城鎮(zhèn)民生法制構建的問題

1、城鎮(zhèn)民生法制構建的問題本文 （一）完善廣東省工資支付條例，彌合立法與現(xiàn)實的矛盾2005年制定的廣東省工資支付條例（簡稱支付條例），作為調整廣東省企業(yè)、社會團體與機關事業(yè)單位等工資支付方面的主干性立法，之所以難以對企業(yè)工資支付問題進行全面有效調整，這與其對基本民生相關方面保障的不完備有關。第一，支付條例第四條應增加一款，規(guī)定“機關事業(yè)單位工作人員的工資支付應從其實際工資標準，但其聘用的合同工工資不能低于政府發(fā)布的最低工資標準。”因為該條例原規(guī)定未能考慮企業(yè)與國家機關、事業(yè)機關的工資體系不同，其含混表述則意味著該條規(guī)定的效力全面延及機關事業(yè)單位。事實上，機關事業(yè)單位工作人員工資只能從其獨立工資體系

2、標準，最低工資標準主要針對企業(yè)而言，僅能延及機關事業(yè)單位聘任的合同工。第二，支付條例第三條規(guī)定了省政府與地級以上市政府有權依社會發(fā)展情況確定并發(fā)布最低工資標準值得商榷。因為最低工資標準涉及社會工資分配所占GDP總量的最低比例，這隸屬國家工資法和廣東省工資條例的調整范圍，而非支付條例應規(guī)范的事項。這種規(guī)定混淆了不同立法調整范圍的界限，破壞了立法內在和諧的機理。第三，支付條例規(guī)定了企業(yè)工資標準以雙方合同約定，且不能低于政府公布的最低工資線。但缺少了賦予工人參與厘定工資標準的權利規(guī)定，事實上形成企業(yè)單方厘定工資標準并以合同形式強加企業(yè)員工的不平等局面。理論上，“工人工資須經勞資雙方平等協(xié)商或集體協(xié)商

3、”的總體原則，應由工資法和廣東省工資條例規(guī)定，不屬于支付條例規(guī)定范圍。支付條例雖以多條規(guī)定了企業(yè)不得欠薪以及對欠薪的處置辦法，但由于可操作性差，難以完全應對社會紛繁復雜的實際，以及應對企業(yè)拖欠薪酬與規(guī)避處置的各種伎倆，導致了該條例實施困難，以致欠薪事件依然頻發(fā)。對此，修改與完善的重點就落腳于：一是依據(jù)修正后的刑法具體規(guī)定，在支付條例中明確惡意逃匿欠薪應負的刑事責任，并同時加大對欠薪企業(yè)的行政與經濟處罰力度，迫使企業(yè)不敢惡意欠薪和企業(yè)老板不敢惡意欠薪逃匿。二是盡快出臺廣東省欠薪保障規(guī)定和修改完善廣東省勞動保障監(jiān)察條例等配套制度，建立起防止欠薪與及時處置的一體化機制。（二）出臺廣東省欠薪保障規(guī)定，

4、防控欠薪事件的發(fā)生廣東省欠薪保障規(guī)定作為支付條例的特別法，在于有效保障支付條例的順利實施，以及有效防止和及時處置企業(yè)欠薪事件。廣東省政府已于2009年10月公開發(fā)布規(guī)定征求意見稿，但時至今日依然未正式出臺正式法規(guī)。規(guī)定征求意見稿也存在著一些不足，有必要在正式立法時予以考慮。第一，對特定行業(yè)，應規(guī)定繳納特殊欠薪保障費制度。規(guī)定征求意見稿第9條第1款只規(guī)定了用人單位繳納欠薪保障費的一般性制度。對于建筑這種特定行業(yè)，有資質的企業(yè)繳納欠薪保障費不存在問題，但該行業(yè)中存在著大量無資質的臨時工程隊，而絕大多數(shù)欠薪事件皆發(fā)生在這些工程隊中。由于這些工程隊承接工程和用工的不穩(wěn)定性，工程層層轉包與產生欠薪的復雜

5、性，使上述一般性制度很難有效規(guī)束這些工程隊繳納欠薪保障費，因此對建筑行業(yè)有必要規(guī)定一種特殊欠薪保障費的制度，即規(guī)定“有資質建筑企業(yè)在繳納特定欠薪保障費之外，有資質的工程總承包企業(yè)或分包企業(yè)，應根據(jù)工程造價繳納一定比例的特殊欠薪保障費，作為承接其分包工程的無資質工程隊發(fā)生欠薪時預先墊支的資金；若該工程最終結算不存在欠薪時，再予以返還?！钡诙瞎べY支付與清償欠薪的合力機制，確保工人勞動報酬權實現(xiàn)。企業(yè)欠薪問題已演變?yōu)橐环N全國性的嚴重社會事件。根據(jù)廣東情況，在健全各種必要配套制度前提下，應以修改后正式出臺的廣東省工資支付條例、廣東省欠薪保障規(guī)定、廣東省勞動保障監(jiān)察條例為龍頭，對工資支付的相關制度

