監(jiān)管職能分離后央行獨立性問題

1、監(jiān)管職能分離后央行獨立性問題 摘要：增強中央銀行獨立性是世界性的潮流和趨勢。改革開放以來中國中央銀行的獨立性不斷增強，但也存在許多問題。銀監(jiān)會的成立將改變中央銀行同時負有銀行監(jiān)管與貨幣政策職能的狀況，大大增強中央銀行的獨立性。但這一改革還很不徹底，建議從目前及長遠兩方面分步采取措施加以完善。一、中國中央銀行獨立性評介與改革后職能變化1.現(xiàn)階段中國中央銀行獨立性評介薩繆爾森（1992，p481）曾經(jīng)說過：自從開天辟地以來，人類有三項偉大的發(fā)明：火、輪子和中央銀行。這形象地說明了中央銀行在人類社會中的重要作用。從17世紀末瑞典銀行首先建立至今，中央銀行體制已經(jīng)有三百多年的歷史了。從最初的承辦商業(yè)銀

2、行業(yè)務到現(xiàn)在的單獨履行中央銀行職能，可以說一部中央銀行的發(fā)展史就是一部中央銀行尋求獨立性的歷史。但是一直到20世紀初中央銀行獨立性的問題才得以法律形式確定，這在20世紀初的美聯(lián)儲、20世紀中葉的各發(fā)達國家及20世紀末歐盟中央銀行法中得以充分的體現(xiàn)。作為中國金融體制改革的一部分，中央銀行改革的主要目標是將中國人民銀行建成一個宏觀調(diào)控機構和金融監(jiān)管機構，從而保證經(jīng)濟的平穩(wěn)、健康運行。改革的一個主要內(nèi)容是提高中央銀行的獨立性，其標志之一就是1995年中國人民銀行法的頒布?？傮w來說，中國人民銀行的獨立性是在不斷增強的。一般而言，中央銀行獨立性包括三個方面，即目標獨立性、經(jīng)濟獨立性和政治獨立性（guid

3、otabellini，1991）。就此來說，中國人民銀行獨立性具體表現(xiàn)是：目標獨立性。中央銀行相對于國務院只享有一般貨幣政策事項的決策權，對于年度貨幣供應量、利率、匯率等重大貨幣政策事項只有制定和執(zhí)行權，最終決策權卻在國務院手中；經(jīng)濟獨立性。表現(xiàn)為中央銀行對金融機構貸款很多。在發(fā)達市場經(jīng)濟國家，中央銀行向金融機構；發(fā)放的貸款，即便是像德國、日本那樣高度依賴金融機構來實施貨幣政策的國家規(guī)模也是-不大的，而我國這一比重直至2001年底仍大大高于15年前的其他國家（見表1；政治獨立性。這表現(xiàn)在法律地位低，組織機構設置缺乏應有的科學性和組織保障性，主要官員任職缺乏明確的法律規(guī)定。這使中國人民銀行在人事

4、上產(chǎn)生兩方面的弊端，即高度的行政依附性和欠缺廣泛的代表性。由于在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟中政治獨立性構成了中央銀行獨立性的核心，其高低直接影響了其他兩個部分的真實水平以及整個中央銀行獨立性程度的高低，因此中國中央銀行獨立性總體水平是低下的?？偨Y(jié)中央銀行獨立性低下的原因，除了中央銀行行為的政治性強、金融改革的外部制約因素多、國有金融支持的弱效和信用意識的缺損外，貨幣政策職能與監(jiān)管職能的合一，從一定程度上削弱了中央銀行的獨立性。因此，盡管中外學者（cukiennan，1992；cukierman and webb，1995；cukierman、webb and neyapti，1999；謝平，1995；王家福，1

