行政法視野下公益訴訟制度

1、行政法視野下公益訴訟制度 20世紀(jì)以后，隨著商品經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，公權(quán)力的無限擴(kuò)張，公共利益受到行政權(quán)侵害的可能性日益增大，公益訴訟正是在這樣的歷史語境中步入人們的視野并逐步受到關(guān)注?；谛姓?quán)的無孔不入和行政侵權(quán)問題的復(fù)雜，公益訴訟由原初的刑事、民事領(lǐng)域逐步滲入到行政領(lǐng)域，形成了獨(dú)具特色并具有鮮明風(fēng)格的行政公益訴訟制度。行政公益訴訟制度的建立對(duì)社會(huì)秩序的穩(wěn)定和社會(huì)關(guān)系的運(yùn)行起到了“減震器”的功效，這項(xiàng)制度對(duì)于預(yù)防甚至減少民眾與政府間的對(duì)立狀態(tài)，對(duì)于保障人權(quán)、促進(jìn)民主、弘揚(yáng)法治起著無法估量的作用。本文將從行政公益訴訟的概念著手，探討其域外經(jīng)驗(yàn)、理論基礎(chǔ)等若干問題，并希望拙文對(duì)我國行政公益訴訟制度

2、的構(gòu)建有所助益。 一、行政公益訴訟及其相關(guān)概念梳理 （一）公共利益的涵義公共利益是一個(gè)“羅生門”式的概念，這一概念從誕生之初在中外學(xué)術(shù)界便引起了廣泛的爭議，迄今為止還沒有人給它下過一個(gè)公認(rèn)的定義，誠如有學(xué)者說的那樣，公共利益本身不能被界定而只能被描述。我國古代便有公共利益涵義的雛形，“是以一人則一義，二人則二義，十人則十義。其人茲眾，其所謂義者亦茲眾?！蔽鞣椒▽W(xué)家對(duì)于什么是公共利益也有諸多不同觀點(diǎn)，如邊沁認(rèn)為“共同體是個(gè)虛構(gòu)體，由那些被認(rèn)為可以說構(gòu)成其成員的個(gè)人組成。那么共同體的利益是什么呢？是組成共同體的若干成員的利益總和?！饼嫷抡J(rèn)為公共利益是“包含在一個(gè)政治組織社會(huì)生活中并基于這一組織的地

3、位而提出的各種要求、需要或愿望?！蓖ㄟ^以上分析可以看出，公共利益（publicinterest）的概念極具抽象性，因此要對(duì)它進(jìn)行界定有相當(dāng)大的難度。筆者在此也無意對(duì)公共利益進(jìn)行準(zhǔn)確的界定，只是對(duì)其特征進(jìn)行描述。公共利益最突出的特點(diǎn)在于其內(nèi)容的不確定性，這種不確定性又表現(xiàn)在利益內(nèi)容的不確定性和受益對(duì)象的不確定性兩個(gè)方面。 1.利益內(nèi)容的不確定性。德國學(xué)者walterklein將利益界定為主體對(duì)客體所享有或主體與客體的二者關(guān)系或主體與客體間所形成的某種價(jià)值判斷。這實(shí)際上將價(jià)值與利益緊密相連，由于價(jià)值及利益是彈性的、浮動(dòng)的概念，由一些判斷要素所決定，并與人們自身的好惡感覺息息相關(guān)，正如耶律納克所言：

4、利益這一概念“含有不確定性，因此，既不限于物質(zhì)上的利益，也及于形而上屬于理想式的利益，如文化、風(fēng)俗及宗教等等利益皆包括在內(nèi)?！?2.受益對(duì)象的不確定性。由于公共利益與其相似概念民眾福祉、社會(huì)利益等概念很難區(qū)分，因此，公共利益概念最復(fù)雜的特征就表現(xiàn)在受益對(duì)象的不確定性上。早在1884年，洛厚德在公共利益與行政法的共同訴訟一文中便提出，公共利益是任何人但不是全部人的利益。他提出地域基礎(chǔ)說，即以地域作為界定人群的標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)地域空間就是以地區(qū)為分野，多以國家為限。德國另一名學(xué)者紐曼將公共利益分為公共和利益兩方面。他將利益分為主觀利益和客觀利益，主觀利益是指團(tuán)體內(nèi)各個(gè)成員間的利益；客觀利益是指超乎個(gè)人利

5、益所具有的重大意義的事務(wù)、目的及目標(biāo)。公共利益亦可分為兩種，一種是開放性狀態(tài)，不封閉也不專為某些個(gè)人所保留，任何人均可主張；另一種是國家或地方自治團(tuán)體所設(shè)立，維持其設(shè)施的職能。紐曼對(duì)公益的理解符合現(xiàn)代憲法理念對(duì)公益的認(rèn)定。他的這種觀點(diǎn)至少有兩點(diǎn)令人思考：第一，公共利益受益人的不確定性。以利益的效果所涉及的范圍，即以受益人之多寡決定公益是否存在。這是公共利益在數(shù)量上的特征。第二，將國家任務(wù)作為判定公益的要素?！翱陀^公益”是借助國家權(quán)力以及信賴公權(quán)所完成，強(qiáng)調(diào)公權(quán)力是實(shí)現(xiàn)公共利益的手段。 （二）公益訴訟與行政公益訴訟公益訴訟肇始于古羅馬。公益訴訟是和私益訴訟相對(duì)應(yīng)的概念。在古羅馬時(shí)期，其程式訴訟便

