讓戶籍制度回歸純粹的人口信息管理

1、讓戶籍制度回歸純粹的人口信息管理訪中國人民大學社會學理論與方法研究中心副主任陸益龍張杰 中國社會科學網(wǎng)記者近日，國務院正式印發(fā)關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見（以下簡稱意見），提出為落實中央城鎮(zhèn)化工作會議精神，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，需進一步推進戶籍制度改革。意見的發(fā)布，意味著新一輪戶籍制度改革的開始。那么，我國戶籍制度為什么要改呢？還要改什么呢？圍繞戶籍改革的相關(guān)問題，記者采訪了中國人民大學社會學理論與方法研究中心副主任陸益龍，請他從學術(shù)的角度談談這次戶籍制度改革的背景、必要性和重要性。戶口的煩惱中國社會科學網(wǎng)：作為全面

2、深化改革內(nèi)容之一的戶籍制度改革在今年夏天正式破冰，據(jù)您研究來看，我國戶籍制度是如何形成的？其歷史作用如何？近年來，戶籍制度飽受爭議，您認為當前的戶籍制度存在哪些問題？陸益龍：中國戶籍制度有著悠久的歷史傳統(tǒng)。在傳統(tǒng)社會里，戶籍制度主要發(fā)揮著“編戶齊民”、征調(diào)賦稅、徭役及社會控制的功能。現(xiàn)行戶籍制度的原型是1958年出臺的中華人民共和國戶口登記條例，該條例最初主要是為了進一步健全和完善人口登記與管理，所以其中的關(guān)鍵內(nèi)容主要有三個方面：一是實施全民戶口登記；二是區(qū)分城鎮(zhèn)和農(nóng)村戶口登記；三是實行戶口遷移變更證明。這一法律條例在當時主要服務于人口與社會管理，并未起到構(gòu)筑城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和限制人口自主流動的作

3、用。然而，在推進城市工業(yè)化的過程中，戶口登記條例在具體管理實踐中逐漸被演繹和建構(gòu)為城鄉(xiāng)二元戶口及自主遷移限制的戶籍制度，而且戶口之上粘附了各種各樣有差別的資源和利益分配規(guī)則，從而形成了很多人為戶口而煩惱的現(xiàn)行戶籍制度。歷史地看，戶籍制度的推行，對中國的民族工業(yè)體系的建立與發(fā)展、工業(yè)化及城市發(fā)展起到了某些積極的作用，同時對社會秩序及人口管理也有積極的意義。但是，不可否認的事實是，該制度也在中國社會構(gòu)筑起了種種社會城墻，對城鄉(xiāng)差別、區(qū)域發(fā)展失衡及其它社會不平等都具有不可推卸的責任，由此也嚴重影響當前社會發(fā)展的公平和效率。首先，農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口身份，加上戶口遷移和轉(zhuǎn)變的限制，為城鄉(xiāng)不平

4、等待遇提供了制度保護。改革開放后，城鎮(zhèn)流動人口或“農(nóng)民工”的待遇問題，實際成為一種新型的城鄉(xiāng)差別。據(jù)測算，每年有2億多農(nóng)民工要為城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展節(jié)省3萬多億元的成本，換句話說，農(nóng)民工因身份問題每年損失3萬多億元的權(quán)益。其次，由于過嚴的戶口遷移與轉(zhuǎn)變的限制，人為阻礙了人、財、物在區(qū)域間自然、均衡地配置，在較大程度上造成了中國等級化的社會空間，也就是區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的不平衡。此外，戶口問題也是當前百姓普遍關(guān)注的教育不公等其它社會不平等問題的一個癥結(jié)。所以，簡單地說，現(xiàn)行戶籍制度的問題就是給普通百姓帶來了種種不必要的煩惱。一本戶口簿和一紙遷移證不知讓多少普通人為之苦惱。戶籍制度改革的新亮點中國社會科學

