15屆食品法律法規(guī)文獻(xiàn)綜述

1、 15 屆專業(yè)文獻(xiàn)綜述對食品安全問題的法律思考學(xué)生姓名 沈永娟 學(xué) 號 所屬學(xué)院 生命科學(xué)學(xué)院 專 業(yè) 食品質(zhì)量與安全 班 級 食安15-2 指導(dǎo)教師 王偉華 日 期 2014年12月10日 塔里木大學(xué)教務(wù)處制 對食品安全問題的法律思考沈永娟 指導(dǎo)老師：王偉華摘要 民以食為天。食品是人類賴以生存和發(fā)展最基本的物質(zhì)條件。食品安全不僅關(guān)系人民群眾的身體健康和生命安全，也直接影響著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。據(jù)美國的國家疾病控制中心統(tǒng)計，全美國每年約有7600萬人次因被污染的食品而患病，5000多人因此而死亡。我國的食品安全事故也頻頻發(fā)生，江蘇、遼寧的“毒豆芽”、上海的染色饅頭、雙匯集團(tuán)的“瘦肉精”等等，這一系

2、列的食品安全事件考驗著我國的食品安全法律體系。面對這些突出問題，我國相關(guān)部門要切實保障我國的食品安全，必須盡快建立和完善我國的食品安全法律保障機(jī)制。關(guān)鍵詞 食品安全；法制建設(shè)；完善；安全保障機(jī)制Legal thinking on food safety issuesShenYongJuan Tutor: Wang WeihuaAbstract：The food is. Food is the human survival and development of the most basic material conditions. Food safety not only peoples lif

3、e safety and health, also directly affects the social and economic development. According to the national centers for disease control, the United States each year about 76 million people getting sick because of the contaminated food, more than 5000 people died. Chinas food safety accidents occur fre

4、quently, the poisonous bean sprouts of jiangsu, liaoning, Shanghai dyeing steamed bread, shuanghui group clenbuterol and so on, a series of food safety incidents test for the food safety law system of our country. In the face of these problems, our country related departments to ensure the food safe

5、ty in our country, must establish and perfect as soon as possible the food safety law safeguard mechanism of our country.Key words；Food safety; The legal system; Perfect; Security mechanism 隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，人民生活水平的日益提高和保健意識的增強(qiáng),食品安全問題已成為各國政府和廣大人民群眾關(guān)注的熱點問題。改革開放以來，為保障廣大人民群眾的身體健康和生命安全，全國人大制定了產(chǎn)品質(zhì)量法食品衛(wèi)生法等近20部與

6、食品安全相關(guān)的法律，國務(wù)院制定了農(nóng)藥管理條例獸藥管理條例生豬屠宰管理條例等近40部相關(guān)行政法規(guī)，國務(wù)院農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商等部門制定了無公害農(nóng)產(chǎn)品管理辦法農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價管理辦法新資源食品衛(wèi)生管理辦法轉(zhuǎn)基因食品衛(wèi)生管理辦法食品廣告管理辦法等近150 部相關(guān)部頒規(guī)章。上述法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章構(gòu)建了我國食品安全的基本法律框架及其基本法律制度，為全面提高我國的食品安全保障水平發(fā)揮了重要作用。但是，我國食品安全的法律制度也絕非完美無缺，根據(jù)最近在電視上報到的相關(guān)信息我們了解到,我國當(dāng)前食品安全問題不容樂觀, 不和諧因素仍然存在, 食品安全的法律制度也存在著有待與時俱進(jìn)的空間1，2。1、我國

7、食品安全法制建設(shè)存在的突出問題1.1體系不夠完整食品衛(wèi)生法規(guī)范的是食品的生產(chǎn)（不包括種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)）、采集、收購、加工、貯存、運(yùn)輸、陳列、供應(yīng)、銷售等活動。產(chǎn)品質(zhì)量法規(guī)范的是食品（經(jīng)過加工制作用于銷售的）的生產(chǎn)、銷售活動。農(nóng)業(yè)法則對種植業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)等產(chǎn)業(yè)以及與其直接相關(guān)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)進(jìn)行了規(guī)范。從總體上看，目前我國的食品安全法制尚未涵蓋從農(nóng)田到餐桌的全過程7。種植、養(yǎng)殖等環(huán)節(jié)的食品安全問題尚沒有專門的法律予以調(diào)整。有的環(huán)節(jié)存在交叉，如在生產(chǎn)環(huán)節(jié)有衛(wèi)生、質(zhì)檢雙部門管理，在流通領(lǐng)域有農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、商務(wù)等多部門參與。1.2內(nèi)容不夠全面近年來為國際社會廣泛采用的一些重要的制度，如食品企