5、996；陳曉，1997；錢小安，2000；劉錫良、曾志耘，2000）從多個方面對于中國中央銀行獨立性給予了肯定和贊譽，但是由于歷史的、現(xiàn)實的原因和條件的限制，人行法還存在諸條疏漏，中國人民銀行的獨立性仍然不是很強。正如前中國人民銀行行長戴相龍?zhí)寡裕骸蔼毩⑹窍鄬Φ模窃趪鴦赵侯I導下保持相對獨立性。”所以，中央銀行依據(jù)現(xiàn)行的人行法所享有的相對獨立性，遠不足以使它能夠完全承擔起穩(wěn)定幣值，進行金融監(jiān)管與調(diào)控的重任。2.銀監(jiān)會成立后職能的變化在剛剛結(jié)束的十屆人大一次會議上，國務院組建了銀監(jiān)會，其目的就是使中國人民銀行專注于制定和執(zhí)行貨幣政策的職能，完善有關金融機構運行規(guī)則和改進對金融業(yè)宏觀調(diào)控政策，更好

6、地發(fā)揮中央銀行在宏觀調(diào)控和防范與化解金融風險中的作用，進一步改善金融服務。此次中央銀行分拆、成立銀監(jiān)會等一系列金融改革方案，是中國在增強中央銀行獨立性方面邁出的實質(zhì)性步伐，是中國政府為了徹底解決金融弊端而下的最大一次決心。作為國務院直屬的正部級事業(yè)單位，銀監(jiān)會將根據(jù)授權，統(tǒng)一監(jiān)管銀行、資產(chǎn)管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構，主要職責是擬訂有關銀行業(yè)監(jiān)管的政策法規(guī)，負責市場準入和運行監(jiān)督，依法查處違法違規(guī)行為等。而中國人民銀行將主要負責貨幣政策和跨行之間的資金往來，具體包括利率的調(diào)整、銀行之間的現(xiàn)金結(jié)算支付和一些新業(yè)務等。銀監(jiān)會的成立將使得中央銀行的視野更開闊，不再僅僅局限于商業(yè)銀行上，

7、而是將視野擴大到所有與其有交易關系的金融機構上，專注于貨幣政策職能，更多地著眼于產(chǎn)業(yè)部門和實體經(jīng)濟。二、銀行監(jiān)管與貨幣政策：兼論銀監(jiān)會與中央銀行獨立性1.銀行監(jiān)管與貨幣政策的關聯(lián)銀行監(jiān)管與貨幣政策的聯(lián)系，使大部分國家在相當長的時期都將二者統(tǒng)一于中央銀行。在有的學者（david liewellyn，1997）研究的123個國家里，由中央銀行負責銀行監(jiān)管的國家有89個，占72%.90年代后期以前這些國家主要集中在一些不發(fā)達的地區(qū)，其金融監(jiān)管依靠的主要是結(jié)構性的制度安排，日常監(jiān)管指標在其對銀行監(jiān)督中處于從屬地位。如年代后金融創(chuàng)新的活躍和信息技術導致交易費用和契約轉(zhuǎn)換成本的大大降低，使得銀行與非銀行金

8、融機構間的界限、存款業(yè)務與投資業(yè)務之間的界限漸趨模糊，與此相對應，大部分國家成立了單獨的監(jiān)管機構，一些發(fā)達國家還成立了統(tǒng)一的監(jiān)管機構。當然，設立單獨的監(jiān)管機構是需要一定條件的：一是國家有著良好的金融信譽基礎和完善的金融指標統(tǒng)計體系，信息的真實性和及時性較好，金融當局擁有較為廉價和完備的信息；二是政府財力雄厚，或者存款保險制度較為完善，基本上能夠獨立或聯(lián)合實施對銀行體系的最后救助，中央銀行最后貸款人的角色主要服務于貨幣政策，而不對銀行體系損失的彌補承擔主要責任；三是法制完備，政府對金融當局活動的干預有限，而且存在著良好的協(xié)商和溝通渠道。對于大部分發(fā)展中國家而言，并不具備這些分離貨幣政策和金融監(jiān)管

