政府績效和績效管理的定義

1、政府績效評估的現(xiàn)狀及在我國的發(fā)展摘要：隨著政府改革的不斷深入，政府績效評估作為一項有效的管理工具，在公共行政中受到廣泛關(guān)注。政府績效的含義包括經(jīng)濟績效、社會績效、政治績效三個方面和宏觀、微觀兩個層面的內(nèi)容。政府目標的彈性和政府投入產(chǎn)出的難以度量，給政府績效的測定和評估帶來了一定的難度。正因為如此，績效評估在西方國家受到了極大的重視，美國頒布了政府績效與結(jié)果法案以立法的形式明確了政府績效評估的概念和制度，英國撒切爾政府開展了著名的“雷納評審”“部長信息系統(tǒng)”等政府績效評估的實踐。開展政府績效評估在我國具有其必要性和可行性，但我國政府績效評估的發(fā)展處于初級階段，在政府績效評估的制度、機構(gòu)、程序等方

2、面都存在許多問題，需要借鑒西方國家的先進經(jīng)驗，結(jié)合我國具體國情，在實踐中不斷完善。 關(guān)鍵詞：政府績效、評估、 現(xiàn)代政府以向公民和社會提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)為宗旨，以提高政府績效為目標，因而政府績效評估（Government Performance Measurement）作為一項有效的管理工具，在公共行政中受到廣泛關(guān)注。二十世紀七十年代后，政府改革中出現(xiàn)了用企業(yè)家精神重塑政府的潮流，強調(diào)政府行政的效率和效果，績效評估作為一項政治活動蓬勃開展起來。1993年，美國第103屆國會頒布了政府績效與結(jié)果法案（GPRA）從而以立法的形式明確了績效評估的概念與制度。亞太地區(qū)各國政府也正在迅速引進西方的績效評估

3、工具和制度。政府績效評估有助于提高資源投入的效益，而評估結(jié)果有利于政府確定問題所在。在我國，隨著政府改革的不斷深入，政府績效評估在理論界和實踐界得到了很大重視，但尚存在很多問題。因此，有必要明確政府績效的內(nèi)涵，了解西方政府績效評估的歷史及現(xiàn)狀，結(jié)合我國國情探討政府績效評估在我國的發(fā)展。 一、政府績效 （一）政府績效的含義 績效（performance）如果單純從語言學(xué)的角度來說，它包含有成績和效益的意思，它最早用于投資項目管理方面，后來在人力資源管理方面又有廣泛應(yīng)用。運用“績效”概念衡量政府活動的效果，所指的不單純是一個政績層面的概念,還包括著政府成本、政府效率、政治穩(wěn)定、社會進步、發(fā)展預(yù)期的

4、含義在內(nèi)。從框架上而言,政府績效主要包括三個方面： 第一、經(jīng)濟績效。經(jīng)濟績效表現(xiàn)在經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展上，國民經(jīng)濟不僅僅在量上擴張,而且在結(jié)構(gòu)合理的前提下有質(zhì)的提升，良好的經(jīng)濟績效還包括經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展程度較高、政府能供應(yīng)推進經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的宏觀經(jīng)濟政策。 第二、社會績效。社會績效是經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)上的社會全面進步。社會全面進步內(nèi)涵豐富,包括人們的生活水平和生活質(zhì)量的普遍改善和提高；社會公共產(chǎn)品供應(yīng)及時到位,社會治安狀況良好，人們安居樂業(yè)；社會和諧有序,社會群體、民族之間和諧協(xié)調(diào)，沒有明顯的對抗和尖銳的沖突。 第三、政治績效。在市場經(jīng)濟條件下，政治績效最經(jīng)常的表現(xiàn)為制度安排和制度創(chuàng)新。市場經(jīng)濟的游戲規(guī)則

