。暑但隨著市場經(jīng)濟(jì)體制向議縱深發(fā)展，現(xiàn)行省

2、以下矣財政管理體制運(yùn)行中也腐存在著一些困難和問題勝，地區(qū)間財力差異進(jìn)一底步擴(kuò)大，影響了財政管陽理的整體效率。本文僅陽就完善省對欠發(fā)達(dá)地區(qū)誠財政管理體制作些探討版。一、現(xiàn)行體制下欠發(fā)靜達(dá)地區(qū)財政經(jīng)濟(jì)面臨的矣問題欠發(fā)達(dá)地區(qū)由砧于受地理的、歷史的、蟹主觀的、客觀的因素影歇響，發(fā)展滯后，基礎(chǔ)較筑差，經(jīng)濟(jì)相對落后，在險現(xiàn)行體制激勵下收入的剁穩(wěn)定增長并未能從根本稗上緩解財政困難，財政賤收入總量少，比重小，芽財政收支矛盾仍十分突蚜出，財政仍然是“吃飯噴財政”，在構(gòu)建新型公淤共財政體制過程中還存癢在許多突出的問題。瓜（一）現(xiàn)行財政體制跳下地區(qū)間財力差異進(jìn)一猙步擴(kuò)大。欠發(fā)達(dá)地區(qū)財廢政收入總量小，與發(fā)達(dá)措地區(qū)的差

3、距不斷擴(kuò)大。徒以浙江省為例，XX年優(yōu)，財政總收入排名前3兄位的杭州、寧波、溫州攙3市的財政總收入億元鞋，占全省財政總收入的哼%，與1995年的比耘重%相比，提高了個百屬分點(diǎn)，7年的平均增幅律為%.而排名后3位的茵麗水、衢州、舟山3市檢財政總收入億元，占全厲省財政總收入的%，與紙1995年的比重%相顧比，卻下降了個百分點(diǎn)醚，7年的平均增幅為%疼，欠發(fā)達(dá)地區(qū)財政收入椽增長明顯緩慢。其中麗謅水市XX年的財政總收醞入億元，比1995年旬增長了倍，地方財政收戎入億元，比1995年禹增長了倍，但財政總收疹入、地方財政收入占全你省的比重分別為%、%締，與1995年的%、兔%相比，大體相當(dāng)，財至政總收入的比重

4、還略有謾下降，財政總收入絕對己額在11個地級市中居爺?shù)?位。（二）欠洶發(fā)達(dá)地區(qū)財力基礎(chǔ)薄弱肛，歷史負(fù)債多，財政難謠以滿足公共服務(wù)需要。言分稅制改革以后，中央蜜加大力度，加強(qiáng)財政稅簾收法制建設(shè)，努力提高脖中央財政的“兩個比重豪”，導(dǎo)致地方可調(diào)控能簿力減弱，特別是欠發(fā)達(dá)坎地區(qū)財政更加困難，缺旺乏最低限度的公共支出哈保障。在現(xiàn)行財政體制辮的激勵下，麗水依托體炯制的動力，1995年煮至XX年，地方財政收予入以年均%的幅度增長續(xù)，連續(xù)8年基本實現(xiàn)了離當(dāng)年財政收支平衡，并耘消化了部分歷史赤字。的但財政仍難以滿足公共邢服務(wù)需要：一是人均收涵支水平非常低。XX年優(yōu)全市人均地方財政收入若為490元，人均支出平為

5、1198元，分別為敗全省人均收、支水平的媳41%和75%，財政撾仍然是“吃飯財政”。魚二是基礎(chǔ)設(shè)施特別是教羨育、城市道路、文化設(shè)牙施等公共產(chǎn)品投入嚴(yán)重霹不足。撤地設(shè)市后，麗種水市區(qū)在“十五”規(guī)劃氮中僅市政基礎(chǔ)設(shè)施投入恭就需億元，年均達(dá)億元紊，而麗水目前財政只是整“吃飯財政”。三是歷吟史負(fù)債對財政造成巨大緝壓力。在“吃飯財政”憂下公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入谷只能靠融資。至XX年澡底，全市地方政府負(fù)債硯余額為億元，是當(dāng)撮年地方財政收入的倍，堰市本級政府負(fù)債余額億翰元，地方財政難以滿足倪公共服務(wù)需要。（倒三）財權(quán)事權(quán)劃分不清煥，財政收支責(zé)任不對等聲。建國以來，我國預(yù)算詫管理體制一直圍繞集權(quán)繡和分權(quán)進(jìn)行著各級

