公有住房使用權(quán)及其交易問(wèn)題研究

1、公有住房使用權(quán)及其交易問(wèn)題研究公有住房使用權(quán)能否進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)以及如何交易問(wèn)題，是隨城鎮(zhèn)住房 制度改革不斷深化和展幵之后產(chǎn)生的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。2002年12月18 日，北京市國(guó)土資源和房屋管理局出臺(tái)關(guān)于幵展直管公有住房使用權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知，明確提出了直管公有住房使用 權(quán)可以作為獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行買賣。雖然只是個(gè)地方性通知，但畢竟使公有住房使用權(quán)不能公幵有償轉(zhuǎn)讓 的歷史禁區(qū)得以突破。然而，該通知也帶來(lái)了一系列問(wèn)題， 如公有住房使用權(quán)如何界定性質(zhì)、 權(quán)能范圍怎樣劃定以及缺乏交易的具體操作規(guī)定等等。這些問(wèn)題如果不能有效解決，將會(huì)構(gòu)成公有住房使用權(quán)交易的法律障 礙，必然造成立法目的與實(shí)際效果的背離。本文將

2、力圖通過(guò)公房使用權(quán)及其交易問(wèn)題的分析，進(jìn)一步探索解決相 關(guān)問(wèn)題的法律對(duì)策。一、公有住房使用權(quán)的性質(zhì)及權(quán)能構(gòu)成問(wèn)題現(xiàn)有的公房使用權(quán)如同國(guó) 有土地使用權(quán)一樣，一直沒(méi)有立法明確地對(duì)其性質(zhì)進(jìn)行界定。下面筆者從現(xiàn)有的有關(guān)法律規(guī)定來(lái)對(duì)公房使用權(quán)性質(zhì)進(jìn)行分析。首先，從公房使用權(quán)的產(chǎn)生來(lái)源來(lái)看，公房使用權(quán)是公房租賃制度的 產(chǎn)物，實(shí)際上可以說(shuō)是一種特殊的租賃權(quán)對(duì)使用人來(lái)說(shuō)是承租權(quán)，但是這種公房租賃權(quán)與傳統(tǒng)民法上的私人所有權(quán)基礎(chǔ)上的租賃權(quán)是不同的，主要 在租賃主體、租金標(biāo)準(zhǔn)、租賃期限和租賃關(guān)系的發(fā)生方面有區(qū)別。因此，它不是一般意義上的租賃權(quán)。其次，長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)界有把公房使用權(quán)稱作公房居住權(quán)的，但居住權(quán) 在大陸法系

3、傳統(tǒng)民法上有其特定的含義，一般指對(duì)他人的房屋以居住為目 的而加以使用的權(quán)利，是建立在私人所有權(quán)基礎(chǔ)上的為特定個(gè)人設(shè)定的一 種用益權(quán)，且不得將使用的房屋出租、轉(zhuǎn)讓或進(jìn)行其他處分，因此也不能 把公房使用權(quán)同居住權(quán)相提并論。至于目前的公房使用權(quán)的提法，本身就是一個(gè)性質(zhì)待定權(quán)能不確定的 概念。從前面分析和給出的定義來(lái)看，公房使用權(quán)應(yīng)該是獨(dú)立物權(quán)，也是一 種新型物權(quán)。具體物權(quán)類型的設(shè)定將在后面有詳細(xì)論述。 性質(zhì)不清必然導(dǎo)致權(quán)能范圍的變化不定，主要表現(xiàn)在公房使用權(quán)的可 處分性及處分權(quán)能的范圍上。實(shí)際上，公房使用權(quán)的處分權(quán)在地方立法中往往有著不同的規(guī)定。二、公有住房使用權(quán)交易的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和法律障礙 1 公有住