6、進行整合，建立起清償企業(yè)欠薪的一體化機制。我們以為，可以考慮如下問題：一是對特定行業(yè)規(guī)定繳納特殊保障費或特別擔保制度。二是創(chuàng)新對企業(yè)薪酬發(fā)放的監(jiān)管制度，譬如，政府主管單位建立企業(yè)網絡工資支付申報、工會工資已支付證明、企業(yè)員工欠薪投訴與政府主管機構經常性監(jiān)察相結合的制度等，以便及時敦促企業(yè)按時支付工資，及時對企業(yè)欠薪進行強制性清償。三是建立一體化的欠薪事件處置機制，即建立企業(yè)工會牽頭追討、政府先行墊付并敦促企業(yè)及時清償，司法快速強制清償?shù)囊惑w化欠薪處置體系。四是在支付條例第53條中，將“疏于監(jiān)督或懈怠管理”設定為法律責任的一個要件，以強化行政機關與具體人員的監(jiān)督與執(zhí)法責任意識。（三）制定廣東省工

7、資條例，促進社會分配的相對公平工資法是規(guī)范工資方面的基礎性法律，在極為復雜的工資法律體系中，對涉及工資立法的初次社會分配原則，社會整體工資厘定的標準，對機關企事業(yè)單位不同工資體系的規(guī)定，工資支付總體原則，欠薪防止與清償機制，企業(yè)最低工資衡定與發(fā)布制度，工資常態(tài)化增長機制，國企工資平衡與對高管工資控制，企業(yè)工資平等協(xié)商機制，管理機構的任務與管理原則，及所需配套制度等重大事宜，皆由工資法作出總體規(guī)定，其他特別法和配套制度皆是依據(jù)基礎性法律所規(guī)定的原則和需要制定，并相互結合成為完整的工資法律體系。鑒于工資法對國民基本民生的重要性，發(fā)達國家皆對此進行了必要立法。廣東在工資方面立法較為混亂，產生了諸多不

8、良后果，譬如，造成惡意欠薪和欠薪逃匿事件難以控制；導致國企工資厘定混亂、各行其是，國企高管工資失控，國企和機關事業(yè)單位任意發(fā)放具有薪酬性福利導致不同行業(yè)、不同事業(yè)單位實際收入差距巨大，造成一次社會分配嚴重不公平。因此，有必要盡快制定廣東省工資條例，完善和健全工資法律體系，相對平衡國企不同行業(yè)間、不同機關事業(yè)單位間的工資標準，有效控制企業(yè)高管工資，平抑福利發(fā)放存在的巨大差異，最大限度促進一次社會分配的相對公平。 改革30多年來，我國勞動用工制度從國家計劃向市場調節(jié)的轉變，其中最為深刻的變化，即人們的觀念對市場調節(jié)用工制度的接受，城鄉(xiāng)人口結構的重大改變和人口遷徙尋求就業(yè)的自由性。廣東作為我國改革開

9、放的前沿地，勞務市場逐漸成熟，成為吸納外來務工人員最多的省份。就廣東而論，就業(yè)方面的法律法規(guī)基本形成體系，不僅有中央統(tǒng)一制定的勞動法及實施細則、勞動合同法和就業(yè)促進法等作為龍頭法，而且還有較為系統(tǒng)的地方法規(guī)和規(guī)范性文件，如廣東省安置盲聾啞殘人員就業(yè)暫行規(guī)定、關于推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民就業(yè)工作的實施意見、廣東省“路徑”就業(yè)服務辦法、廣東省百萬農村青年技能培訓工程培訓就業(yè)服務基本規(guī)程、關于加強勞務市場和人才市場管理的通知和廣東省勞動合同文本，等等。我們雖然為廣東勞務市場的繁榮和勞務制度較為成熟而欣喜，但基于地緣經濟等緣故，我們也為廣東每年面臨巨大的就業(yè)壓力而焦慮。無論如何，我們依然必須面對廣東就業(yè)市場存

