我國金融控股公司監(jiān)管問題淺析

1、我國金融控股公司監(jiān)管問題淺析 摘要:我國目前缺乏對金融控股公司的規(guī)范,各種形式的金融控股公司大都游離于監(jiān)管視野之外,監(jiān)管模式和監(jiān)管思路已經(jīng)產(chǎn)生了明顯的滯后。本文著重分析我國金融控股公司發(fā)展和監(jiān)管的現(xiàn)狀,并就如何構(gòu)建我國金融控股公司監(jiān)管模式、杜絕監(jiān)管盲區(qū)、有效地防范控制金融控股公司帶來的風險提出建議。 關(guān)鍵詞:金融控股公司;風險;挑戰(zhàn);監(jiān)管 一、我國金融控股公司的監(jiān)管挑戰(zhàn) 盡管我國立法目前尚未對金融控股公司以明確定位,但我國事實上已存在各種形式的金融控股公司,一是以集團公司為主體的金融控股公司,其特點是母公司不再是經(jīng)營機構(gòu),而只是一個純粹的投資控股機構(gòu),全資或控股銀行、信托、證券、保險以及各種實

2、業(yè)公司,如中信控股、光大控股等。二是以金融機構(gòu)為主體形成的金融控股公司,其特點是,母公司是主要經(jīng)營某種金融業(yè)務(wù)的銀行、信托、證券或保險公司,通過子公司或者直接由母公司參加另一種或多種金融業(yè)務(wù),如中國銀行的中銀控股公司、中國建設(shè)銀行的中國國際金融有限公司、中國工商銀行的工商東亞金融控股公司等,三是以實業(yè)公司為主體形成的金融控股公司,其特點是,在金融機構(gòu)增資擴股中,產(chǎn)業(yè)資本、民營資本投資控股銀行、證券、保險等多類金融機構(gòu)形成金融控股公司。由于企業(yè)集團對金融機構(gòu)投資不受限制,這類金融控股公司發(fā)展較快,如寶鋼、山東電力、海爾以及泛海系、愛建系、東方系、德隆系、萬向系、希望系、金信系、農(nóng)凱系在內(nèi)的八大家

3、族。 在對金融控股公司監(jiān)管方面,我國目前實行金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管體制,由人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會分別負責對銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)的監(jiān)管,同時,為加強監(jiān)管機構(gòu)之間的溝通協(xié)調(diào),銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會建立了監(jiān)管聯(lián)席會議機制。2003年9月召開的第一次聯(lián)席會議初步建立了我國金融控股公司的監(jiān)管架構(gòu),即按照分業(yè)監(jiān)管、職責明確、合作有序、規(guī)則透明、講求實效的原則,對金融控股公司內(nèi)的相關(guān)機構(gòu)和業(yè)務(wù),按照業(yè)務(wù)性質(zhì)實施分業(yè)監(jiān)管;對金融控股公司的集團公司依據(jù)其主要業(yè)務(wù)性質(zhì),歸屬相應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)負責監(jiān)管。 但這種安排依然存在著較大的問題,存在監(jiān)管空白和盲區(qū)。首先,盡管明確對金融控股公司的集團公司依據(jù)其主要業(yè)務(wù)性質(zhì)歸屬

4、相應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)負責監(jiān)管,但是對事實存在的以實業(yè)為主體的金融控股公司無法監(jiān)管,造成監(jiān)管盲區(qū);對其他類金融控股公司監(jiān)管中,在控股公司整體風險方面還缺少監(jiān)管的法律依據(jù)和監(jiān)管標準。其次,分業(yè)監(jiān)管這些金融控股公司時會產(chǎn)生許多問題,如不同的子公司分屬不同的監(jiān)管部門,易出現(xiàn)重復監(jiān)管;金融控股公司會利用自身業(yè)務(wù)的模糊界限在下屬各子公司之間進行轉(zhuǎn)移資產(chǎn),以逃避不同監(jiān)管主體的監(jiān)管。再次,現(xiàn)有的監(jiān)管機關(guān)只熟悉本行業(yè)的監(jiān)管業(yè)務(wù),難以承擔對金融控股公司實施綜合監(jiān)管的職責。 對以集團公司為主體形成的金融控股公司,以中信為例,按照我國現(xiàn)在的監(jiān)管模式,中信旗下分業(yè)經(jīng)營的金融子公司各自接受現(xiàn)有的金融監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管,但中信控股公