5、網(wǎng)：近年來，戶籍制度進行了很多改革，多地也進行了探索，您如何評價？日前，國務院正式印發(fā)關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見，在您看來，意見出臺的背景是什么？意見的出臺有哪些新亮點？陸益龍：這次國務院印發(fā)的意見要求進一步推進戶籍制度改革，標志著戶籍制度將有新的改革。事實上，現(xiàn)行戶籍制度并不是一成不變的。改革的呼聲不斷，改革也在不斷推行。早在1977年，就有將“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標調(diào)高到1.5/1000，即市鎮(zhèn)準許遷入和從農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的人數(shù)不得超過城鎮(zhèn)常住戶口的1.5/1000。1984年國務院發(fā)布關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知，推出了“自理口糧戶口”的改革措施。1992年之后，隨著糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策改

6、革，多地戶口管理機關(guān)推出“當?shù)赜行СＷ艨凇钡母母锎胧?，如上海市的“藍印戶口”政策，以及多地出現(xiàn)的變相“賣戶口”現(xiàn)象，都曾被視為戶籍改革。此次新一輪戶籍制度改革，主要是在黨的十八大和十八屆三中全會提出新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的大背景下推進的。從改革的總體目標來看，主要是要達到統(tǒng)籌推進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展。統(tǒng)籌戶籍制度改革和相關(guān)經(jīng)濟社會領(lǐng)域改革，合理引導農(nóng)業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。就意見提出的具體戶籍制度改革內(nèi)容而言，主要有三個新亮點：第一個新亮點我認為是取消了農(nóng)業(yè)戶口與城鎮(zhèn)戶口的二元戶口劃分，實現(xiàn)了一元化的

7、戶口政策?？赡苡腥苏J為這僅僅是在戶口登記上的名稱的統(tǒng)一，并不一定有助于促進城鄉(xiāng)平等和一體化。其實不然，戶口一元化是平等身份制度的標志，由此從法律層面保障了公民身份的平等。盡管推進城鄉(xiāng)一體化、消除城鄉(xiāng)差別依然任重道遠，而取消城鄉(xiāng)二元戶口劃分則是邁出了堅實的一步。沒有了城鄉(xiāng)有別的戶籍身份制，戶口歧視也將失去制度保護。類似于“同工不同酬”、“同城不同待遇”、“同命不同價”的不合理措施也將失去法律基礎(chǔ)。此次改革的第二個新亮點在于放松了戶口遷移控制。意見提出要全面放開小城市及建制鎮(zhèn)的戶口遷移限制，有序開放中等城市的戶口遷移，合理規(guī)定大城市的戶口遷移準則，對特大城市人口遷移還要嚴格控制。所以，盡管意見沒有

8、提出具體的戶口遷移規(guī)則，但體現(xiàn)的基本精神就是除特大型城市外，城市要盡量放寬戶口遷移限制?，F(xiàn)行戶籍制度發(fā)揮效力的一個重要機制就是對居民自主遷移戶口的行政控制，無論居民是否具備遷移和定居條件，要實現(xiàn)戶口遷移都非常艱難。過于嚴格的戶口遷移控制，不僅給真正有遷移需要的普通百姓帶來煩惱，而且也影響到了社會的公平和效率，因為只有每個公民能夠自主地、理性地發(fā)展，社會福利才能達到公正和最大化。所以，放開城市戶口遷移限制，是改革的一大進步。改革的第三個新亮點就是剝離性改革，或者說配套改革?，F(xiàn)行戶籍制度是一項綜合性、基礎(chǔ)性社會管理制度，有各色各樣的資源利益分配和社會管理都粘附在戶籍之上，所以光靠改革戶口登記制度，

9、可能難以達到改善社會治理、促進社會公平正義的目標。必須有相應的剝離性改革措施，即盡可能將粘附在、掛靠在戶口之上的分配原則和管理措施剝離開來，這實際也就是戶籍制度的配套改革。如意見強調(diào)，要切實保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口合法權(quán)益。完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，擴大義務教育、就業(yè)服務、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋面。某種意義上說，戶籍制度的配套改革難度超過戶籍制度自身的改革，因為與戶口掛鉤的利益關(guān)系和管理體制有很長的歷史，短期內(nèi)要徹底剝離有很大難度。所以，意見也給地方政府的改革創(chuàng)新提供了空間和余地。但意見發(fā)出了要致力于改革粘附在戶口之上的一些不合理體制和政策的信息，而且也指出了一些