8、業(yè)食品安全責(zé)任保障制度、食品安全風(fēng)險評估制度、食品安全預(yù)警制度、食品安全危機(jī)處理制度、不安全食品處理制度、食品安全事故處理制度、食品安全事故賠償制度等重要內(nèi)容尚未納入法律的調(diào)整范圍，食品安全保障制度還存在一些空白3、4。缺乏食品安全快速反應(yīng)機(jī)制，沒有建立健全應(yīng)對國際食品貿(mào)易的快速反應(yīng)機(jī)制，在國外有害生物和食品進(jìn)入我國境內(nèi)對消費(fèi)者健康和動植物造成威脅時，缺乏一套有效的反應(yīng)機(jī)制。讓消費(fèi)者、生產(chǎn)者、銷售者及食品服務(wù)組織等參與食品管理活動的力度不夠，沒有形成全社會共同參與食品安全監(jiān)管的氛圍。1.3要素多有重復(fù)目前，在食品生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)嵭械氖鞘称沸l(wèi)生、食品質(zhì)量的兩要素管理，而這兩要素均包括結(jié)果安全和過程安全

9、。在結(jié)果安全方面，食品衛(wèi)生法規(guī)定為無毒無害，符合應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求等，而產(chǎn)品質(zhì)量法規(guī)定為不存在危及人身、財產(chǎn)安全的不合理的危險，具備產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)具備的使用性能等。而從食品衛(wèi)生與食品質(zhì)量的具體內(nèi)容或者標(biāo)準(zhǔn)（均包括基本標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、方法標(biāo)準(zhǔn)或過程標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)等）來看，兩者的許多內(nèi)容是重復(fù)的8。就核心內(nèi)容來看，衛(wèi)生管理與質(zhì)量管理屬于重復(fù)管理。1.4職責(zé)不夠清晰目前在食品管理體制上，我國食品安全管理權(quán)限分屬食品藥品、農(nóng)業(yè)、商務(wù)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商等部門，而且不同部門負(fù)責(zé)食品鏈的不同環(huán)節(jié)，形成了“多頭分散、齊抓共管”和“多頭有責(zé)、無人負(fù)責(zé)”的局面，職責(zé)不清、政出多門、相互矛盾、管理重疊和管理缺位現(xiàn)象突出，嚴(yán)

10、重影響了監(jiān)督執(zhí)法的權(quán)威性。雖然我國已對食品安全監(jiān)管體制進(jìn)行了重大改革，形成了獨具特色的綜合監(jiān)督與具體監(jiān)管相結(jié)合的食品安全監(jiān)管體制。但綜合監(jiān)督部門所履行的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織開展重大食品安全事故查處的職責(zé)目前尚沒有法律予以規(guī)范與保障15。1.5法律責(zé)任不夠適應(yīng)從打擊目前猖獗的食品違法犯罪行為的迫切要求來看，食品衛(wèi)生法產(chǎn)品質(zhì)量法等對食品違法犯罪行為的處罰還缺乏應(yīng)有的力度，對于違反食品衛(wèi)生規(guī)則而導(dǎo)致食品安全問題的處罰較輕，未能從危害公共安全的立法角度設(shè)定食品加工、生產(chǎn)銷售等各個環(huán)節(jié)追究公司法人和責(zé)任人的民事和刑事責(zé)任；沒有徹底剝奪違法犯罪分子再次違法犯罪的條件和能力，法律的威懾力還沒有充分發(fā)

11、揮出來。此外，現(xiàn)行法律對食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)以及食品安全服務(wù)機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任沒有明確規(guī)定9。綜上所述，鑒于食品衛(wèi)生法等法律法規(guī)所調(diào)整的范圍過于狹窄；食品衛(wèi)生法確定的執(zhí)法主體職責(zé)已與現(xiàn)實情況有所脫節(jié)；食品安全法律體系的內(nèi)容比較單薄，對經(jīng)濟(jì)社會和科技發(fā)展所導(dǎo)致的食品安全的新情況、新問題大多尚未涉及；食品安全法律責(zé)任的規(guī)定不嚴(yán)、銜接不順、內(nèi)容不全；現(xiàn)行食品安全法律體系中尚欠缺對監(jiān)管機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)管職責(zé)的落實和失職責(zé)任的追究機(jī)制等等；現(xiàn)行的食品衛(wèi)生法對體系內(nèi)其他法律法規(guī)、規(guī)范性文件的指導(dǎo)作用已大大降低9。因此完善我國食品安全法律制度已迫在眉睫。2、我國食品安全法制建設(shè)存在問題的原因分析 我國食品安全法

12、及其實施條例均已頒布施行。從中可以看出，我國的食品安全監(jiān)管法律的基礎(chǔ)機(jī)制是“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”。國家食品安全委員會負(fù)責(zé)高層面的協(xié)調(diào)指導(dǎo)；衛(wèi)生部負(fù)責(zé)各部間的協(xié)調(diào)、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定和發(fā)布以及查處重大食品安全事故；農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管；質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的安全監(jiān)管；工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的安全監(jiān)管；食品藥品監(jiān)督局負(fù)責(zé)食品消費(fèi)環(huán)節(jié)的安全監(jiān)管3。不難看出，我國對食品安全的監(jiān)管法律機(jī)制與美國有相似之處，是一種“多龍治水水流失，多頭監(jiān)管管不了”的模式。2.1食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的監(jiān)管無章可循 食品安全法第29條第3款規(guī)定：“食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販從事