9、的條件：一是銀行體系不僅是經(jīng)濟活動的中介，而且一般承擔著促進經(jīng)濟發(fā)展，協(xié)調(diào)金融市場擴張等職責，同時其本身隨著社會融資結(jié)構的變化也處于不斷變革之中；二是在一個相當長的時期內(nèi)存在信息結(jié)構的失真與扭曲，金融當局既是信息的使用者，又在信息生產(chǎn)中扮演著重要角色；三是政府財力相對有限，一般也不具備完善的存款保險制度，中央銀行貸款是使銀行體系最終擺脫困境的重要力量。同時，金融法規(guī)體系、協(xié)調(diào)溝通機制尚有很多完善之處。這些分析表明，在發(fā)展中國家銀行監(jiān)管和貨幣政策的具體執(zhí)行手段具有高度的一致性，現(xiàn)實中很難將同一執(zhí)行手段的不同政策功能分離出來。如果一定要從一個執(zhí)行手段中區(qū)分出兩種不同的職能，則需要建立完善的外部措施

10、予以保證，否則就會造成貨幣政策和銀行監(jiān)管兩方面的損失，并對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生不利影響。2.銀監(jiān)會目標與中央銀行目標的一致性與沖突作為金融監(jiān)管機構，銀監(jiān)會的目標體現(xiàn)在以下幾個方面：保證金融機構經(jīng)營的安全與穩(wěn)定。在保護存款人利益的同時，從長期來看還有助于避免因貨幣政策與銀行監(jiān)管的同步震蕩而導致宏觀經(jīng)濟大起大落的現(xiàn)象發(fā)生。保證金融業(yè)競爭的平等性。即通過對銀行金融活動的監(jiān)督管理，創(chuàng)造一個合法的、平等的競爭條件，防止壟斷，使金融業(yè)在合法的競爭中為社會提供高效率的融資機制，為經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造一個良好的金融環(huán)境。保證金融活動各方的正當權益。在金融活動中，無論是金融機構還是其客戶，都有其各自的經(jīng)濟權益和經(jīng)濟責任，

11、銀監(jiān)會要能夠保證各方的權益、責任的合理化和合法化，對爭議進行仲裁、協(xié)調(diào)濫督和檢查，保證金融業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。建立及時、準確反映金融機構經(jīng)營狀況的金融信息系統(tǒng)，為金融機構適度競爭、提高金融質(zhì)量，為中央銀行貨幣政策的制定提供信息。作為貨幣政策決策機構，理論上說，中央銀行制定貨幣政策目標時有穩(wěn)定物價、充分就業(yè)、經(jīng)濟增長和國際收支平衡四個，但在不同國家各個時期各有不同側(cè)重。中國貨幣政策目標經(jīng)歷了一個逐步演變的過程，在經(jīng)濟發(fā)展的不同時期，貨幣政策的最終目標都有所調(diào)整。改革開放以前，中國經(jīng)濟運行的特征集中體現(xiàn)在“計劃”二字上，因此該時期貨幣政策的最終目標就是實現(xiàn)國民經(jīng)濟發(fā)展計劃。隨著1979年經(jīng)濟體制改革的不

12、斷深入，經(jīng)濟中市場調(diào)節(jié)的成分越來越大，貨幣政策的最終目標不再是“實現(xiàn)國民經(jīng)濟發(fā)展計劃”，穩(wěn)定貨幣漸漸擠入貨幣政策目標的行列，此后的很長一段時期內(nèi)貨幣政策目標被概括為“發(fā)展經(jīng)濟、穩(wěn)定貨幣”。進入90年代后，以穩(wěn)定貨幣作為貨幣政策目標的思想開始在我國獲得了生命力。1990年10月，當時的中國人民銀行行長李貴鮮公開宣稱：“銀行，特別是中央銀行必須保衛(wèi)貨幣、保衛(wèi)幣值，這是第一位的職能?！?993年11月，十四屆三中全會做出了關于貨幣政策重大轉(zhuǎn)變的決定，強調(diào)貨幣政策應以保持幣值穩(wěn)定為主要目標。1995年3月頒布的人行法則明確規(guī)定我國“貨幣政策目標是保持貨幣幣值穩(wěn)定，并以此促進經(jīng)濟增長”，把穩(wěn)定幣值作為中