10、需要進一步改革的領(lǐng)域。隨著這些改革進一步推進，會對城鄉(xiāng)一體化、基本公共服務均等化和新型城鎮(zhèn)化的健康、協(xié)調(diào)發(fā)展，都將起到積極的作用。戶籍制度改革前瞻中國社會科學網(wǎng)：您如何評價此次意見的出臺？戶籍制度改革涉及到很多方面，您認為未來應該如何進一步深化完善？請您結(jié)合此次戶籍改革談一談，本次戶籍改革對于推動人口流動、城鄉(xiāng)一體化、以及新型城鎮(zhèn)化方面的意義。陸益龍：隨著意見的發(fā)布，將推動中國新一輪的戶籍制度改革。那么，新一輪戶籍制度改革是否能讓人民群眾徹底告別戶口的煩惱呢？對新一輪的戶籍制度改革，我們需要看到其對社會治理現(xiàn)代化、促進社會公平正義、推動城鎮(zhèn)化具有較多積極的意義。但同時也需要理性地靜觀和看待改革

11、，戶口問題的煩惱由來已久，指望一次改革解決所有問題是不現(xiàn)實的。而且，我們應該知道，戶口問題不僅僅是流動人口或“農(nóng)民工”關(guān)心的問題，也不僅僅是城鄉(xiāng)關(guān)系問題，城鎮(zhèn)社會也有各種各樣與戶口相關(guān)的問題，而且這些問題在現(xiàn)階段乃至未來一段時期，也會很突出。城鎮(zhèn)居民為戶口而煩惱，主要是因為戶口與下一代的教育問題直接掛鉤。如果不進一步推進教育改革，不解決優(yōu)質(zhì)教育資源既包括基礎(chǔ)教育也包括高等教育資源的公平合理配置問題，將不僅僅制約進一步的戶籍制度改革，而且隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展還會使戶口問題更為尖銳。從當前及未來一段時期中國社會發(fā)展特征及趨勢來看，進一步推進戶籍制度改革，必須重點抓教育領(lǐng)域的配套改革，既要解決教育資源配置

12、不公問題，同時又要讓戶口與教育資源獲得脫鉤。目前，意見主要提出了新一輪戶籍制度改革目標、原則和范圍，具體的改革實施細則還要有待于地方政府因地制宜地去制訂。因此，戶籍制度改革的實際效果，還有待于地方政府出臺相應的改革措施和實施細則。如果地方政府跳不出地方保護主義的局限，如果地方政府將新的戶籍制度改革理解為刺激人口城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟政策，那么改革的價值和意義將會大打折扣，甚至可能會出現(xiàn)新的“后遺癥”。地方政府在出臺新的戶籍制度改革措施時，必須把制度改革的目標設(shè)定為建立實現(xiàn)社會公平的合理規(guī)則，尤其要避免在設(shè)計落戶條件時優(yōu)先考慮經(jīng)濟效益的思維，如以往一些地方出臺的“投資送戶口”、“購房送戶口”等激勵措施。不

13、論何種類型的城市，遷移和落戶政策都應遵循實際需要、自愿選擇、寬松便捷的原則，也就是說，只要居民確實在一處工作和生活，并自愿選擇遷移和落戶，有合理的證明就可以遷移或落戶。此外，各地在出臺新的戶籍制度改革措施時，應該在社會治理現(xiàn)代化的大框架下進行制度設(shè)計。也就是說，新的戶籍管理措施要符合社會治理現(xiàn)代化的要求，盡可能淡化乃至消除戶口的“附加值”，即在公共福利供給和資源利益配置中，要探索社會治理創(chuàng)新之策，盡量不與戶口掛鉤，讓戶籍制度回歸到純粹的人口信息管理制度。不要把新的戶籍制度改革再建構(gòu)為新的戶口差別。因此，城市按照“門檻”的原理來設(shè)計遷移落戶條件的思路是不可取的，根據(jù)與戶口相關(guān)的條件來供給公共福利和開展社會管理亦非理想之舉。按照城鎮(zhèn)化的需要來推進戶籍制度改革，還需要充分考慮中國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的傳統(tǒng)特色，在農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口進城落戶與他們集體產(chǎn)權(quán)的保護之間，需要遵循公正合理的原則，充分保護轉(zhuǎn)移人口的已有合法權(quán)益，避免采取“以土地換戶口”的措施。對于人們關(guān)注的特大型