13、食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，應(yīng)當(dāng)符合本法規(guī)定的與其生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模條件相適應(yīng)的食品安全要求，保證所生產(chǎn)經(jīng)營的食品衛(wèi)生、無毒、無害，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對其加強(qiáng)監(jiān)督管理，具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會依照本法制定?！钡P者了解到食品生產(chǎn)加工小作坊管理辦法很多地方?jīng)]有制定，而食品安全法及其實施條例卻已實施兩年多了6。 筆者作為致公黨大連市委法律服務(wù)咨詢團(tuán)成員之一今年有幸參加了大連市食品安全調(diào)查活動，發(fā)現(xiàn)大連市的食品生產(chǎn)加工小作坊有2100多家，食品流動攤販919家，它們都沒有食品生產(chǎn)許可證，生產(chǎn)行為不規(guī)范，且衛(wèi)生環(huán)境較差，工藝設(shè)備落后，由此產(chǎn)生的食品安全問題尤為嚴(yán)重，比如“黑心豆腐”、“毒豆芽”

14、、“摻假豆?jié){”等等。為什么這些問題食品能泛濫，究其原因之一就是人員無法律依據(jù)對其監(jiān)管11。2.2危害分析和關(guān)鍵點控制體系尚未在食品生產(chǎn)加工經(jīng)營企業(yè)全面推行 眾所周知，危害分析和關(guān)鍵控制點技術(shù)是生產(chǎn)（加工）安全食品的一種控制手段。它對原料、關(guān)鍵生產(chǎn)工序及影響產(chǎn)品安全的人為因素進(jìn)行分析，確定加工過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建立完善監(jiān)控程序和監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)，采取規(guī)范的糾正措施，從而提供食品從最初生產(chǎn)到最終消費(fèi)全過程的安全性。危害分析和關(guān)鍵控制點體系（HACCP體系）被認(rèn)為是控制食品安全和保持風(fēng)味品質(zhì)的有效管理體系，已成為全世界公認(rèn)的食品安全保障體制12。我國食品安全法承認(rèn)HACCP認(rèn)證體系，但該法條沒有強(qiáng)制性，所以

15、推行起來不盡人意。我國食品安全法第三十三條第一款規(guī)定：“國家鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)符合良好生產(chǎn)規(guī)范要求，實施危害分析與關(guān)鍵控制點體系，提高食品安全管理水平?！钡P者通過對大連市的食品安全調(diào)查發(fā)現(xiàn)大連取得食品生產(chǎn)許可證的企業(yè)有1323家，但取得危害分析和關(guān)鍵控制點體系（HACCP體系）認(rèn)證的企業(yè)只占約20%，可見食品安全體制的建立健全路之遙遠(yuǎn)5。2.3食品安全監(jiān)管制度與我國食品安全現(xiàn)狀脫節(jié) “多頭分段”的監(jiān)管體制本身造成了食品安全執(zhí)法的混亂?！岸囝^”等于沒頭，“分段”等于分家。無論是質(zhì)監(jiān)部門、衛(wèi)生部門、工商部門還是農(nóng)業(yè)部門，食品安全監(jiān)督只是其工作的一部分，而不是重點部分。因此，它們不是主動執(zhí)法，而

16、是被動等待。所以造成了與天下百姓身心健康最為密切的食品安全執(zhí)法處于“民不舉官不究，沒人查沒人管，不造成重大后果沒人管，不死人沒人管，媒體不曝光沒人管”的惡劣狀態(tài)9。所以什么“地溝油”、“皮革奶”、“毒豌豆”、“石蠟火鍋底料”、“膠海參”、“染色饅頭”、“蘇丹紅雞蛋”等食品安全事故層出不窮。因此，這種“馬后炮”的食品監(jiān)管方式已到了非改不可的地步。2.4食品檢驗機(jī)制設(shè)置不合理 食品衛(wèi)生法第57條規(guī)定，食品檢驗機(jī)構(gòu)按照國家有關(guān)認(rèn)證許可的規(guī)定取得資質(zhì)認(rèn)定后，方可從事食品檢驗活動。同時還規(guī)定食品檢驗機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定、各種檢驗規(guī)范由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門規(guī)定。但此次食品安全專題調(diào)查活動我們發(fā)現(xiàn)大連市僅有六家正規(guī)

17、檢驗（檢疫）機(jī)構(gòu)，而且全部是事業(yè)單位編制，由于政府投入少、編制有限，導(dǎo)致他們對我市1323家的食品生產(chǎn)加工經(jīng)營企業(yè)的抽檢率達(dá)不到10 %。而且都是出了食品安全事故后才去檢驗。以大連市農(nóng)委下設(shè)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢驗檢測中心為例，全中心編制30人要負(fù)擔(dān)整個大連地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢驗檢測工作13，根本就檢驗檢測不過來。3、對策建議3.1研究規(guī)律，把握食品安全法制發(fā)展趨勢隨著經(jīng)濟(jì)全球化和貿(mào)易自由化的發(fā)展，食品安全問題已引起了全世界的普遍關(guān)注。各國政府在審視傳統(tǒng)食品安全法律體系和監(jiān)管體系的基礎(chǔ)上，對食品安全問題有了更為深刻的認(rèn)知和把握14。食品安全問題是當(dāng)今時代世界各國所面臨的共同課題，其事關(guān)人類社會的生存和發(fā)

