特朗普制造業(yè)政策述評及應(yīng)對策略分析研究

1、特朗普制造業(yè)政策述評及應(yīng)對策略【內(nèi)容提要】 美國總統(tǒng)特朗普執(zhí)政一年來，奉行“美國利益優(yōu)先”的準(zhǔn)則，對外采取貿(mào)易保護(hù)主義，迫使主要貿(mào)易伙伴讓步；對內(nèi)采取加息縮表減稅、加大基礎(chǔ)設(shè)施投資等財(cái)稅貨幣政策，重振美國制造業(yè)，擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會。賽迪智 庫工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所密切跟蹤美國制造業(yè)相關(guān)政策舉措，評估其帶給我國的影響， 提出四點(diǎn)應(yīng)對建議：保持戰(zhàn)略定力，推進(jìn)“中國制造 2025”戰(zhàn)略，做大做強(qiáng)先進(jìn)制造業(yè)；擴(kuò)大對外開放力度，將外資引入和資本全球配置有機(jī)結(jié)合； 保持政策穩(wěn)定、改善成本結(jié)構(gòu)和促進(jìn)資源價(jià)格改革，優(yōu)化營商環(huán)境；通過“一帶一路” 自貿(mào)區(qū)、RCEP 等大體量自貿(mào)區(qū)和中美BIT，構(gòu)建高水平貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)?！娟P(guān)鍵詞】特

2、朗普制造業(yè)年度述評美國總統(tǒng)特朗普執(zhí)政一年來，其施政行為盡管與競選時(shí)的承諾有所出入，但總體上奉行了“美國利益優(yōu)先”的準(zhǔn)則，在貿(mào)易、稅收、貨幣、投資等方面相繼出臺相關(guān)政策，對外啟動(dòng)各種貿(mào)易調(diào)查，貿(mào)易保護(hù)主義傾向更加明顯，對內(nèi)推動(dòng)減稅，刺激投資， 其核心目標(biāo)在于復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)擴(kuò)大就業(yè)，重振美國制造業(yè)。一、2017 年特朗普制造業(yè)相關(guān)政策述評（一）貿(mào)易政策上，采取貿(mào)易保護(hù)主義確?！懊绹鎯?yōu)先”為實(shí)現(xiàn)“美國利益優(yōu)先”的核心目標(biāo)，美國政府實(shí)施的貿(mào)易政策保護(hù)主義傾向愈發(fā)明顯，全面挑戰(zhàn)全球自由貿(mào)易體制。一是以不公平貿(mào)易為由發(fā)起更多貿(mào)易調(diào)查。2017 年 4 月、6 月，美國以維護(hù)國家安全為由，先后對鋼鋁產(chǎn)品進(jìn)口啟

3、動(dòng)“232 調(diào)查”，借此加大對我國鋁箔、不銹鋼等產(chǎn)品的“雙反”力度。2017 年 8 月， 美國更是對我國啟動(dòng)“301 調(diào)查”，瞄準(zhǔn)知識產(chǎn)權(quán)密集的高新技術(shù)行業(yè)。二是不顧 WTO 規(guī)則和中國入世議定書第 15 條規(guī)定， 明確表態(tài)不承認(rèn)我國的市場經(jīng)濟(jì)地位，延續(xù)“替代國方法”對我國征收高額反傾銷稅。三是退出 TPP，在 NAFTA 重談中強(qiáng)推“美國利益優(yōu)先”。特朗普退出 TPP，貿(mào)易談判重心由多邊向雙邊轉(zhuǎn)移，尤其是美國在 NAFTA 談判中一直處于強(qiáng)勢地位。從最近披露的談判細(xì)節(jié)看，部分領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)或?qū)⒊?TPP，且在原產(chǎn)地規(guī)則、競爭中立規(guī)則等領(lǐng)域單方面強(qiáng)調(diào)美國利益。（二）稅收政策上，大規(guī)模減稅降低企業(yè)

4、稅負(fù)2017 年 12 月，特朗普正式簽署減稅與就業(yè)法案，標(biāo)志著涉及金額約 1.5 萬億美元的稅改法案正式落地。根據(jù)新方案， 聯(lián)邦企業(yè)所得稅率將從 35%下調(diào)至 21%，海外企業(yè)利潤匯回稅將從目前的 35%下降到 15.5%（其中，非流動(dòng)資產(chǎn)的稅率僅為8%），大幅提高個(gè)稅扣除額。21%的企業(yè)所得稅水平不僅低于歐盟國家 22.1%的標(biāo)準(zhǔn)稅率，而且也低于經(jīng)合組織（OECD）國家24.8%的平均水平。在減輕美國企業(yè)負(fù)擔(dān)的同時(shí)，還將起到吸引 制造業(yè)回美的作用。（三）貨幣政策上，加息縮表共振吸引資本回流隨著經(jīng)濟(jì)逐步復(fù)蘇，美國開啟了新一輪緊縮性貨幣政策，繼退出 QE 和加息兩步驟后，2017 年 10 月