10、在的突出矛盾：一是就業(yè)壓力巨大。這不僅包括廣東每年自然增長的巨大就業(yè)率、失業(yè)群體的再就業(yè)和進城務工的農民工群體，還包括了外省每年新來粵尋找就業(yè)的大學畢業(yè)生群體、城鎮(zhèn)失業(yè)人群和農民工。二是就業(yè)市場一定程度存在無序化。三是企業(yè)與務工人員在訂立勞動合同方面存在事實不平等。由此，實施積極的就業(yè)政策，強化就業(yè)市場規(guī)范化成為當務之急。（一）拓展就業(yè)渠道，擴大就業(yè)增量目前失業(yè)群體可分為：一些人因智力與科技知識儲備不足被市場淘汰；一些在勞動密集型企業(yè)從事無技術含量工作的人，在企業(yè)訂單減少、市場飽和或不景氣情況下，這些人員暫時性失業(yè)；一些具有特定技術或智能的人，因市場供求關系一時難以找到滿意工作而失業(yè)。我們以為

11、，面對全國各地來粵尋求就業(yè)的巨大壓力，要求廣東盡量解決，不符合廣東地域實情，或對廣東是一種苛求。無論如何，鑒于廣東存在著顯性或隱性的巨大失業(yè)人口，想方設法擴大就業(yè)增量，拓展就業(yè)渠道，依然是政府有效解決就業(yè)問題的舉措。第一，以轉型升級和雙轉移為契機，以產業(yè)鏈延伸拓展就業(yè)空間。說到底，轉型升級和雙轉移經濟戰(zhàn)略的實施，目的就是進一步提高生產力，加強發(fā)達地區(qū)的工業(yè)向自主創(chuàng)新方面和新型產業(yè)化轉型，同時通過“騰籠換鳥”政策，積極扶持經濟落后地區(qū)和擴大工業(yè)產業(yè)園建設。在這種轉型中，無疑存在著發(fā)達地區(qū)的產業(yè)鏈向不發(fā)達地區(qū)延伸的問題，這其中存在著巨大就業(yè)空間不言而喻。承接產業(yè)轉移的地區(qū)應高度關注其中的就業(yè)空間，

12、并進行積極妥善安排。第二，積極扶持各個層次民營企業(yè)，是擴大就業(yè)崗位的合理路徑。政府扶持民企發(fā)展和擴大就業(yè)增量是一個問題的兩個方面。就廣東情況來看，民企占廣東GDP的比重逐年增長，這不僅表現(xiàn)了民企在市場經濟中的活力與發(fā)展前景，而且也體現(xiàn)了民企在吸納就業(yè)方面的巨大能量。但是，一些具有巨大發(fā)展?jié)摿Φ拇笮兔駹I企業(yè)，因缺乏資金支持，難以延伸產業(yè)鏈向集團化發(fā)展而壓縮了就業(yè)崗位增量；此外，一些活躍于市場且又有發(fā)展前途的中小民營企業(yè)和微小企業(yè)，也因得不到金融機構資金支持，發(fā)展難以為繼。這種前提下，這些企業(yè)不但不能擴大用工崗位，相反存在裁員增加失業(yè)率的可能。政府不能低估小型和微小型民企拓展就業(yè)空間的能量，因為這

13、些企業(yè)數(shù)量多，行業(yè)范圍廣，可吸納不同層次的就業(yè)者；如若發(fā)展順利，其潛在的產業(yè)擴張量和就業(yè)增量非常大。目前，這些企業(yè)皆因融資難遇到維持經營和發(fā)展遇阻的問題，政府積極予以資金扶持，不僅可以適當控制失業(yè)率，而且還可以拓展就業(yè)增量。當然，對一些落后、污染、耗能過大的民營企業(yè)，政府也應實施自然淘汰或強制關閉。第三，政府應在資金、稅收和工商政策等方面積極扶持自我創(chuàng)業(yè)或就業(yè)，并以此擴大就業(yè)崗位增量。這其中包括兩個方面：一是廣東人才市場中潛藏著很多擁有特定技術技能和發(fā)明專利的人才，也存在一些手握資金尋求發(fā)展的民間人士，這些人具有強烈的自我創(chuàng)業(yè)欲望，但鑒于各種原因，他們難以尋求到合作伙伴或項目，以致堵塞了創(chuàng)業(yè)之