18、展；食品安全問題事關(guān)食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展（甚至產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整）和經(jīng)濟(jì)競爭力；解決食品安全問題需要更新治理理念，大力加強(qiáng)國際合作。適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)社會和現(xiàn)代法治社會的發(fā)展，食品安全監(jiān)管體制應(yīng)當(dāng)相對集中化，食品安全標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)逐步法典化，食品安全信息應(yīng)當(dāng)及時集成化，食品安全服務(wù)體系（檢測、鑒定等）應(yīng)當(dāng)逐步社會化。堅持用“世界的眼光”來解決“中國的問題”是我們處理問題的重要方法。近年來，許多國家在研究規(guī)律、把握趨勢的基礎(chǔ)上，提出了食品安全保障工作的如下治理理念：一是科學(xué)治理理念。在對食品實施風(fēng)險評估、健康評價等基礎(chǔ)上對食品安全進(jìn)行分類治理。二是綜合治理理念。食品安全工作必須立足全局，統(tǒng)籌規(guī)劃，全面安排，系統(tǒng)建設(shè)，實現(xiàn)

19、從農(nóng)田到餐桌的全過程治理。三是統(tǒng)一治理理念。在實施綜合治理的過程中，對跨部門、行業(yè)的某些食品安全治理要素，如政策、標(biāo)準(zhǔn)、信息、檢測等則逐步實行統(tǒng)一管理，以避免部門、地區(qū)沖突，減少社會治理成本。四是協(xié)作治理理念。在強(qiáng)調(diào)社會分工的同時，更加強(qiáng)調(diào)社會協(xié)作，強(qiáng)調(diào)共同應(yīng)對食品安全危機(jī)15。五是責(zé)任治理理念。強(qiáng)調(diào)食品生產(chǎn)經(jīng)營者對食品安全承擔(dān)首要責(zé)任，食品生產(chǎn)經(jīng)營者之間對食品安全承擔(dān)社會連帶責(zé)任。單一部門立法、單一要素立法或者單一環(huán)節(jié)立法是無法負(fù)載上述治理理念的，只有綜合性的食品安全法才能承擔(dān)這一使命。法律是創(chuàng)造新型社會的工具。完善我國的食品安全法律制度，應(yīng)當(dāng)堅持以下基本原則：一是食品安全法律制度應(yīng)當(dāng)涵蓋從

20、農(nóng)田到餐桌的全過程。應(yīng)當(dāng)按照社會分工和社會協(xié)作的辯證統(tǒng)一來設(shè)計各項法律制度；二是食品安全保障責(zé)任的重心落在食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，使生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)真正成為食品安全的責(zé)任保障主體；三是與食品安全監(jiān)管體制改革相銜接，及時保障和鞏固食品安全監(jiān)管體制改革的成果。按照以分段管理為主、按品種管理為輔的原則劃清各監(jiān)管部門的職責(zé)；四是應(yīng)當(dāng)注重采取法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等多種形式來推進(jìn)食品安全法律制度的完善；五是體現(xiàn)現(xiàn)代社會治理理念，堅持管理和促進(jìn)方法的統(tǒng)一，政府宏觀治理與企業(yè)微觀治理的統(tǒng)一14。3.2完善法律，爭取食品安全法盡快頒布實施在2008年全國人大常委會辦公廳向社會全文公布食品安全法草案以廣泛征求各方面意見

21、和建議之前，對于采取何種途徑來盡快完善我國的食品安全法律制度，有關(guān)部門和人士存在著不同的認(rèn)識。有的主張在保留食品衛(wèi)生法產(chǎn)品質(zhì)量法同時，制定食品安全法；有的主張修改食品衛(wèi)生法；有的將食品衛(wèi)生法修改為食品安全法；等等。筆者認(rèn)為，食品安全、食品衛(wèi)生和食品質(zhì)量之間雖然存在一定的差異，但三者的核心內(nèi)容則是基本統(tǒng)一的。未來調(diào)整我國食品安全的基本法律應(yīng)當(dāng)包括食品安全治理原則、食品安全治理體制、食品安全治理內(nèi)容、食品安全治理環(huán)節(jié)、食品安全治理責(zé)任等內(nèi)容。之所以用治理代替監(jiān)管，主要理由是食品安全保障不僅僅是政府的責(zé)任，而是包括政府、企業(yè)和社會的共同責(zé)任。食品衛(wèi)生法是難以負(fù)載上述現(xiàn)代理念和全部內(nèi)容的，將食品衛(wèi)生法