5、美聯(lián)儲宣布開始縮表， 10-12 月縮表規(guī)模為每月 100 億美元上限，將每 3 個(gè)月調(diào)整一次縮表上限。按計(jì)劃，至 2018 年 10 月，兩者每月停止到期再投資的上限將分別達(dá)到 300 億美元與 200 億美元。此舉將鞏固美元強(qiáng)勢地位，促使大量產(chǎn)業(yè)資本流入美國。（四）投資政策上，簡化審批流程刺激基礎(chǔ)設(shè)施投資特朗普計(jì)劃在十年內(nèi)撥出 2000 億美元聯(lián)邦資金，帶動(dòng)至少8000 億美元的州、市政府資金及民間資本，用于公路、橋梁、機(jī)場及其它資產(chǎn)的改造。但美國目前的審批流程屬于過度管制，在29 項(xiàng)不同法律的限制下，需由 9 個(gè)部門做出 16 項(xiàng)審批，因此特朗普政府正積極簡化審批流程以刺激基礎(chǔ)設(shè)施投資。

6、從具體措施看，2017 年 6 月宣布成立兩個(gè)新政府辦公室，職責(zé)分別為對聯(lián)邦機(jī)構(gòu)延誤工期的行為進(jìn)行處罰和精簡審批程序；2017 年 8 月簽署行政命令，以簡化美國公路、橋梁、管道等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的審批流程， 將基建項(xiàng)目的平均審批時(shí)間縮短至兩年。政府審批投資流程的簡化，從某種程度上也將成為吸引海外投資流入美國的重要推動(dòng)力。二、美國政策變化對我國制造業(yè)的影響（一）邊境措施和邊境后措施相結(jié)合，雙重“圍剿”我國傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和高精尖產(chǎn)業(yè)一方面，特朗普自執(zhí)政以來，從最開始宣稱的對從我國進(jìn)口商品普遍征收 45%的邊境交易稅，到“中美百日計(jì)劃”要求中國減少對美貿(mào)易順差，再到 4 月份發(fā)動(dòng)對我國鋼鋁產(chǎn)品 232 調(diào)查

7、， 都是劍指美中貿(mào)易逆差以及傳統(tǒng)制造業(yè)問題。2017 年 10 月，美國商務(wù)部初裁對我國鋁箔企業(yè)征收最高 162.24% 的反傾銷稅（2016 年出口美國鋁箔占到我全部出口的 16%），此舉基本封鎖了我國鋁箔的對美出口。2017 年 11 月，美國發(fā)起 301 調(diào)查則體現(xiàn)特朗普對我國貿(mào)易政策的重要調(diào)整和轉(zhuǎn)向，其實(shí)質(zhì)是遏制我國通過“中國制造 2025”等戰(zhàn)略做大做強(qiáng)高端制造業(yè)。不難看出， 美國將綜合利用各種手段，加大對我國半導(dǎo)體、人工智能、生物醫(yī)藥等高精尖產(chǎn)業(yè)的封鎖力度。（二）依托高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則，擾亂我國對外貿(mào)易格局2017 年 11 月，特朗普訪問亞洲時(shí)提出了“印太戰(zhàn)略”概念， 此舉被視為奧巴

8、馬“亞太再平衡戰(zhàn)略”的延伸，也是制衡中國“一帶一路”倡議的戰(zhàn)略考量。目前美國實(shí)施“印太戰(zhàn)略”的優(yōu)勢來自兩個(gè)方面：一是盡管特朗普已宣布退出 TPP，但日本堅(jiān)持在美國退出的情況下繼續(xù)尋求達(dá)成 CPTPP，給美國重返 TPP 提供機(jī)會窗口。二是目前美加墨 NAFTA 重談中“美國利益優(yōu)先”特征明顯，一旦美借助 NAFTA 達(dá)成更符合其核心利益的多邊談判新標(biāo)準(zhǔn)，美國重返亞太、掌握亞太經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)權(quán)將更加可期。我國當(dāng)前深度參與的 RCEP、中日韓 FTA 等自貿(mào)協(xié)定尚在談判中，美國攜更高水平的自貿(mào)協(xié)定重返亞太，勢必將深刻影響亞太經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程和我國的對外貿(mào)易格局。（三）一攬子政策外溢，對我國制造業(yè)形成擠

9、壓效應(yīng)近年來，中美制造業(yè)之間的成本優(yōu)勢日趨縮小。從稅負(fù)成本看，我國制造業(yè)并不具優(yōu)勢：在世界銀行2018 年?duì)I商環(huán)境報(bào)告公布的營商環(huán)境排名中，我國排第 78 名，美、德和日本分別為第 6、第 20 和第 34 名。其中，稅款繳納作為重要指標(biāo)，我國排名更加靠后，排在第 130 名，美、德和日本分別為第 36、第 41 和第 68 名。從能源價(jià)格看，我國的電力、煤炭、天然氣、成品油價(jià)格均高于美國。隨著美國減稅、投資等一攬子政策的落實(shí)到位，我國制造業(yè)的成本優(yōu)勢將進(jìn)一步弱化。與此同時(shí)，緊縮性貨幣政策的實(shí)施也將進(jìn)一步鞏固強(qiáng)勢美元地位，對全球資本的吸引力顯著增加。不難看出，在新的競爭優(yōu)勢尚未形成之際，美國政