5、或社會秩序的供應(yīng)是一種政府制度安排，這是政府核心能力之一。政府制度安排的能力越強,政治績效就越容易體現(xiàn)。 政府績效體系中，經(jīng)濟績效是政府績效的主要內(nèi)涵和外在表現(xiàn)，在整個體系中發(fā)揮著基礎(chǔ)作用。沒有經(jīng)濟績效，社會績效和政治績效就會缺乏物質(zhì)基礎(chǔ)和物質(zhì)支撐，社會績效和政治績效也不會長久持續(xù)。社會績效是政府績效體系中的價值目標，沒有社會績效，經(jīng)濟績效就沒有實現(xiàn)的意義和價值，政治績效會失去社會基礎(chǔ)。政治績效是整個政府績效的中樞和核心，實現(xiàn)經(jīng)濟績效和社會績效需要政治績效作為法律和制度的保證和保障。同時政府績效體現(xiàn)在政府行政管理的每一個層面和領(lǐng)域。這種績效既不是政府短期投入的回報，也不是政府終端產(chǎn)品的累積，而

6、應(yīng)該是較長時期經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、政治文明的總成果。 政府績效不僅包括經(jīng)濟、社會、政治三個具體維度，還分為微觀、宏觀兩個層面。宏觀層面的政府績效以特定的政府為關(guān)注對象，涉及整個政府活動的成績和效果，具體體現(xiàn)為政治的民主與穩(wěn)定，經(jīng)濟的健康穩(wěn)定發(fā)展，人們生活水平和生活質(zhì)量的持續(xù)提高社會公正與公平等、國家安全和社會秩序的改善?？梢姾暧^層面政府績效取決于政府管理活動的各個主要方面，包括政府素質(zhì)、政府能力、政府職能、政府行為方式、政府決策的質(zhì)量等等。政府在微觀層面的績效由個人績效和組織績效構(gòu)成。個人績效包括個人的工作表現(xiàn)，工作成績、工作態(tài)度，以及他的專業(yè)知識，熟練程度。組織績效是以特定的政府機構(gòu)或公共部

7、門為關(guān)注對象，體現(xiàn)為這些單位的工作成就或效果，具體以效率、效益、服務(wù)質(zhì)量等來衡量 。目前，由于具體評估指標的可度量性，最為有效和具有可操作性的還是政府微觀層面的績效評估，各國所開展的，也都是這方面的評估，如對政府經(jīng)濟職能的部門或具體經(jīng)濟政策的評估、政府公務(wù)員的業(yè)績評估等。 （二）政府績效的測定 政府部門追求的目標具有多樣性和彈性，目標的多樣性表現(xiàn)為不同的政府部門追求政治、經(jīng)濟、軍事、社會、文化等不同性質(zhì)的目標，甚至同一部門追求多重目標且經(jīng)常發(fā)生變化。目標的彈性即軟目標，表述籠統(tǒng)、抽象且難以量化為硬性指標，如提高人的素質(zhì)和道德水平，保障社會公正等，這都為政府績效的測定帶來了一定的難度。 另一方面

8、，政府投入及產(chǎn)出的度量也使政府績效難以確定。行政機構(gòu)的產(chǎn)出不同于企業(yè)產(chǎn)出，其確定與度量都十分困難。詹姆斯.威爾遜認為“在度量一個機關(guān)的輸出量常常是困難的實際上即使是只對什么是國家部門的輸出作一番設(shè)想都足以令人頭昏腦脹”由于行政部門的產(chǎn)出不能像企業(yè)的產(chǎn)業(yè)那樣最終進入市場的交易體系，形成一個貨幣價格，因此經(jīng)濟學(xué)家稱其為“非市場產(chǎn)出”。至于組織的投入，行政部門的生產(chǎn)具有較強的勞動密集型特征，勞動投入是其關(guān)鍵投入，行政效率的高低主要取決于勞動的邊際生產(chǎn)率，政府機構(gòu)中工作人員勞動實際供給程度對政府績效的高低具有重要作用，而勞動的投入往往難以量化。 由于以上的原因，政府績效的測定及評估就比較復(fù)雜和困難，這