5、司不是一級被監(jiān)管的機構(gòu)。由于金融控股公司尚未有正式的法律地位,對其整體監(jiān)管的法律依據(jù)和標準更是缺乏,如控股公司負責人往往是下屬被控股金融子公司的實際掌門人,掌握了資金的調(diào)度權(quán)和日常經(jīng)營決策權(quán),但監(jiān)管部門無法對其進行任職資格的監(jiān)管,形成監(jiān)管真空。在這種監(jiān)管真空的情況下,金融控股公司的風險就不能被監(jiān)管者和投資者所了解,其透明度也較差,而且也會出現(xiàn)資本重復計算、財務(wù)杠桿過高、內(nèi)部交易等問題,集團的違規(guī)操作就可能無法納入到金融監(jiān)管者的管轄范圍之內(nèi)。另外,在這種分業(yè)監(jiān)管的情況下,各監(jiān)管機構(gòu)缺乏協(xié)調(diào),難以對金融控股公司整體進行評價,對其整體風險缺乏認識和控制。 對以實業(yè)為主體的金融控股公司,如德隆集團,其

6、控股的金融子公司各自接受現(xiàn)有的金融監(jiān)管機構(gòu)如銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等的相應(yīng)監(jiān)管,而對于集團本身,在目前的機構(gòu)監(jiān)管模式下,無法對其進行監(jiān)管,造成嚴重的監(jiān)管缺失和風險。德隆危機便是一個很好的例證。 二、建立我國金融控股公司監(jiān)管制度的建議 (一)建立我國金融控股公司的立法 應(yīng)建立一部專門規(guī)范金融控股公司的單獨法規(guī)。但鑒于金融控股公司的單獨立法要涉及相關(guān)法律的重大調(diào)整,因此可借鑒國際經(jīng)驗,如借鑒日本立法經(jīng)驗,先行設(shè)立特例法。即先將公司法、銀行法、證券法、保險法等法規(guī)中的相關(guān)部分匯總修改,形成金融控股公司適用的法規(guī)金融控股公司解禁整備法。隨著金融基本法及其他經(jīng)濟法律的修改,條件成熟后再制定金融控股公司法

7、。這樣不僅有助于節(jié)省立法成本,而且有助于金融控股公司立法與整個金融法律體系融合,減少法律制度的沖突,保障法律適用的公平。同時,也減輕對金融體制和金融法律體系的整體沖擊,為實現(xiàn)平穩(wěn)過渡創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。 現(xiàn)階段,建議先行制定金融控股公司管理條例,明確金融控股公司的地位和定義,從市場準入、業(yè)務(wù)范圍、內(nèi)部交易、審慎監(jiān)管等方面進行規(guī)范,在一定程度上解決金融控股公司設(shè)立與經(jīng)營的合法性問題,為依法監(jiān)管提供依據(jù)。同時,修改和完善現(xiàn)行商業(yè)銀行法、證券法、保險法、公司法等法律法規(guī)中限制金融控股公司發(fā)展的條款,促進金融控股公司的發(fā)展,在此基礎(chǔ)上向制定金融控股公司法過渡。 (二)確立對我國金融控股公司的綜合監(jiān)管模

8、式 目前國際上對金融控股公司的監(jiān)管模式大致分為三種類型,第一種是牽頭監(jiān)管模式,即根據(jù)金融控股公司的特點,在多個監(jiān)管機構(gòu)中指定一家監(jiān)管機構(gòu)為牽頭監(jiān)管者,負責對金融控股公司進行整體監(jiān)管,其他監(jiān)管機構(gòu)進行功能監(jiān)管。如美國的傘型監(jiān)管模式。第二種是統(tǒng)一監(jiān)管模式(也稱一體化監(jiān)管模式),由一家金融監(jiān)管機構(gòu)負責監(jiān)管整個金融業(yè)。如日本、英國等。第三種是分業(yè)監(jiān)管模式,即對金融控股公司層面暫未監(jiān)管,而是對控股公司內(nèi)部各金融子公司進行分業(yè)監(jiān)管。上述監(jiān)管模式有各自的特點。一國金融監(jiān)管模式的形成是政治、經(jīng)濟、金融、文化等多種因素共同決定的,很難說哪一種監(jiān)管模式是最優(yōu)的,而應(yīng)根據(jù)自己國家的國情進行選擇,才不失為明智之舉。