13、央銀行的首要目標，以預防和治理通貨膨脹?，F(xiàn)階段則應把穩(wěn)定幣值作為我國貨幣政策唯一目標，這一方面符合了現(xiàn)代經(jīng)濟增長理論和經(jīng)濟規(guī)律，另一方面也迎合西方各國的具體實踐經(jīng)驗。 雖然銀監(jiān)會目標與中央銀行目標各有側(cè)重，二者目標仍有一致性：貨幣政策目標和金融監(jiān)管目標都是宏觀經(jīng)濟目標，二者之間相輔相成，具有較強的相關性。貨幣政策是當今各國進行宏觀經(jīng)濟調(diào)控的主要手段，而中央銀行是利用貨幣政策實施宏觀經(jīng)濟調(diào)控的主體。貨幣政策的有效實施必須以銀行金融業(yè)為作用點和傳導中介，依靠金融市場上的成員機構特別是商業(yè)銀行的業(yè)務經(jīng)營活動，運用各種貨幣政策工具推行自己的政策意向、實現(xiàn)貨幣政策目標；金融監(jiān)管則要為貨幣政策服務。既然貨

14、幣政策目標是國民經(jīng)濟的整體目標，金融監(jiān)管當然要為貨幣政策服務。銀監(jiān)會通過監(jiān)管提供一個良好的金融環(huán)境，使商業(yè)銀行的經(jīng)營活動與中央銀行的貨幣政策目標保持一致性，以使銀行業(yè)對中央銀行調(diào)節(jié)手段的及時準確傳導和執(zhí)行。中央銀行為了保證貨幣政策的順利實施，也必須通過銀監(jiān)會嚴格的監(jiān)督管理活動，限制商業(yè)銀行那些與中央銀行政策意向不一致的經(jīng)營活動，促使它們配合中央銀行貫徹實施貨幣政策，這樣在經(jīng)濟發(fā)展之下的金融監(jiān)管才有實際意義。當然二者目標還是有一定程度的沖突：貨幣政策的實質(zhì)是處理經(jīng)濟發(fā)展與穩(wěn)定貨幣的關系，是中央銀行運用各種工具調(diào)節(jié)貨幣供給、進而影響宏觀經(jīng)濟的方針和政策的總和，它是站在最宏觀的角度，不僅要考慮商業(yè)銀

15、行的安全與利益，還要考慮其他金融機構的安全與利益，更要考慮到產(chǎn)業(yè)界、實體經(jīng)濟的需求，把協(xié)調(diào)總需求和總供給作為基本出發(fā)點，從國民經(jīng)濟全局和經(jīng)濟運行的整體態(tài)勢出發(fā)來通盤考慮貨幣政策的取向；金融監(jiān)管是處理金融體系的穩(wěn)定和金融發(fā)展的關系，其從規(guī)范性和安全性的角度監(jiān)管商業(yè)銀行，防范銀行業(yè)出現(xiàn)系統(tǒng)性風險，而對各類金融機構的現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管，使金融體系穩(wěn)健運行和健康發(fā)展，并保護存款人的利益。穩(wěn)定貨幣以促進經(jīng)濟增長是貨幣政策的直接目標，而穩(wěn)定金融體系、保護存款人的利益則是金融監(jiān)管要實現(xiàn)的。就此而言，金融監(jiān)管的目標比貨幣政策目標更具體一些，即貨幣政策是要實現(xiàn)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展和充分就業(yè)，而金融監(jiān)管只要達到金融的

16、穩(wěn)定。這樣在政策工具的運用及實際操作過程中就會產(chǎn)生一定的矛盾和沖突。三、目前的政策取向與未來的著眼點：從提高中央銀行獨立性的角度貨幣政策的有效實施、銀行監(jiān)管的有效執(zhí)行，其根本的目的是促進社會經(jīng)濟的發(fā)展。世界范圍內(nèi)金融管制的放松，并沒有弱化各國政府對加強貨幣控制的努力。目前，無論是西方市場經(jīng)濟發(fā)達的國家，還是發(fā)展中國家，都在積極探索強化中央銀行獨立性，提高貨幣政策有效性的措施，并以此來指導實踐。從未來的發(fā)展趨勢看，中央銀行的獨立性必將逐步增強。目前已有越來越多的國家尤其是那些經(jīng)歷了重大金融事件和金融危機的國家都紛紛采取央行分拆的模式，并且銀行監(jiān)管職能的分離與中央銀行的獨立往往同步進行，比如英國、