10、策的外溢效應(yīng)將加劇我國資本外流，并對我國吸收高質(zhì)量 FDI 和本土產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成擠壓效應(yīng)。（四）美國家安全審查日趨嚴(yán)格，可能阻礙我國企業(yè)的全球并購2017 年 10 月，美議員提議對美國國家安全審查制度進(jìn)行修訂， 以進(jìn)一步增強(qiáng)美國外國投資委員會的（CFIUS）權(quán)力，限制美國企業(yè)的外部投資和技術(shù)交易。比如，CFIUS 修訂法案通過，未來其對我國企業(yè)投資美國科技領(lǐng)域的審查將更為嚴(yán)苛。以半導(dǎo)體為例，2016 年CFIUS 否決或中止了 5 起中國企業(yè)并購案例。2017 年初， 美國白宮發(fā)布的持續(xù)鞏固美國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)地位報(bào)告指出，由于中國政府大力扶持，中國芯片產(chǎn)業(yè)對美國相關(guān)企業(yè)和國家安全已造成嚴(yán)重威脅

11、。不難看出，未來人工智能、半導(dǎo)體等產(chǎn)業(yè)赴美投資將進(jìn)一步受限，同時(shí)，美國還將聯(lián)合其它國家共同限制阻礙我國企 業(yè)的全球并購，掣肘我國制造業(yè)的全球戰(zhàn)略布局。三、穩(wěn)步推進(jìn)我國對內(nèi)改革與對外開放，從被動(dòng)應(yīng)對向主動(dòng) 作為轉(zhuǎn)變（一）保持戰(zhàn)略定力，依托“中國制造 2025”，做大做強(qiáng)先進(jìn)制造業(yè)盡管“中國制造 2025”遭到美國和歐盟一些國家的誤讀與質(zhì)疑，美國“301 調(diào)查”實(shí)質(zhì)也是暗指“中國制造 2025”，但這從另一側(cè)面也表明，我們已抓住了制造業(yè)做大做強(qiáng)的關(guān)鍵和核心。未來不管特朗普政府如何出招，堅(jiān)定發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)步伐都是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要著力點(diǎn)。增強(qiáng)推進(jìn)新時(shí)代制造強(qiáng)國、網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國建設(shè)的戰(zhàn)略定力，將振興制造業(yè)特別

12、是先進(jìn)制造業(yè)作為重中之重， 推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，盡快實(shí)現(xiàn)從制造大國向制造強(qiáng)國的轉(zhuǎn)變。（二）持續(xù)擴(kuò)大對外開放，將外資引入和資本全球配置有機(jī)結(jié)合一是持續(xù)擴(kuò)大對外開放，進(jìn)一步向外資和外國商品開放國內(nèi)市場。推行負(fù)面清單制度，擴(kuò)大制造業(yè)、服務(wù)業(yè)外資市場準(zhǔn)入開放范圍，逐步推進(jìn)專用車和新能源汽車制造、船舶設(shè)計(jì)、飛機(jī)維修等制造業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的對外開放，加快電信和金融等服務(wù)業(yè)開放進(jìn)程；進(jìn)一步削減工業(yè)品進(jìn)口關(guān)稅，允許更多外國商品分享我國內(nèi)市場。二是通過海外投資加速資源全球配置，推動(dòng)國際產(chǎn)能合作。持續(xù)擴(kuò)大對外投資，尤其是要擴(kuò)大實(shí)體產(chǎn)業(yè)海外布局， 變產(chǎn)品輸出為資本和產(chǎn)能輸出，在為伙伴國帶

13、來基礎(chǔ)設(shè)施投資和就業(yè)的同時(shí)，減少雙方的貿(mào)易摩擦。（三）保持政策的穩(wěn)定性，促進(jìn)資源價(jià)格改革，優(yōu)化營商環(huán)境一是確保政策的持續(xù)性與穩(wěn)定性。對于美國政策效應(yīng)外溢， 我們應(yīng)把握好政策節(jié)奏，通過穩(wěn)定、透明、公平的政策措施優(yōu)化營商環(huán)境，增強(qiáng)對海外資本的吸引力。二是加快推動(dòng)資源性產(chǎn)品價(jià)格機(jī)制改革，降低生產(chǎn)要素成本。油氣領(lǐng)域推進(jìn)混合所有制改革，改善天然氣供應(yīng)條件；電力領(lǐng)域推進(jìn)大戶直購電促進(jìn)工業(yè)用電成本下降；煤炭領(lǐng)域謹(jǐn)防煤炭價(jià)格上漲過快。（四）通過“一帶一路”自貿(mào)區(qū)、RCEP 等大體量自貿(mào)區(qū)和中美 BIT，構(gòu)建高水平貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)一是在“一帶一路”沿線加快推進(jìn)自貿(mào)協(xié)定的網(wǎng)絡(luò)布局， 通過友好協(xié)商，在貨物、服務(wù)、投資等傳統(tǒng)領(lǐng)域推動(dòng)互利共贏 的高水平開放，同時(shí)聚合與我國有共同利益訴求