22、修改為食品安全法更為可取16。業(yè)界人士普遍認(rèn)為，新的食品安全法律制度需要從以下幾個方面進(jìn)行關(guān)注和研究：立法管理應(yīng)遵循“從農(nóng)場到餐桌”的整個食物鏈綜合管理的指導(dǎo)思想，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性。立法結(jié)構(gòu)應(yīng)具有前瞻性，講究嚴(yán)密的科學(xué)基礎(chǔ)，對食物鏈所有環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的法規(guī)或條例規(guī)定。立法核心應(yīng)考慮農(nóng)產(chǎn)品安全預(yù)警與快速反應(yīng)體系，引入風(fēng)險分析與管理，預(yù)防為主。依法保證科學(xué)分析與信息交流咨詢體系的建立并保持獨立性，提高信息搜集的客觀性、準(zhǔn)確性，保證決策程序的透明性、有效性。通過立法明確執(zhí)法主體，建立、完善中央政府與省地政府農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，分清職責(zé)，依法管理，注重效果。令人欣慰的是食品安全法草案針對當(dāng)前食品安

23、全監(jiān)管中的薄弱環(huán)節(jié)，對食品衛(wèi)生安全制度作了重要的補(bǔ)充和完善。一是建立食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估制度，把食品安全風(fēng)險評估結(jié)果作為制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)、確定食源性疾病控制對策的重要依據(jù)。統(tǒng)一發(fā)布食品安全重大信息，做到及時、客觀、準(zhǔn)確。二是建立食品生產(chǎn)、加工、包裝、運(yùn)輸、儲藏和銷售等各個環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全相關(guān)制度，防患于未然。三是建立食品生產(chǎn)經(jīng)營許可制度、查驗記錄制度、標(biāo)簽制度、索票索證制度和不安全食品召回制度，強(qiáng)化生產(chǎn)經(jīng)營者作為保證食品安全第一責(zé)任人的責(zé)任，加大對食品生產(chǎn)經(jīng)營違法行為的處罰力度。四是加強(qiáng)食品進(jìn)出口質(zhì)量管理。進(jìn)口到我國境內(nèi)的食品、食品添加劑以及相關(guān)產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)符合我國食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)。出口食品應(yīng)當(dāng)符

24、合進(jìn)口國（地區(qū)）的強(qiáng)制性要求，并經(jīng)出入境檢驗合格。五是健全食品安全監(jiān)督體制，進(jìn)一步明確地方政府對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)管負(fù)總責(zé)，賦予行政機(jī)關(guān)必要的監(jiān)管權(quán)力，不依法履行職責(zé)的必須承擔(dān)法律責(zé)任。六是建立暢通、便利的消費(fèi)者權(quán)益救濟(jì)渠道，食品消費(fèi)者有權(quán)檢舉、控告侵害消費(fèi)者權(quán)益的行為，有權(quán)依法獲得賠償?shù)?。?008年全國人大常委會向社會全文公布食品安全法草案以廣泛征求各方面意見和建議中，全國人大常委會向社會征求了一萬多條意見，很多意見也被吸納了16。2008年10月23日提請審議的食品安全法草案針對三鹿牌嬰幼兒奶粉事件又作出針對性的修改。修改的重點是如何從法律制度上預(yù)防和處置三鹿奶粉事件這類重大食品安全

25、事故問題，主要集中在以下八個方面：3.2.1明確地方政府及其有關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)“三鹿事件”發(fā)生后，石家莊市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)被免職，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局局長李長江引咎辭職，一些地方政府有關(guān)部門在這次事件中明顯失職，公眾對此也有不少批評意見。目前我國食品安全監(jiān)管體制實行的是分段監(jiān)管，監(jiān)管的各個環(huán)節(jié)之間管理、分工并不嚴(yán)格。比如在“三鹿事件”發(fā)生后，奶站這個環(huán)節(jié)到底歸誰來監(jiān)管并不明確。針對一些地方有關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)不清、配合不夠的問題，此次的草案專門增加了規(guī)定，要求縣級以上政府“對食品安全實行全程監(jiān)督管理，完善、落實食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制”；還要求縣級以上地方政府依照本法和國務(wù)院的規(guī)定確定本級衛(wèi)生行政、農(nóng)

26、業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門的監(jiān)管職責(zé)；各有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通、密切配合，按照各自的職責(zé)分工，依法行使職權(quán)，承擔(dān)責(zé)任19。3.2.2強(qiáng)化食品安全風(fēng)險的檢測和評估在這次“三鹿事件”之中，如果預(yù)警制度起到有效作用的話，問題可能就不會蔓延到這么嚴(yán)重的程度并造成這么大的損失。所以，風(fēng)險監(jiān)測和風(fēng)險評估這種前瞻性的監(jiān)控制度，應(yīng)該和后續(xù)的檢驗制度、風(fēng)險監(jiān)測制度之間有一個對接。草案中專門增加規(guī)定“國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理等有關(guān)部門在獲知有關(guān)食品安全風(fēng)險信息后，應(yīng)當(dāng)立即向國務(wù)院衛(wèi)生行政部門通報。國務(wù)院衛(wèi)生行政部門在對信息核實后，應(yīng)當(dāng)及時調(diào)整食品安全風(fēng)險