6、政府欺間財力分配格局的調(diào)整玫，有時側(cè)重集中，有時猴側(cè)重分散，未能形成一精個合理有效的分配格局副。而且我國目前的政治感體制和經(jīng)濟(jì)體制決定了讓上級政府對下級政府具執(zhí)有絕對權(quán)威，而下級政沈府對上級政府沒有任何證約束力，結(jié)果在需要共蝴同分擔(dān)公共責(zé)任時，往越往上級政府將公共責(zé)任臟層層下移，如國防、農(nóng)確村義務(wù)教育、公共社保株等純公共產(chǎn)品及中央與模地方有交叉的跨地區(qū)性協(xié)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建因設(shè)等理應(yīng)由中央或省級呀政府負(fù)擔(dān)的支出在下移泥。目前的財政體制則由擇上級政府單方面決定，竟上級政府存在自我擴(kuò)大談財權(quán)的便利，下級政府懲居于被動地位，事實上徊市縣級政府是政策的最蛛終執(zhí)行者，一方面承擔(dān)桃了龐大的事權(quán)，另一方燴

7、面上級出政策規(guī)定用途窯的地方支出過多，如有刮關(guān)法律和法規(guī)規(guī)定地方桓對于農(nóng)業(yè)、教育、科技危、計劃生育、扶貧等支丁出增長，必須達(dá)到某個統(tǒng)水平。欠發(fā)達(dá)地區(qū)在承戌擔(dān)著上述支出外，還承枝擔(dān)著比發(fā)達(dá)地區(qū)更多的劫公共基礎(chǔ)建設(shè)、公共社漳保、公共教育等歷史上記由于財力所限而未能承湖擔(dān)起的公共支出任務(wù)，翔歷史欠帳較多，任務(wù)繁詠重，矛盾錯綜復(fù)雜，龐逃大的事權(quán)與現(xiàn)行財權(quán)和只相應(yīng)的財力極不對等。蹋（四）轉(zhuǎn)移支付不渭科學(xué)、不規(guī)范。由于新詩稅制保留了舊體制的基脂數(shù)，目前轉(zhuǎn)移支付大多要使用基數(shù)法，而不是因唇素法，省級財政目前無應(yīng)法建立以地方標(biāo)準(zhǔn)收入險和標(biāo)準(zhǔn)支出為基礎(chǔ)的規(guī)攔范化轉(zhuǎn)移支付制度，只鑄能對欠發(fā)達(dá)地區(qū)實行有畸基數(shù)、有增

8、量的“掛鉤碴補(bǔ)助”等過渡期轉(zhuǎn)移支振付辦法，緩解財政運(yùn)行芳中的突出矛盾。這種分拔稅制財政體制的稅收返脾還政策是以保證地方既燈得利益為前提的，各市舊縣（市）間收入基數(shù)、凡補(bǔ)助基數(shù)的不同，所得輪好處也有較大差異，體律制的差異性在擴(kuò)大。轉(zhuǎn)粕移支付實施主體不同，閻現(xiàn)行省、市縣（市）政予府部門間也存在一種轉(zhuǎn)岡移支付，如下級部門在喻接受同級財政撥款的同贖時，在系統(tǒng)內(nèi)部縱向也瘡發(fā)生著資金的領(lǐng)撥關(guān)系傭，這種現(xiàn)象一方面會肢粘解財政的職能；另一方針面會出現(xiàn)同一個名目多眉頭給錢，重復(fù)浪費(fèi)現(xiàn)象猙；更容易失去同級財政淳的監(jiān)督。（五）欠裕發(fā)達(dá)地區(qū)收入結(jié)構(gòu)不合神理，財政增收潛力有限娜。分稅制體制在一定程面度上能夠促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)

9、瘧結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源優(yōu)化配噶置，但由于各縣市原來栽的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)就不同，其嬰經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況參差不齊等，在運(yùn)行中有著“窮者招越窮”的效應(yīng)，很難調(diào)龍整收入結(jié)構(gòu)。一是財政涌收入結(jié)構(gòu)不盡合理。從酗麗水市收入結(jié)構(gòu)看，稅條收收入占財政收入比重母明顯偏低，各類行政收猿費(fèi)及其他預(yù)算外收入占郎財政收入比重較高。據(jù)重統(tǒng)計，“九五”期間，排全市地方財政收入為億涯元，其中稅收收入占財根政收入的比重為%（工魂商稅收收入僅占%），偉各類收費(fèi)等收入高達(dá)%蚌.二是稅源結(jié)構(gòu)不盡合頤理，稅基偏小。稅收收恩入過分依賴第三產(chǎn)業(yè)，籌而工業(yè)稅源非常薄弱，假如XX年全市來自三產(chǎn)夏的稅收所占比重為%，松來自二產(chǎn)的稅收所占比掏重為%；市本級則為%懷和%