17、日本和韓國就是如此，它們將加強中央銀行的獨立性放在改革的首位。因此，此次中央銀行職能分拆、成立獨立監(jiān)管部門對提高中央銀行獨立性具有重大的現(xiàn)實意義。中央銀行不具有獨立性，意味著穩(wěn)定貨幣不可能成為央行貨幣政策的首要目標，經(jīng)濟運行面臨不確定因素的干擾，即使再審慎的金融監(jiān)管也難以避免金融機構受到系統(tǒng)性風險的沖擊。毋庸置疑，銀監(jiān)會的成立對提高中央銀行獨立性具有重要的意義。但是客觀而言，這一改革不是很成功的，還有許多遺漏。為了從根本上改變中央銀行獨立性低下的狀況，解決銀監(jiān)會成立后留下的政策空間，根據(jù)中國經(jīng)濟體制改革漸進與穩(wěn)妥的方針，建議從目前與長遠的角度分兩步采取措施提高中央銀行獨立性。從目前來看，應采取

18、如下政策措施：首先，要特別注意加強貨幣政策當局和銀行監(jiān)管當局之間的相互溝通和工作協(xié)調(diào)，實現(xiàn)信息共享，注意克服官僚主義和部門利益。因此，加強部門間協(xié)調(diào)和信息共享，并使之機制化、規(guī)范化，是今后一個時期工作的重要任務。其次，修改中國人民銀行法。一是明確中國人民銀行專一的制定貨幣政策的職能，以專注于穩(wěn)定幣值；二是改革貨幣政策委員會的組成方式，要考慮到社會階層、行業(yè)和地方的代表性，吸收相關代表加入，使之成為人民銀行制定和執(zhí)行貨幣政策的決策機構。再次，應當注意沿著近年來金融管理體制改革的大方向，解決人民銀行大區(qū)分行改革所遺留的一些問題，進一步理順我國的金融監(jiān)管體制。再則，中央銀行為了更好地制訂和執(zhí)行貨幣政

19、策，仍然必須擁有對商業(yè)銀行及其他所有在中央銀行開戶的金融機構必要的“檢查權”，以把握金融機構的財務狀況以及金融市場的實際風險。第五，建立存款保險制度，以實施對銀行體系的救助任務，減少中央銀行對銀行體系損失的彌補承擔主要責任。最后，引導公眾形成合理的預期。一方面是由政府公布長期的經(jīng)濟發(fā)展目標，并定期發(fā)布貨幣政策目標和實施計劃；另一方面是增加中央銀行貨幣政策的透明度、公開性和可信度，以獲得公眾對中央銀行貨幣政策的支持。從長遠來說，為增強中央銀行獨立性，其著眼點應為：首先是增強中央銀行的政治地位，提高政治獨立性。一方面是在組織上最終目標使其獨立于政府，隸屬于全國人大，使其免受政府短期政策的左右；另一

20、方面是在人事上使人民銀行領導任期與政府首腦任期錯開，擺脫政府短期政治壓力影響，保證貨幣政策的連續(xù)性。其次是成立統(tǒng)一的監(jiān)管機構。我國目前實行的是分業(yè)經(jīng)營的金融發(fā)展模式，現(xiàn)今的銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會分業(yè)監(jiān)管是適合這一模式的管理體制?；鞓I(yè)經(jīng)營是金融業(yè)發(fā)展的未來趨勢，為了迎合這一趨勢，適應加入wto后銀行業(yè)開放及競爭的需要，未來應將金融業(yè)的監(jiān)管權力集中統(tǒng)一起來，成立統(tǒng)一的監(jiān)管機構，以為金融業(yè)向混業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)變提供有力的保障，并解決跨行業(yè)金融產(chǎn)品監(jiān)管權限模糊不清的難題。再次是增強政府的財政實力，強化中央銀行獨立性的經(jīng)濟基礎。改革開放以來，國家宏觀調(diào)控的實施是依靠財政政策和貨幣政策來實現(xiàn)的。由于當前的財政規(guī)模小，在財政政策不能完全發(fā)揮作用的情況下就需要貨幣政策的配合。如果政府財力雄厚，那么就不要貨幣政策的配合，則中央銀行