27、監(jiān)測計劃”。同時草案還規(guī)定，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門通過食品安全風(fēng)險監(jiān)測或者接到舉報發(fā)現(xiàn)食品可能存在安全隱患的，應(yīng)當(dāng)立即依法進(jìn)行檢驗并進(jìn)行食品安全風(fēng)險評估16。3.2.3統(tǒng)一食品安全標(biāo)準(zhǔn)我國現(xiàn)行的食品安全標(biāo)準(zhǔn)包括農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及一些行業(yè)性的標(biāo)準(zhǔn)。針對標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象，草案三審稿規(guī)定：制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)以保證公眾身體健康為宗旨，做到內(nèi)容科學(xué)合理、安全可靠。由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)制定、公布統(tǒng)一的強(qiáng)制性的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。3.2.4加強(qiáng)對食品小作坊和攤販的監(jiān)管這次“三鹿事件”中，一些大的乳制品企業(yè)因為生產(chǎn)規(guī)模發(fā)展迅速，自產(chǎn)奶源難以滿足生產(chǎn)，于是大量從農(nóng)戶、散戶手中購進(jìn)奶

28、源，導(dǎo)致質(zhì)量難以監(jiān)管。不僅乳制品行業(yè)如此，在整個食品行業(yè)中，大量散在的食品小作坊和攤販都是食品安全事故隱患最多的地方。因此，食品安全法草案三審稿將有關(guān)規(guī)定修改為：食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動應(yīng)當(dāng)符合本法規(guī)定的與其生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、條件相適應(yīng)的食品安全要求，保證所生產(chǎn)經(jīng)營的食品衛(wèi)生、無毒、無害，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對其加強(qiáng)監(jiān)督管理，具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會依照本法制定8。3.2.5強(qiáng)化食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)的修訂和使用監(jiān)管三聚氰胺是一個微毒的化工原料，不是食品添加劑，卻被不法分子加入到乳制品中，這已成為行業(yè)內(nèi)公開的秘密。對違法使用添加劑和添加非法物質(zhì)的監(jiān)控不到位，是

29、導(dǎo)致“三鹿事件”發(fā)生的重要原因之一。為防止食品添加劑的不規(guī)范使用和濫用，保證食品的源頭安全，食品安全法草案三審稿對食品添加劑的生產(chǎn)經(jīng)營、目錄范圍、使用以及添加劑的標(biāo)簽等都做了相應(yīng)規(guī)定。其中還特別增加兩條規(guī)定：國務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)食品安全風(fēng)險評估結(jié)果，及時對食品添加劑的品種、使用范圍、用量的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改，對經(jīng)過風(fēng)險評估證明安全可靠、技術(shù)上確有必要的，才能列入允許使用的食品添加劑范圍；食品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)按照食品安全標(biāo)準(zhǔn)關(guān)于食品添加劑的品種、使用范圍、用量的規(guī)定使用食品添加劑，不得在食品生產(chǎn)中使用食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)或者其他危害人體健康的物質(zhì)16。有關(guān)人士認(rèn)為，食品添加劑的監(jiān)管是此次食品安全法

30、草案修改的一個重要方面。按照新的規(guī)定，即使是無害的物質(zhì)，目錄中沒有列出的，也不允許添加到食物中。3.2.6廢除免檢制度三鹿集團(tuán)曾是國內(nèi)最大的奶粉生產(chǎn)企業(yè)，三鹿奶粉曾是質(zhì)檢總局公布的放心產(chǎn)品之一，也是免檢產(chǎn)品。但是這次“三鹿事件”恰恰表明免檢并不等于安全，檢驗手段的失效將帶來嚴(yán)重的后果。為此食品安全法草案三審稿中明確規(guī)定：食品安全監(jiān)督管理部門對食品不得實施免檢，將此前國務(wù)院廢除免檢的措施加以法制化。3.2.7完善食品召回制度，強(qiáng)調(diào)政府在召回中的責(zé)任三鹿集團(tuán)從2008年3 月份開始就陸續(xù)接到了一些患泌尿系統(tǒng)結(jié)石病的消費(fèi)者投訴，集團(tuán)也開展了一些調(diào)查，但沒有及時采取有效措施，導(dǎo)致事態(tài)擴(kuò)大，直到9 月份

31、三鹿集團(tuán)才召回部分市場產(chǎn)品、封存還沒有出庫的產(chǎn)品。為此，草案三審稿在規(guī)定企業(yè)主動召回問題產(chǎn)品并進(jìn)行處理的基礎(chǔ)上，增加了企業(yè)要將食品召回和處理情況向縣級以上質(zhì)量監(jiān)督部門報告的規(guī)定。草案同時還強(qiáng)調(diào)了政府在召回中的責(zé)任16。草案規(guī)定：食品生產(chǎn)經(jīng)營者未依照本法規(guī)定召回或者停止經(jīng)營不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品的，縣級以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理部門可以責(zé)令其召回或者停止經(jīng)營。3.2.8強(qiáng)調(diào)報告制度以完善食品安全事故處置機(jī)制報告制度在許多法律包括突發(fā)事件應(yīng)對法中都有比較完善的規(guī)定，甚至規(guī)定報告必須在多少小時內(nèi)進(jìn)行。但“三鹿事件”中有關(guān)方面恰恰沒有實行這個制度。針對這一問題，食品安全法草案三審稿特別重申了報告制度