14、路。對這些人而言，政府不僅應該為他們創(chuàng)業(yè)積極搭橋鋪路，促進他們和有意向的相關企業(yè)聯(lián)姻，而且還應在資金和稅收等方面給予他們實際優(yōu)惠，支持他們自主創(chuàng)業(yè)。二是廣東人具有很強的經商意識，而且民間也潛藏著很大的資本市場，這些條件有利于很多無業(yè)或失業(yè)的城鎮(zhèn)人口，在小型商貿、餐飲、各種商業(yè)服務和個體工商戶等方面自行擇業(yè)。實際上，這些方面可容納的自我擇業(yè)量非常大，政府在消化失業(yè)率時應引起足夠重視，并適當調整工商政策，給予他們特定資金支持和稅收優(yōu)惠。上述兩方面是多渠道促進就業(yè)和多方式擴大就業(yè)增量的積極方式。（二）切實保障就業(yè)者的合法權利這個舉措包含兩方面的問題，即加強對勞務市場的管理和對新聘員工簽訂勞動合同的管

15、理。這兩個問題先后有序，皆涉及對就業(yè)者基本權利保護問題。第一個問題是保障應聘人員在應聘階段不為招工單位所騙而激發(fā)社會矛盾；第二個問題是保障被應聘者與企業(yè)依法、公平地簽訂勞動合同。第一，強化對勞務中介的管理，嚴厲打擊黑中介或黑企業(yè)。廣東勞務市場的成功經驗在于政府安排企業(yè)定點集中招聘，或根據(jù)企業(yè)用工性質安排用人單位走進大學校園招聘等模式，但這些招聘模式并不能排除勞務市場中其他招聘方式。市場用工需求的廣泛性和復雜性，必然帶來招聘方式的多樣性，這其中就難以避免一些企業(yè)用工招聘不規(guī)范，或一些黑企業(yè)或黑中介渾水摸魚，肆無忌憚侵害應聘者合法權益的事件發(fā)生。勞務市場管理的重點應該是進一步規(guī)范勞務中介、家政服務

16、和嚴厲打擊黑企業(yè)和黑中介等。這些方面是因勞務用工介紹經常引發(fā)重大社會事件的領域，譬如，黑中介欺騙應聘者引發(fā)故意殺人、黑企業(yè)以黑勢力控制被聘工人而不給任何薪酬、保姆受雇主虐待等等。我們認為：一要強化對勞務中介的監(jiān)管力度，尤其是每年尋求就業(yè)旺季，勞動監(jiān)察機構不僅要主動對勞務中介集中地區(qū)進行經常性巡查，而且還要針對具體投訴迅疾予以查處。只要發(fā)現(xiàn)黑中介或黑企業(yè)，必須堅持及時取締與從嚴懲處并舉。二要建立社會化的舉報機構制度，將管理與監(jiān)察寓于民間，并對舉報線索查實的舉報人予以物質獎勵。三要嚴格責任制度，建立起下基層制度和責任追究制度等。第二，強化對勞動合同的監(jiān)察力度，確保新從業(yè)人員的合法權益。就業(yè)者一旦被

17、企業(yè)聘用，首先就面臨與企業(yè)簽訂勞動合同的問題。可以說，勞動合同關系著勞動者的基本生活保障，其中包括工資擬定是否經雙方平等協(xié)商，企業(yè)是否嚴格執(zhí)行了地方最低工資標準，企業(yè)是否嚴格依法給員工購買“五險一金”等等。1從實踐看，一些企業(yè)首次與新聘員工簽訂勞動合同時，經常利用其優(yōu)勢地位不嚴格執(zhí)行地方最低基本工資標準；在五險方面，在合同中或不規(guī)定參保事項，或降低社保繳納比例，或規(guī)定的參保項目缺損，或將應為員工足額繳納的社保費大打折扣后以現(xiàn)金轉付給員工，以此形式替代為員工參保。上述種種直接侵犯了員工合法利益。對此問題的解決唯有勞動監(jiān)察部門強化監(jiān)管一途，但管理方式也應有所創(chuàng)新：一是結合年度招聘的實際，建立企業(yè)向

18、主管機構進行合同備案審查制度；二是隨今后企業(yè)工資集體協(xié)商制度的建立，主管機構應充分發(fā)揮工會力量，由工會介入或幫助新聘員工簽訂合同；三是對一些不進行合同備案的企業(yè)，要身體力行下基層進行實施監(jiān)察，切實保障新聘員工的權益；四是勞動監(jiān)察部門清查企業(yè)強制保險項目是否落實，或對特定企業(yè)強制清繳社保費時，也應關注新簽訂的合同中是否存在違法和疏漏的問題；五是勞動監(jiān)察部門接到工人舉報時，應及時查處，切實保障員工合法權益。 基本社會保障制度是建設幸福廣東城鎮(zhèn)的重要支撐，其覆蓋面與保障層次不斷提高對于城鎮(zhèn)絕大多數(shù)民眾的基本生活幸福具有舉足輕重的作用。（一）突出基本社保法規(guī)修改與完善的重點2011年7月17日，廣東省