9、首先,我國目前監(jiān)督機制還不健全,實施統(tǒng)一監(jiān)管所必要的一些信用制度、評估制度尚未建立?，F(xiàn)有金融監(jiān)管機構(gòu)人員素質(zhì)和監(jiān)管手段跟不上統(tǒng)一監(jiān)管的需要,金融業(yè)的發(fā)展、金融市場的完善程度與發(fā)達國家相比還有較大差距,作為被監(jiān)管對象的金融業(yè)尚未達到能夠適應(yīng)統(tǒng)一監(jiān)管的水平,因而在我國目前情況下,實行統(tǒng)一監(jiān)管模式的時機尚未成熟。 其次,金融控股公司由于其特殊的組織結(jié)構(gòu)和特點,同時具有多種金融功能的實現(xiàn)手段,而且金融控股公司的銀行子公司、信托投資子公司、保險子公司或證券子公司也可能同時具有實現(xiàn)某種金融功能的手段,己很難用傳統(tǒng)的純粹的機構(gòu)監(jiān)管方式對金融創(chuàng)新下的金融控股公司實施監(jiān)管了。金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新使金融機構(gòu)業(yè)務(wù)界限日趨模

10、糊,在此情況下,傳統(tǒng)的機構(gòu)監(jiān)管方式有可能出現(xiàn)監(jiān)管空白。而采用功能監(jiān)管方式,由于金融功能是相對穩(wěn)定的,盡管金融功能實現(xiàn)方式互相組合、千變?nèi)f化,但是只要金融監(jiān)管方式隨著其金融功能作出制度安排,就可以達到有效監(jiān)管的目標。功能監(jiān)管更能適應(yīng)新形勢下我國金融業(yè)發(fā)展對監(jiān)管體制的要求,有利于我國金融產(chǎn)品的創(chuàng)新,更有效地防止金融風險的跨行業(yè)感染與積聚。 再次,在對金融控股公司進行功能監(jiān)管的基礎(chǔ)上,由于金融控股公司的整體的風險不可小視,必須明確對其的牽頭監(jiān)管者,負責對其整個公司層面的業(yè)務(wù)規(guī)范、風險控制,以保證金融控股公司以安全和健康的方式運行,防止其經(jīng)營狀況威脅到關(guān)聯(lián)存款機構(gòu)的生存。同時,負責牽頭完善監(jiān)管當局的相

11、互溝通的機制、方式和內(nèi)容,建立協(xié)調(diào)機制,避免監(jiān)管重復和監(jiān)管真空。 因此在對我國金融控股公司的監(jiān)管模式選擇上,可借鑒美國模式,采取機構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管相結(jié)合的綜合監(jiān)管模式,即對金融控股公司層面上由牽頭監(jiān)管機構(gòu)進行監(jiān)管,對金融控股公司的金融子公司則由各監(jiān)管機構(gòu)進行功能監(jiān)管。牽頭監(jiān)管機構(gòu)可確立為中國人民銀行。同時將我國金融監(jiān)管當局已經(jīng)建立的監(jiān)管聯(lián)席會議制制度化,進一步完善相互溝通的機制、方式和內(nèi)容。協(xié)調(diào)各自對金融控股公司的監(jiān)管舉措,避免監(jiān)管重復和監(jiān)管真空。 隨著我國金融控股公司綜合經(jīng)營和規(guī)模經(jīng)營發(fā)展到一定程度,也隨著我國金融監(jiān)管當局的監(jiān)管能力和金融法律發(fā)展到一定程度,可以在現(xiàn)實需要、理論認證充分的時機

12、,將監(jiān)管模式由牽頭模式過渡到“一體化監(jiān)管”,如英國、日本模式。 (三)明確對我國金融控股公司的監(jiān)管重點 對金融控股公司的監(jiān)管內(nèi)容,應(yīng)充分考慮金融控股公司的特殊風險,借鑒巴塞爾聯(lián)合論壇對金融控股集團的監(jiān)管原則及歐盟的最新指引,主要集中在以下方面: 1確立金融控股公司的市場準入與退出機制 應(yīng)確定市場準入的標準和要求,如股東適格性、最低資本總額、資本充足率、資本流動性、治理結(jié)構(gòu)及內(nèi)部控制等。并建立市場退出機制,明確規(guī)定金融控股公司的變更、重組和終止事項、退出程序等,對母公司對子公司的援救行為作出一定的限制,并規(guī)定當子公司的危機可能殃及母公司、或海外子公司被當?shù)卣召彆r,應(yīng)作破產(chǎn)處理。 2建立健全對