32、：發(fā)生食品安全事故的單位應(yīng)當(dāng)立即予以處置，防止事故擴(kuò)大。事故發(fā)生單位和接收病人進(jìn)行治療的單位應(yīng)當(dāng)及時向事故發(fā)生地縣級衛(wèi)生行政部門報告。草案還明確指出，食品安全監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)或接到食品安全事故舉報應(yīng)立即向衛(wèi)生行政部門通報。發(fā)生重大食品安全事故的，衛(wèi)生行政部門應(yīng)按規(guī)定逐級上報。任何單位或者個人不得對食品安全事故隱瞞、謊報、緩報，不得毀滅有關(guān)證據(jù)。目前，全國人大常委會對食品安全法草案已進(jìn)行了第三次審議。不過，筆者注意到這次全國人大法律委員會在向常委會匯報時，并未建議此草案提交表決，這意味著該草案將在三審之后繼續(xù)審議。相比于一般法律草案的三審?fù)ㄟ^，立法機(jī)關(guān)對這部法律的重視可見一斑。筆者認(rèn)為現(xiàn)在的草案與此

33、前的草案相比作了多處修改，更符合國情，更具有操作性。民以食為天，食以安為先11。食品安全關(guān)系到廣大人民群眾的身體健康和生命安全，對于食品安全法，政府、企業(yè)、社會和廣大消費(fèi)者都十分關(guān)注，盡早、盡快出臺一部食品安全法刻不容緩，這也是黨和國家關(guān)注和改善民生，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的重要舉措和具體體現(xiàn)。隨著時代的發(fā)展，食品安全的各種法律制度會逐漸完善，關(guān)鍵在嚴(yán)格執(zhí)行。這部法律通過后，希望有關(guān)企業(yè)認(rèn)真守法、政府部門能嚴(yán)格執(zhí)法，使食品安全法真正成為百姓食品安全的“守護(hù)神”。3.3完善我國食品安全保障機(jī)制3.3.1完善食品安全監(jiān)管體制良好的食品安全監(jiān)管體制是保證食品安全的重要保證。目前的食品安全管理體制，存

34、在部門眾多，職責(zé)不清等問題。食品監(jiān)管部門有十幾家：工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、衛(wèi)生、糧管、物價、藥品食品監(jiān)督、酒類專賣、煙草專賣、鹽業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧、出入境檢疫等。一旦出了事故，似乎與所有部門都有關(guān)，又似乎誰都沒有直接責(zé)任。食品安全的監(jiān)管體制不順問題突出20。食品安全監(jiān)管機(jī)制，從預(yù)警機(jī)制，發(fā)現(xiàn)機(jī)制，及時反應(yīng)機(jī)制，到事后獎懲機(jī)制，應(yīng)該是一個既封閉又開放的系統(tǒng)。所謂封閉，即該機(jī)制互相銜接，環(huán)環(huán)緊扣，層層落實。所謂開放，即上述機(jī)制應(yīng)該隨時接受人民群眾的監(jiān)督，行政執(zhí)法的結(jié)果應(yīng)該向人民群眾公開。3.3.2盡快完善我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)目前，我國大約有食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)500項，這只是世界衛(wèi)生組織食品法典委員會制定食品

35、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量的1/8。我國對允許使用的136種農(nóng)藥制定了相應(yīng)食品中的殘留量標(biāo)準(zhǔn)，而世界衛(wèi)生組織食品法典委員會、美國和歐盟制定的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)分別為395、489和1176個。 我國食品標(biāo)準(zhǔn)與國際接軌的程度很低，從而導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)的可信度在國際上不高。1961年召開的第十一屆糧農(nóng)組織大會和1963年召開的第十六屆世界衛(wèi)生大會均通過了創(chuàng)建食品法典委員會（CAC）的決議，現(xiàn)今食品法典已成為全球消費(fèi)者、食品生產(chǎn)和加工者、各國食品管理機(jī)構(gòu)和國際食品貿(mào)易唯一的和最重要的基本參照標(biāo)準(zhǔn)。雖然我國1986年就已正式成為CAC成員國，但對食品法典的研究、評估與應(yīng)用工作開展的并不十分理想。CAC標(biāo)準(zhǔn)都是以科學(xué)為基礎(chǔ)制定出來的，