4、房使用權(quán)交 易規(guī)制的必要性、過(guò)渡性和長(zhǎng)期性對(duì)公房使用權(quán)交易的規(guī)制具有現(xiàn)實(shí)必要 性。首先，公房使用權(quán)具有客觀存在的交易價(jià)值，體現(xiàn)在三個(gè)方面一是通 過(guò)市場(chǎng)租金與公房租金間的差額收益；二是通過(guò)房改受益，這實(shí)際上是一 種房改政策利益；三是通過(guò)拆遷補(bǔ)償和安置收益這些收益都是由公房使用權(quán)帶來(lái)的其次，存在大量的公有住房使用權(quán)利益又沒(méi)有相應(yīng)的交易法律規(guī)定， 必然誘發(fā)非法市場(chǎng)交易的泛濫。如社會(huì)上流行的買賣公房鑰匙的現(xiàn)象，一套公房使用權(quán)可以被賣到 2 至 3 萬(wàn)元，造成大量的國(guó)有資產(chǎn)流失。另外，一些公房承租使用人由于沒(méi)有能力購(gòu)買新房，又不能公開(kāi)轉(zhuǎn)讓 現(xiàn)有公房，公房承租人的利益得不到合法補(bǔ)償，也導(dǎo)致私下轉(zhuǎn)讓有很大的

5、 市場(chǎng)。因此，與其去堵，不如規(guī)范市場(chǎng)進(jìn)行引導(dǎo)，制訂合理合法的措施，實(shí) 行公房使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，將地下市場(chǎng)變?yōu)楣_(kāi)合法交易。公有住房使用權(quán)交易其實(shí)也是無(wú)奈的選擇，由于現(xiàn)在城市住房緊張問(wèn) 題還沒(méi)有根本性緩解以及大多數(shù)居民購(gòu)買力有限，公房使用權(quán)交易將是長(zhǎng) 期的要求。但是這種做法具有過(guò)渡性，因?yàn)楣扛母锏淖罱K目標(biāo)還是公房私有化。2 公有住房使用權(quán)交易的法律障礙公房使用權(quán)雖然不是所有權(quán)，但對(duì) 當(dāng)今普通中低收入家庭和居民來(lái)說(shuō)還是值得考慮的交易對(duì)象，如果沒(méi)有對(duì) 權(quán)利形式的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，權(quán)能不能確定，各地就會(huì)難以立法規(guī)范公房使用權(quán) 的交易問(wèn)題，就是規(guī)定了可以上市交易也不能得到有效的規(guī)范和保護(hù)。另外，公有住房使用權(quán)交

6、易具體操作中也存在很多法律問(wèn)題。 如公房使用權(quán)交易后的財(cái)產(chǎn)收益分配方法、稅收問(wèn)題以及產(chǎn)權(quán)登記公 示問(wèn)題等。這些問(wèn)題其實(shí)都是產(chǎn)權(quán)形式的性質(zhì)和權(quán)能不確定引起的，嚴(yán)重影響公 房使用權(quán)交易的正常進(jìn)行。最后，就是與現(xiàn)行法律的銜接和沖突問(wèn)題。 城市公有房屋管理規(guī)定明確禁止自由轉(zhuǎn)租和買賣公房使用權(quán)，現(xiàn) 在允許公有住房公開(kāi)有償轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)讓必然和該規(guī)定相沖突。三、公有住房使用權(quán)及其交易問(wèn)題的法律對(duì)策 1 制訂物權(quán)法，對(duì)權(quán)利 進(jìn)行法律定位。從前面的分析可以看出，公有住房使用權(quán)是一種獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)形式，可 以界定為新型的用益物權(quán)，根據(jù)國(guó)外大陸法系國(guó)家成熟的物權(quán)立法和英美 法系的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，我國(guó)的公有住房使用權(quán)與美國(guó)不動(dòng)產(chǎn)租

7、賃制度中承租 人的房屋租賃使用權(quán)非常接近。承租人對(duì)房間有絕對(duì)的排他性的控制權(quán)利，有即時(shí)的土地權(quán)益的占有、 使用、收益、轉(zhuǎn)租、優(yōu)先權(quán)等。不同的是這種租賃關(guān)系建立在租約基礎(chǔ)上，而我國(guó)的公房租賃源于住 房低租分配制度，與一定的身份如國(guó)有單位職員相聯(lián)系。但是美國(guó)民法規(guī)定， 租約中如無(wú)明文限制， 租約租賃使用權(quán)既可轉(zhuǎn)讓， 也可以轉(zhuǎn)租，如果只限制了轉(zhuǎn)租，則可以轉(zhuǎn)讓租約。這里提到的租賃使用權(quán)規(guī)則可以為我們?cè)O(shè)計(jì)公房使用權(quán)時(shí)利用。 為了把公有住房使用權(quán)和建立在私人房屋所有權(quán)上的租賃使用權(quán)區(qū) 分開(kāi)，我們不能完全照搬大陸法系上的居住權(quán)用益物權(quán)中使用權(quán)的一種規(guī) 定，因?yàn)榫幼?quán)側(cè)重于特定人的使用利益，而財(cái)產(chǎn)獨(dú)立性差，即