6、有了公益訴訟與私益訴訟的分野?？偟恼f來，公益訴訟是指私人對(duì)危害社會(huì)公共利益提起的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，市民均有權(quán)提起；私益訴訟是指私人基于個(gè)體利益提起的訴訟，僅具有利害關(guān)系的人才有權(quán)提起。公益訴訟雖早在古羅馬時(shí)期就已產(chǎn)生，但直到20世紀(jì)才在有關(guān)國家的法律制度中得以確立。目前學(xué)界對(duì)公益訴訟的含義認(rèn)識(shí)也并不一致。有學(xué)者認(rèn)為，公益訴訟是指“國家、社會(huì)組織或公民個(gè)人以原告訴訟主體資格，對(duì)侵犯公共利益的行為，向法院提起民事或行政訴訟，通過法院依法審理，追究法律責(zé)任，回復(fù)社會(huì)公共利益的訴訟制度?！惫嬖V訟是法院依法處理違反國家利益和社會(huì)利益的活動(dòng)，是法院在當(dāng)事人及其他訴訟參與人的情況下，按照專門的司法

7、程序，依法對(duì)個(gè)人或組織提起的侵犯國家利益、社會(huì)公共利益的訴訟進(jìn)行審理與判決，以處理違法行為的活動(dòng)。 還有學(xué)者認(rèn)為，“公益訴訟是指公民為維護(hù)公益，就與自己權(quán)利及法律上無直接利害關(guān)系的事項(xiàng)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為提起的訴訟。”筆者認(rèn)為，公益訴訟是指對(duì)于違法侵犯社會(huì)公共利益的行為，由與之無法律上利害關(guān)系的普通公民和其他組織或國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)向法院起訴，由法院依法定程序進(jìn)行審理的活動(dòng)。其中前一類訴訟稱為民眾訴訟，后一類稱為民事公訴和行政公訴。由此看出公益訴訟有兩個(gè)突出特點(diǎn)：一是強(qiáng)調(diào)了公益訴訟的公益性質(zhì)，即具有起訴資格的原告與被訴的行政行為并無直接的法律上利害關(guān)系。二是確認(rèn)了國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)在維護(hù)社會(huì)公共

8、利益上的原告資格。行政公益訴訟是指當(dāng)行政主體的違法作為或不作為對(duì)公共利益造成侵害或有侵害之虞時(shí)，法院允許無直接利害關(guān)系人為維護(hù)公益而向法院提起訴訟的制度。 行政公益訴訟具有如下特點(diǎn)： 1.訴訟標(biāo)的的公益性。行政公益訴訟保護(hù)的是社會(huì)公益，有的訴訟也可能牽涉到起訴者的私益，但行政公益訴訟重在保護(hù)社會(huì)公益，凡違法行政行為侵犯公共利益均為行政訴訟的可訴對(duì)象。 2.起訴主體的廣泛性。行政公益訴訟的起訴人資格不只局限于直接利害關(guān)系者，與本案無直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織甚至是國家監(jiān)督機(jī)關(guān)也可構(gòu)成。 3.公益訴訟的預(yù)防性。行政公益訴訟并不必然要求公共利益侵害的發(fā)生，只要有相關(guān)證據(jù)證明有發(fā)生公共利益損害

9、的可能性就可提起訴訟，如此將大量的公共利益損害消滅于萌芽狀態(tài)，即以較小的司法成本支出保護(hù)更大范圍的社會(huì)利益，符合經(jīng)濟(jì)理性人的價(jià)值判斷，充分地做到了防患于未然。 二、行政公益訴訟的域外考量 英國在訴訟資格問題上，英國最初“只給有足夠資格的訴訟當(dāng)事人以救濟(jì)，這歷來是獲取救濟(jì)的重要限制?！敝赃@樣規(guī)定主要基于這一考慮：救濟(jì)與權(quán)利二者密切相關(guān)，只有那些自身權(quán)利受到影響的人才有權(quán)獲得救濟(jì)資格。除此之外，任何人都不具備這種必要的資格。此后，伴隨著政府權(quán)力與裁量權(quán)的擴(kuò)張，公共利益與私人利益的矛盾日益突出，行政法在相當(dāng)程度上突破了私法的范圍，一味恪守“足夠利益”原則顯然已不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展之需，誠如韋德爵士所言：“法官過去本能地不愿意放松有關(guān)地位問題的規(guī)定，他們害怕這樣做會(huì)打開閘門，法院將被訴訟所淹沒。 他們害怕沒有個(gè)人權(quán)利爭議的各方當(dāng)事人也不能把案件的辯論進(jìn)行的美好。但最近，這種本能已被另一種情緒所取代，法律必須給沒有利害關(guān)系的居民找到一個(gè)位置，以便防止政府內(nèi)部的不法行為，否則沒有人能夠有資格反對(duì)這種不法行為。”英國法上的調(diào)卷令與禁止令主要與公共利益有關(guān)，只有在公共利益與個(gè)人利益一同遭受損害的情況下才有權(quán)請(qǐng)求頒發(fā)禁止令。除此之外，只有檢察總長才能維護(hù)公共權(quán)利，而法院必須遵守這種“基本規(guī)則