36、如能在當(dāng)前食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)中選擇適合我國國情的食品標(biāo)準(zhǔn)，通過參照遵循這些標(biāo)準(zhǔn)，將國內(nèi)食品標(biāo)準(zhǔn)盡快與CAC標(biāo)準(zhǔn)接軌，既可避免重復(fù)性工作，又可節(jié)省大量財力8。3.3.3加大對食品檢測檢驗研究和應(yīng)用的投入目前，食品監(jiān)管部門的檢測技術(shù)和檢測設(shè)備普遍比較落后，如在集貿(mào)市場上，檢測一例蔬菜的農(nóng)藥殘留情況，通常需要半個小時。商販等著賣菜，顧客等著買菜，都著急得很。像米粉這類速食品，也沒法做到即時檢驗。另外，基層檢測人員的數(shù)量不夠，素質(zhì)也有待提高，都成為當(dāng)前制約食品安全體系建設(shè)的“瓶頸”問題。3.3.4建立較為完善的食品安全應(yīng)急處理體系目前，我國在對食品的安全監(jiān)管中尚未建立起較為完善的食品安全應(yīng)急處理制度

37、。從現(xiàn)實來看，一旦發(fā)生了食品安全事故，往往是監(jiān)管部門事后倉促應(yīng)對，相關(guān)部門匆匆召開聯(lián)席會議，確定彼此的職責(zé)、工作分工和工作步驟。這種事后的應(yīng)急處理方式已經(jīng)不能及時控制原因日趨復(fù)雜的食品安全事故，也不能滿足公眾對政府高效處理此等事故的期望，更可能發(fā)生部門之間的互相推諉以及信息溝通的遲緩與不力。建立并不斷完善食品安全應(yīng)急處理機(jī)制，不僅有助于上述問題的解決，還可以加強(qiáng)食品安全執(zhí)法部門的隊伍建設(shè)。目前，我國制定有食品安全重大事故應(yīng)急預(yù)案。不可否認(rèn)，應(yīng)急預(yù)案在及時控制和減輕消除食品突發(fā)事故的危害、保障人民群眾的生命安全和身體健康方面能夠發(fā)揮一定的積極作用。但是，食品安全應(yīng)急預(yù)案不同于食品安全應(yīng)急處理機(jī)制

38、。它們的主要區(qū)別是“預(yù)案”應(yīng)對事后，“機(jī)制”管理事前、事中以及事后，成一系統(tǒng)；“預(yù)案”具有可變性，“機(jī)制”具有長期性和穩(wěn)定性；“預(yù)案”以事先溝通為保障，“機(jī)制”以制度建設(shè)為保障；“預(yù)案”強(qiáng)調(diào)分工和職能，“機(jī)制”強(qiáng)調(diào)協(xié)作和職責(zé)；“預(yù)案”各地做法不一，“機(jī)制”則應(yīng)全國統(tǒng)一，便于上令下達(dá)，下情上報7。建議在現(xiàn)有的應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)上，逐步總結(jié)國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗，在國家層面上形成較為完善的、系統(tǒng)的食品安全應(yīng)急處理機(jī)制，在全國統(tǒng)一執(zhí)行。3.3.5建立我國食品安全信用體系信用在當(dāng)今社會的作用越來越大，作為市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，它已成為企業(yè)的無形資本。食品安全不僅需要政府的監(jiān)管，也需要政府在信用體系方面加大建設(shè)力度，運(yùn)用

39、市場規(guī)律，把食品企業(yè)對社會的食品安全責(zé)任真正化為自己的自覺意識。一個體系的建立離不開法律作為保障。通過制定食品安全信用法律法規(guī)，可以用國家的意志強(qiáng)制賦予食品安全信用體系以相應(yīng)的法律地位、確認(rèn)食品安全信用體系內(nèi)各項制度的普遍法律效力、明示食品安全信用信息的權(quán)威性和指導(dǎo)作用。3.3.6建立食品安全教育宣傳體系在食品安全保障體系建設(shè)中，教育宣傳體系的作用不能小覷。宣傳教育工作是在全社會營造食品安全氛圍的基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)突出主題、注重實效，以提高人民群眾對食品安全的關(guān)注和認(rèn)識水平。4、關(guān)于完善食品安全監(jiān)管法律制度的思考4.1改變監(jiān)管體制 現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管體制是“多龍治水”與“分段管理”。我國和美國的實踐均證明，這種食品安全監(jiān)管體制已經(jīng)不適合國情與全球食品安全問題的客觀形勢。為此建議成立國家食品安全監(jiān)督管理委員會，負(fù)責(zé)監(jiān)督管理食品的生產(chǎn)（加工）、流通、存儲與消費(fèi)等全部過程的安全問題。該委員會由國務(wù)院最高領(lǐng)導(dǎo)兼任主任，下面可設(shè)多個具體工作委員會，經(jīng)費(fèi)和編制單列。衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、工商、食品藥品、海洋漁業(yè)、農(nóng)委等部門負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管的人員統(tǒng)一到這個部門7。集中人力資源、物力資源，改“多龍治水”為“一龍治水”。筆者了解到深圳市政府已率先示范，效果頗好。4.2轉(zhuǎn)變監(jiān)