8、具有不可 交易性。如法國(guó)物權(quán)法規(guī)定，居住權(quán)限制于受益人及其家庭成員居住，既不可 轉(zhuǎn)讓，也不可出租。這些規(guī)定顯然不適合我國(guó)公有住房改革的要求。根據(jù)以上分析，我國(guó)公房使用權(quán)是一種獨(dú)立性很強(qiáng)的新型用益物權(quán)， 權(quán)能接近于所有權(quán)，是公房使用者在法律允許范圍內(nèi)，對(duì)公有房屋享有的 占有、使用、部分收益和有限制處分的權(quán)利。公有住房使用權(quán)包括占有、使用、收益和處分權(quán)，不過(guò)這與所有權(quán)的 四項(xiàng)權(quán)能同名不同義。1 占有。指公房使用權(quán)人對(duì)其享有使用權(quán)的公有住房的實(shí)際控制和支配的權(quán) 利，它是產(chǎn)生使用權(quán)的前提和基礎(chǔ)。2 使用。指公房使用權(quán)人對(duì)其享有使用權(quán)的公有住房合理利用的權(quán)利。公有住房使用權(quán)可以繼承。如城市公有房屋管理規(guī)

9、定第二十八條規(guī)定，承租住宅用房的承租 人在租賃期限內(nèi)死亡，其共同居住兩年以上的家庭成員愿意繼續(xù)履行原契 約的，可以辦理更名手續(xù)。由于合法承租使用人對(duì)公有住房的占有和使用一般是沒(méi)有法定期限 限制的，合法使用人可以事實(shí)上永久占有和使用公有住房，但必須依法履 行承租人合理利用等義務(wù)。3 收益。指公房使用權(quán)人對(duì)利用所使用的公有住房獲取利益的權(quán)利。根據(jù)北京的通知規(guī)定，公房使用人可以轉(zhuǎn)租獲益。但收益權(quán)是受限制的，不能把居住公房做商業(yè)經(jīng)營(yíng)獲益。4 處分。指公房使用權(quán)人根據(jù)自己的意愿保有、轉(zhuǎn)讓或滅失其所享有的公房使 用權(quán)的權(quán)利。主要指對(duì)公房使用權(quán)的處分，而使用人無(wú)權(quán)決定公有住房的最終命運(yùn)。 從以上權(quán)能分析和實(shí)

10、踐做法來(lái)看，公房使用權(quán)非常接近于所有權(quán)，在 實(shí)踐中是可行的，有必要進(jìn)一步立法確認(rèn)。2 由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一制訂公有住房使用權(quán)交易的一般原則和基本規(guī)則。雖然公房使用權(quán)交易現(xiàn)在還是試點(diǎn)階段，但是交易規(guī)則必須具有可行 性和合理性，并有統(tǒng)一的交易基本原則和規(guī)則、涉及交易的規(guī)制目的、交 易適用的主體和客體范圍、交易的基本程序與手續(xù)要求、交易的保護(hù)和糾 紛處理途徑等等。這些規(guī)則的設(shè)定決定于公房使用權(quán)交易的立法目的和公房使用權(quán)性 質(zhì)的界定。要體現(xiàn)住房體制改革的雙重目標(biāo)既考慮住房商品化提高使用效率問(wèn) 題，又要注意住房政策中的社會(huì)保障要求。如保護(hù)低收入公房承租人利益，交易中給予政策優(yōu)惠措施等。另外，還要注意新規(guī)定要合理處理與原有規(guī)