13、金融控股公司的資本充足率監(jiān)管制度 在對其下屬各金融子公司本身的資本充足率進行監(jiān)管的同時,對金融控股公司整體的資本充足率提出要求。一是要解決資本重復計算問題。在計算存款機構(gòu)本身的資本充足率時,原則上應(yīng)將其對控股公司內(nèi)其他子公司的股權(quán)投資從其資本中扣除,并規(guī)定哪些投資應(yīng)從核心資本中扣除,哪些應(yīng)從附屬資本中扣除;在計算整個金融控股公司資本充足率時,應(yīng)在并表基礎(chǔ)上進行,未并表子公司的投資應(yīng)從總資本中扣除。二是應(yīng)規(guī)定金融控股公司最低資本充足率,并對此作連續(xù)動態(tài)的監(jiān)管。三是建立有效的對整個金融控股公司資本充足性的評估機制。 3嚴格規(guī)范金融控股公司內(nèi)部交易 內(nèi)部交易不僅是導致風險傳遞從而威脅存款機構(gòu)安全的最

14、重要因素,而且是引發(fā)利益沖突、產(chǎn)生道德風險的主要原因,因而必須對金融控股公司的內(nèi)部交易嚴格規(guī)范,要對金融控股公司內(nèi)部交易種類、交易條件等作出限制性規(guī)定,如對存款機構(gòu)與關(guān)聯(lián)企業(yè)之間交易的限制,以及對存款機構(gòu)在與集團成員共享資源時可能產(chǎn)生的風險進行控制;對由利益沖突引發(fā)的道德風險的控制;對集團內(nèi)部交易進行量上的限制。 4加強對金融控股公司風險集中度的控制 金融控股公司的整體風險并不是單個子公司風險的簡單疊加,而是存在相互對沖和相互加大的效應(yīng),為了防止金融控股公司在總體上風險過度集中于某些特定交易對象、地區(qū)、部門和金融市場,應(yīng)對其風險集中度進行控制,建立風險集中情況的分析和報告制度,要求金融控股公司

15、按照同一國家、同一地區(qū)、同一業(yè)務(wù)、同一客戶、同一幣種、同一市場等進行風險集中度的測量。并對整個金融控股公司與集團外單一交易對象的總的交易金額進行控制,規(guī)定此類交易金額不得超過控股公司總資本一定比例,或超過一定比例時需向監(jiān)管當局報告。同時建立內(nèi)部防火墻,防止風險的過度聚集。 5建立防火墻制度,防范金融控股公司內(nèi)部風險傳遞 金融控股公司內(nèi)部錯綜復雜的資本結(jié)構(gòu)、集團內(nèi)部交易以及信息、商譽等的共享,極易導致集團內(nèi)部的風險傳遞,并可能進而將風險蔓延至其他金融機構(gòu),影響金融穩(wěn)定,損害公共利益。因此必須建立有效的防火墻制度,一是建立法人防火墻,設(shè)置獨立法人實體從事不同金融業(yè)務(wù)的經(jīng)營,以區(qū)隔各自風險傳遞。二是

16、建立一般防火墻,如信息防火墻、人事防火墻、業(yè)務(wù)防火墻、資金防火墻制度等。在防火墻制度設(shè)計上,應(yīng)結(jié)合我國目前金融機構(gòu)風險管理水平較低的實際,以適度從嚴、著力于風險防范、分類設(shè)置和重點保護存款人和中小投資者權(quán)益為原則。 6建立金融控股公司高級管理人員任職資格審查制度 建議以“適當適宜原則”為基礎(chǔ),結(jié)合現(xiàn)有的金融機構(gòu)高管人員任職資格制度和金融控股公司的特點,建立對金融控股公司高管人員的任職資格審查制度。要對金融控股公司及金融子公司的高管人員品行和任職資格進行審查,并對控股公司和子公司高管人員相互兼職加以適當?shù)南拗?。同時對在不受監(jiān)管的其他子公司的任職的、但同時對整個集團或受監(jiān)管的公司的經(jīng)營管理決策有重大影響的高管人員予以關(guān)注。 7建立金融控股公司信息披露制度 應(yīng)建立規(guī)范的信息披露制度,以實現(xiàn)監(jiān)管當局和外部利益關(guān)聯(lián)者對其風險的監(jiān)控。要確立信息披露的基本原則,即真實、準確、完整、及時。明確規(guī)定金融控股公司需要向監(jiān)管當局報告的內(nèi)容以及需要向公眾披露的信息,如控股公司的組織結(jié)構(gòu)和控股結(jié)構(gòu)的變動、資本充足率及其計算方法、控股公司內(nèi)部的相互支持、關(guān)聯(lián)交易、擔保、財務(wù)報表信息、審計報告等信息,并明確金融控股公司信息披露的義務(wù),對不按規(guī)定進行信息披露或制造虛假信息的金融控股公司及其高管人員進行處罰,追究其相應(yīng)的責任,并把信息披露是否