19、人民政府發(fā)布關于進一步做好將大學生和中職技校學生納入城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險工作通知后，廣東醫(yī)療保險城鎮(zhèn)全覆蓋基本實現(xiàn)，目前主要問題集中在提高醫(yī)保層次方面：一是醫(yī)療費用居高不下使城鎮(zhèn)居民難以承受，因此冀望政府結合醫(yī)療體制改革，大幅度降低醫(yī)療費用，使之與城鎮(zhèn)居民實際生活水平相適應。二是應根據(jù)實際情況，逐步擴大醫(yī)療保險基金支付的藥品和診療項目的支出范圍與比例。三是從發(fā)展態(tài)勢上看，廣東省應結合經濟社會發(fā)展情況，對白血病等一些重大疾病，以及針對特定高齡老人，需建立與完善醫(yī)療費用減免制度或將上述納入政府救助范圍，避免一人生病毀滅整個家庭生活幸福的情況出現(xiàn)。失業(yè)、工傷和生育保險三項社保項目存在的問題主要是，一

20、些民營企業(yè)以各種方式規(guī)避義務履行，同時以各種借口或方式漏繳、少繳或長期欠繳社保費。因此，這三項保險法規(guī)的相關完善，應落腳于強制企業(yè)為全體（女性）員工參保并按時交納足額保險費以及強化監(jiān)督等方面；同時，盡快出臺正在修改的廣東省勞動保障監(jiān)督條例，為法律順利實施和勞動部門執(zhí)法給予強有力的法律支撐。（二）理順保障性住房建設與管理等方面的運作機制居者有住房是衡量城鎮(zhèn)人口生活是否幸福的一個重要量化指標。目前，城鎮(zhèn)住房價格飆漲與城鎮(zhèn)居民收入嚴重失衡，住房問題成為幸福廣東城鎮(zhèn)建設的一大障礙。隨著經濟適用房、廉價房和公租房的推出，廣東省各地皆不同程度出現(xiàn)了騙購經濟適用房或以欺騙方式獲取公租房，以及將獲得的社保房出

21、租、轉租、空置等情況。為了規(guī)范保障性住房建設或有序管理，廣東省人民政府于2011年11月3日向社會公布了廣東省住房保障制度改革創(chuàng)新方案（征求意見稿）（下稱征求意見稿）。針對該征求意見稿，筆者認為，下述問題在正式立法時值得考慮：第一，保障性住房體系應充分考慮未來發(fā)展情況。征求意見稿二之（一）條確立了“保障性住房以公租房為主體”的原則，這一原則在當前是適當?shù)?，但并不完全符合今后發(fā)展方向。這是因為目前經濟適用房、廉價房與公租房等混合模式的存在，確立這一原則是當前不得已而為之的事情。但是，經濟適用房和廉價房模式嚴重違背了社會再分配理論，遲早會被淘汰，最終向公租房模式方向發(fā)展。該條規(guī)定：“全省逐步將廉租

22、住房、直管公房、經濟適用住房和公共租賃住房等保障性住房合并管理、并軌運行，統(tǒng)一歸類為公共租賃住房（以下簡稱公租房）。通過建立以公租房為主要保障方式的新型住房保障制度，解決住房保障對象基本居住需求。公租房只租不售。”這種表述不僅前后矛盾，且不準確。因為經濟適用房和廉價房的不完全產權是產權人通過貨幣形式向政府購買，而不是通過租賃方式取得使用權。筆者認為這樣的表述更加貼切：“全省將廉租住房、直管公房、經濟適用住房和公共租賃住房等保障性住房合并管理、并軌運行，逐步將政府回購的經濟適用房、廉價房納入公共租賃房體系，建立起以公租房為主要保障方式的新型住房保障制度，解決住房保障對象基本居住需求。公租房只租不售。”第二，創(chuàng)新建設模式應注意或完善的幾個問題。征求意見二之（六）條專門列舉了保障性住房的創(chuàng)新建設模式，2其中存在的問題是：一是征求意見二之（六）條之3“單位自籌建房”3中應增加嚴格規(guī)定：“國企和事業(yè)單位利用自有存量建設用地或與擁有自有存量建設用地的單位合作建設公租房，不得以任何形式將保障性住房變相售賣或轉讓給個人?！边@