10、.三產(chǎn)稅源主要依臃靠撤地設(shè)市后的大建設(shè)砍來帶動，穩(wěn)定性相對較勇差。三是欠發(fā)達(dá)地區(qū)由有于受地理、信息、人才候、技術(shù)等方面因素制約騁，企業(yè)成本較高，直接塑影響企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)疏而影響財政減收。四是勺現(xiàn)行稅制不盡合理，地還方增收潛力有限。稅收誠的減免權(quán)和體制的調(diào)整怯權(quán)在中央，直接影響著綢地方收入。如受非典影髓響、再就業(yè)等稅收減免更直接減少地方稅。同時架，隨著所得稅中央分享硯比例的提高，地方可用窄財力將逐漸減少。割（六）欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支急出結(jié)構(gòu)不合理，降低了囤公共財政效率。欠發(fā)達(dá)話地區(qū)財政同樣面臨著經(jīng)常濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時期不可避盈免地包攬一些該由市場肯分工的支出，造成支出眾結(jié)構(gòu)不合理：一是體制領(lǐng)轉(zhuǎn)軌時期財政支

11、出范圍邵界定不清，“越位”和汁“缺位”現(xiàn)象嚴(yán)重。目孰前，財政不可避免地包頰攬著一些本應(yīng)由企業(yè)、筒個人和社會負(fù)擔(dān)的支出煙，承擔(dān)著部分應(yīng)由市場贈功能完成的支出，比如胚一些有條件進(jìn)入市場的詭經(jīng)營性事業(yè)單位，以及瑩一些民間性的協(xié)會、學(xué)盼會、研究會、社團(tuán)等支烤出。而一些本應(yīng)由財政政供給資金的事業(yè)和項目撬卻不能完全得到應(yīng)有的那保障，比如一些與百姓域生活休戚相關(guān)的社會保閡障、基礎(chǔ)教育、文化體搖育等基礎(chǔ)設(shè)施方面支出拘滿足不了日益增長的需翱求。二是由于各級黨委嬰政府為培育新的經(jīng)濟(jì)增艷長點(diǎn)，針對工業(yè)經(jīng)濟(jì)基潛礎(chǔ)薄弱而實施的合力扶搖工、合力興工戰(zhàn)略，激筒發(fā)了各級地方政府的積吃極性，大幅度增加了對恩企業(yè)挖革改資金的投入

12、擻力度，經(jīng)濟(jì)性支出較大揖。XX年，麗水市用于嗅企業(yè)技改支出為億元，茨占財政總支出的比重達(dá)聶%.三是人員經(jīng)費(fèi)支出鈉任務(wù)重。欠發(fā)達(dá)地區(qū)就馭業(yè)渠道少，人們千方百撕計往公務(wù)員隊伍擠，撤勢地設(shè)市和機(jī)構(gòu)改革后，煤政府職能得到了完善，坎各部門所需人員相應(yīng)增稀多，人員經(jīng)費(fèi)、社會保宮障、公共衛(wèi)生及政府機(jī)苔關(guān)正常運(yùn)行所需經(jīng)費(fèi)明宴顯增加。四是公共社保側(cè)支出總量不足。據(jù)統(tǒng)計肖，“九五”期間，我市暖社會保障支出占財政總圓支出的比重約為4%，啼XX年全市各級財政安教排社會保障支出億元，殖占財政總支出的比重也震僅為%.同時，由于受淬地理、交通等因素的制勉約，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府仲運(yùn)行成本也大大高于省埂內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)。由于財政雁在一

13、些非公共領(lǐng)域支出招，大大降低了公共財政淡效率。二、完善欠發(fā)達(dá)渠地區(qū)財政管理體制的思魚考省以下欠發(fā)達(dá)地琵區(qū)分稅制財政體制改革擲的總體目標(biāo)應(yīng)根據(jù)公平職與效率統(tǒng)一的指導(dǎo)思想遇，在國家分稅制財政體惡制框架下，按照公共財正政理論，實現(xiàn)地方政府咽公共服務(wù)均等化。因此畝，我們認(rèn)為，完善省對轎欠發(fā)達(dá)地區(qū)財政管理體薄制應(yīng)從既考慮地方既得途利益，又有利于地區(qū)間斃財力的相對平衡；既能垢充分發(fā)揮體制政策的正疹面導(dǎo)向作用，又能調(diào)動薦地方增收節(jié)支積極性；擾既要合理界定政府間事汁權(quán)和支出范圍，又要合冤理界定欠發(fā)達(dá)地區(qū)的對戳象和政策范圍；既要建吸立相對規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移從支付制度，又能增強(qiáng)省燒級宏觀調(diào)控能力，以促中進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌

14、發(fā)展幾戮方面加以考慮。（嗎一）深化和完善分稅制販財政體制收入劃分辦法鴨。分稅制財政體制的目啦標(biāo)，是規(guī)范各級政府的僳財力分配關(guān)系，合理調(diào)榮節(jié)并逐步縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)兔發(fā)展和財力差距，進(jìn)而衫實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展泄和地區(qū)共同發(fā)展、共同涌富裕、共同繁榮的目標(biāo)詣。分稅制的核心就是“輥分稅”。但目前的分稅遮制已經(jīng)與1994年改唬革當(dāng)初的分稅制不完全曠一樣了，一是隨著中央沫與地方共享稅種的增多男，共享比例的變化，中榨央財力的進(jìn)一步集中，恬發(fā)達(dá)省的欠發(fā)達(dá)地區(qū)與攢發(fā)達(dá)地區(qū)都成為中央集挺中財力的對象，財權(quán)劃押分有失公平，欠發(fā)達(dá)地寄區(qū)地方收入一再減少。厭二是目前的分稅制中央昔和地方仍存在既分稅又工分企業(yè)的現(xiàn)象。如中央瞬企

15、業(yè)所得稅、鐵道部門才、各銀行總行、各保險填總公司等集中繳納的稅質(zhì)收為中央收入，省屬企表業(yè)稅收為省級收入等，熔按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分稅守收既不符合享受地方政堪府公共服務(wù)，應(yīng)提供相渤應(yīng)稅收補(bǔ)償?shù)墓藏斦螅踩菀鬃屨g允相互拉企業(yè)，挖稅收，端迫使政府加大對高稅收河行業(yè)的投資以獲得稅收瑤分成權(quán)，造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)只的不合理。分稅制改革仰應(yīng)在財政收入劃分上打暴破按企業(yè)隸屬劃分收入耘級次的方法，完全按照謠屬地原則將與經(jīng)濟(jì)發(fā)展妊相關(guān)度較高的增長較穩(wěn)氮定的稅種劃為共享稅，他其他的作為地方稅，建滇立起以“屬地分稅為基哈礎(chǔ)，財權(quán)事權(quán)相統(tǒng)一，蘊(yùn)財政收支相對等”的徹兌底的分稅制財政管理體爸制，促進(jìn)地方財力的可徐持續(xù)增長

16、。（二）風(fēng)按法定原則劃分政府間鋇財權(quán)與事權(quán)，合理界定嚼地方財政支出范圍，明斬確各級政府的財政支出聾責(zé)任。按照公共財政處跑理政府間財權(quán)分配關(guān)系龍理論，公共產(chǎn)品的受益盲范圍是全體國民，則支禹出責(zé)任應(yīng)屬于中央財政兜；受益范圍是區(qū)域公民針，則支出責(zé)任應(yīng)屬于地嚨方財政。對于當(dāng)前政府廢在財權(quán)、事權(quán)劃分上不琺明確、不對等問題，有乘必要通過法律來明確。汗因為財政體制是政府間企的利益分配關(guān)系，是一碉種典型的雙方法律關(guān)系燼，應(yīng)由人民代表大會通汀過立法的方式解決，立蘑法法也明確指出，財政詭、稅收的基本制度只能獺由法律規(guī)定。只有通過勻法律規(guī)定政府間職責(zé)之寧后，財政收支劃分和財返政體制的確定便有了依石據(jù)，在事權(quán)范圍明確

17、的意前提下，再對支出職責(zé)穢細(xì)化，盡可能做到財權(quán)匙與事權(quán)對等，以明確各焰自的責(zé)任，減輕因事權(quán)詐劃分不明確，而增加地皂方政府財政負(fù)擔(dān)和支出臻壓力。一般而言，省以芽下地方政府的事權(quán)范圍操包括社會服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)第施、社會管理、地方性瑩文體廣事業(yè)等。在合理蘊(yùn)界定政府的財政支出范簡圍和財政支出責(zé)任的基又礎(chǔ)上，按照公共財政要泵求，調(diào)整優(yōu)化地方財政曾支出結(jié)構(gòu)，并以部門預(yù)剎算的全面推行、國庫集慫中收付和政府采購等財癸政管理改革為配套舉措潔，改革支出供給方式，咋合理確定支出定額，規(guī)把范財政性資金分配秩序晶，逐步建立公共財政支暈出體制，逐步解決財政智支出結(jié)構(gòu)不合理造成的暴“越位”和“缺位”現(xiàn)將象。（三）逐步建浩立規(guī)范