9、也是當代行政管理中的熱門領(lǐng)域，西方國家政府績效評估的實踐為我們提供了一定的借鑒。 二、政府績效評估的歷史及現(xiàn)狀 政府部門和公共組織的績效評估在80年代受到了極大的重視和青睞，這是因為傳統(tǒng)的官僚政治體制不注重效果，并不是按行動的績效撥款，而是按一貫的投入撥款，愈發(fā)導(dǎo)致了機構(gòu)臃腫、效率低下、資源嚴重浪費。正如戴維.奧斯本所說“它們（政府）在公共教育上花的錢越來越多，但是學(xué)生考試分數(shù)差和退學(xué)率幾乎沒有改觀。它們在警察和監(jiān)獄上花的錢越來越多，但是犯罪率繼續(xù)上升”。政府正面臨著嚴重的管理危機和公眾信任危機。與此同時，理論界也出現(xiàn)了新右派體系，它相信市場力量，力主減少政府干預(yù)，政府做掌舵者，而不是劃槳者，

10、采用管理私營部門的管理哲學(xué)及管理方法，用企業(yè)家精神重塑政府，并認為這是改革的捷徑。政府績效評估就是在這種背景下被引入的，它的推廣和深入是上述因素的客觀要求和必然結(jié)果。 學(xué)術(shù)界研究政府績效評估始于第二次世界大戰(zhàn)期間，其標志是克萊倫斯.雷德和赫伯特.西蒙的市政工作衡量.行政管理評估標準的調(diào)查一書。大規(guī)模的公共部門績效評估始于70年代初期，1973年.尼克松政府頒布了“聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測定方案”（The Federal Government Productivity Measurement）力圖使公共部門績效評估系統(tǒng)化、規(guī)范化、經(jīng)常化。1976年，美國科羅拉多州通過了第一個“日落法”，該種法律對一項計

11、劃或一個規(guī)章規(guī)定一個日期，到了這個日期，該計劃或規(guī)章除非再次得到批準有效否則就從此失效，從而迫使政府部門定期對它們的活動和規(guī)章的結(jié)果進行評估。 政府績效評估80年代受到極大的重視和青睞?？冃гu估應(yīng)用最持久，最廣泛，技術(shù)上比較成熟的當屬英國。它也是撒切爾政府克服官僚主義，提高行政效率和效能的努力的一個重要組成部分。1979年，撒切爾任命雷納勛爵任其顧問，并推行改革，開展了著名的“雷納評審”（Rayne Scrutiny Programme）。雷納評審是“以解決問題為導(dǎo)向”的“經(jīng)驗式調(diào)查”，調(diào)查的起點是“人們已經(jīng)了解的東西而非不了解的東西”。正是針對相當熟悉并似乎司空見慣的東西，評審者提出問題和質(zhì)

12、疑，以便發(fā)現(xiàn)存在的部問題，從而擬訂提高效率的具體方法和措施，并征求建議，在有關(guān)方面人員對必要采取的改革措施達成共識的基礎(chǔ)上由被評審單位的負責(zé)人實施改革的具體的措施。1980年，英國環(huán)境大臣赫爾在環(huán)境事務(wù)部率先建立了“部長管理信息系統(tǒng)”（Management Information System for Ministers）。它集目標管理、績效評估為一體，旨在向部長提供全面的，規(guī)范化的信息。1982年，撒切爾政府公布了著名的“財務(wù)管理新方案”（Financial Management Initiatives）要求政府的各個部門樹立濃厚的“績效意識”。1983年英國衛(wèi)生與社會保障部第一次提出了較為系統(tǒng)的績效評估方案。這一方案包括140個績效示標，應(yīng)用于衛(wèi)生管理部門和衛(wèi)生和服務(wù)系統(tǒng)的績效評估。 這一時期，政府績效評估側(cè)重點是經(jīng)濟和效率，追求投入產(chǎn)出比的最大化。進入90年代，當代關(guān)注的焦點逐漸轉(zhuǎn)向了效益和“顧客滿意”，質(zhì)量被提到了重要地位，在西方行政管理實踐中，“效率優(yōu)位”被 “質(zhì)量優(yōu)位”所取代，所以這一時期的評估側(cè)重點是公共服務(wù)的質(zhì)量和效益。這時績效評估在西方各國被普遍接受，其過程也更加規(guī)范化、系統(tǒng)化，指標的確立和分析方法的選擇上，逐步呈現(xiàn)由定性轉(zhuǎn)向定性與定量相結(jié)合，采取科學(xué)的數(shù)學(xué)分析方法等趨勢。 除了美國和英國外，荷蘭、澳