18、化財政轉(zhuǎn)移支付糖制度。財政體制改革絕鳳非“劫富濟(jì)貧”。轉(zhuǎn)移砷支付的最終目標(biāo)就是統(tǒng)要一市場下的社會成員，蒸不論是在什么地方，都餾能享受大體均等的公共淹服務(wù)，這也就是公共財恍政體制下的公共服務(wù)均蔣等化。轉(zhuǎn)移支付既要調(diào)晌劑地區(qū)間財政能力差異莖，盡可能橫向均衡，又臻要區(qū)別具體情況，提高溝地方政府提供某種或某隱幾種公共產(chǎn)品的能力，棧力爭以盡可能小的成本熊向欠發(fā)達(dá)和次發(fā)達(dá)地區(qū)掖提供財政支持。因此，錄規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)以廖均等化轉(zhuǎn)移支付為主體種，專項撥款為輔助，適撻當(dāng)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜。犀具體地說：一是省級政垃府要集中一定的財力增承強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，并安呼排適當(dāng)比例用于轉(zhuǎn)移支旋付。二是要在均等化轉(zhuǎn)延移支付為主體

19、的前提下炙，立足現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)疹，采取總體設(shè)計、分步招實施的辦法，明確均等莉化服務(wù)的項目和各個階誅段應(yīng)該達(dá)到的水平。專琴門設(shè)立一些有利于欠發(fā)燕達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)統(tǒng)一汞起跑線的基礎(chǔ)性公共項壩目如城市基礎(chǔ)建設(shè)、公逸共衛(wèi)生、文化體育設(shè)施巧、義務(wù)教育等基礎(chǔ)設(shè)施鯉專項撥款，以緩解欠發(fā)刺達(dá)地區(qū)公共產(chǎn)品的供求源矛盾，從而有利于欠發(fā)俺達(dá)地區(qū)財政在過渡期實蔣現(xiàn)其特殊政策目標(biāo)。三董是要改進(jìn)轉(zhuǎn)軌過渡期轉(zhuǎn)儲移支付的技術(shù)辦法，簡枷化轉(zhuǎn)移支付形式。明確淹財政部門為轉(zhuǎn)移支付惟窯一的實施主體，取消系裙統(tǒng)內(nèi)轉(zhuǎn)移支付做法，上屬下級政府部門之間往來居的專項資金應(yīng)當(dāng)一律納以入財政轉(zhuǎn)移支付，由下洱級財政安排到具體的支唆出部門，并納入部門

20、預(yù)佩算表，接受同級財政和劍同級審計的監(jiān)督。四是壓建立市縣級政府支出的癰評價監(jiān)督和考核指標(biāo)體讀系，設(shè)計一系列指標(biāo)評疙定各地的財政能力和基英本公共需要，采取因素餃法而不是基數(shù)法，并遵講循公開、公正的程序，轅科學(xué)合理地分配轉(zhuǎn)移支頹付資金，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付馬資金和專項撥款的管理侈。五是把省財政轉(zhuǎn)移支顧付與欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府完庸成的職責(zé)任務(wù)掛起鉤來趕。如工資發(fā)放、社會保卵障（包括城鄉(xiāng)低保、農(nóng)式村“五?！焙统擎?zhèn)“三探無”人員集中供養(yǎng)、貧鮑困家庭子女入學(xué)、農(nóng)村彌醫(yī)療等）、生態(tài)環(huán)境建瞅設(shè)、法定增長任務(wù)等。茵同時，要堅持激勵與約摳束并舉，充分考慮欠發(fā)蜀達(dá)地區(qū)的特殊性以及“潰兩稅”停征和所得稅分坦享體制改革后地方財政釉體制收入減少的實際，私按照欠發(fā)達(dá)地區(qū)的落后庸程度決定一般性轉(zhuǎn)移支鷗付，區(qū)別對待，為把欠瑯發(fā)達(dá)地區(qū)培育成新的經(jīng)訊濟(jì)增長點(diǎn)發(fā)揮財政政策爽應(yīng)有的作用。（四株）調(diào)整