關于撤銷中小城市區(qū)級建制的構想——城市行政體制改革系列調(diào)查報告之一

1、關于撤銷中小城市區(qū)級建制的構想城市行政體制改革系列調(diào)查報告之一 內(nèi)容提要 本文在調(diào)查研究的基礎上，分別描述了我國中小城市區(qū)級政府機構的功能和政權組織機構及其人員的配備狀況，提出了撤銷中小城市區(qū)級建制的建議，并具體列舉了有關理由加以論證，對于我國中小城市的行政體制改革具有一定的參考價值。 城市行政體制改革作為政治體制改革的先行，在各個層次與方面充分而有序地展開。城市是一個區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟、文化的中心，是一個多重結(jié)構組合而成并受多種因素影響的復雜系統(tǒng)。城市的特性決定了它在經(jīng)濟體制改革和政治體制改革中的要害作用。“十三大”對城市改革作出了總體設計，但眾多具體步驟還需進一步從理論上加以說明及在實踐中不

2、斷深化。為配合城市行政體制改革的進程，我們近兩年來對江蘇省的常州、無錫、蘇州、揚州、南通、鹽城、淮陰等七個中小城市區(qū)級建制的設置與作用作了一些調(diào)查，在這一過程中，還有幸得到了由蘇、浙、滬、閩、贛、魯、鄂、內(nèi)蒙等省十多個城市組織的“城區(qū)工作探討會”的大力支持。通過事實調(diào)查和資料分析，我們認為中小城市區(qū)級建制沒有存在的價值，建議撤銷，以此作為城市行政體制改革的突破口。 一、中小城市區(qū)級政府機構功能描述 我們的調(diào)查是從區(qū)級政府機構的功能人手的，因為功能及其實現(xiàn)是衡量行政組織地位、作用的最佳尺度。某種行政組織的設置必須具備并能發(fā)揮一定的功能，而且是其它行政組織不可替代的功能從我們所調(diào)查的七個城市及”城

3、區(qū)工作探討會”十多個城市提供的資料看，區(qū)級政府機構的功能基本相同，大致可歸結(jié)為以下五種： 1城市市政治理功能 城市市政治理占區(qū)政府工作量的三分之一，內(nèi)容主要有：（1）公用基礎設施的建設與維修，包括街巷里弄道路的翻修，居民公宅的維修、拆遷，公共廁所的修建，下水道的鋪設，城市垃圾、糞便的處理等；（2）環(huán)境保護，如“三廢”的處理，“三害”的防治等；（3）交通、市場治理，包括交通秩序的維護，交通要道違章建筑、堆放物的拆除和清理，市場物價、品種、銷售場所的規(guī)定與治理等；（4）城市美化，主導工程是綠化，包括開辟綠地，植樹栽花，城市雕塑，盆景花壇，園林小景的建造等。 2城市服務功能 進展城市的社會公益事業(yè)，

4、為社會提供優(yōu)良服務，是城市功能的另一主要方面。各區(qū)政府所做工作體現(xiàn)在：（1）社會公共福利事業(yè)，包括敬老院、托兒所、幼兒園的開辦，烈軍屬照顧、社會救濟、殘疾人福利、待業(yè)人員安置等；（2）教育、科技，衛(wèi)生及于計化生育工作，包括小學教育、區(qū)級醫(yī)院、衛(wèi)生站（所）治理，科技溝通與協(xié)作，科普宣揚，計劃生育政策的宣揚落實等；（3）第三產(chǎn)業(yè)，包括飲食業(yè)、旅館業(yè)、各種維修業(yè)務及商業(yè)網(wǎng)點的開設，個體戶的治理，咨詢業(yè)等。 3城市保衛(wèi)功能 這方面區(qū)政府的工作包括：（1）普法宣揚、教育；（2）社會秩序維護，治安保衛(wèi)值勤；（3）以街道里弄對失足青少年的幫、教、改為主的社會綜合治理；（4）民事糾紛的調(diào)解；（5）配合公安部門

5、打擊刑事犯罪和經(jīng)濟犯罪活動等。 4精神文明建設 這雖說不上是一大功能，但確實是目前各區(qū)政府著力抓的一項重要工作。包括；（1）形勢、政策的宣揚；（2）”四有”、“五四三”教育；（3）學英模、學先進，創(chuàng)“三優(yōu)”活動；（4）軍（警）民共建精神文明活動：（5）群眾文體，如興建群眾文化館所、文體活動中心、圖書館（室），開展多層次多類型的群眾文化體育活動等。 5經(jīng)濟治理功能 自黨的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設上來，經(jīng)濟工作成了城市工作的中心內(nèi)容。從調(diào)查情況看，所有城市的區(qū)政府都一分重視經(jīng)濟活動，通常由政府中一名主要負責人治理經(jīng)濟。各區(qū)皆有自己所屬的區(qū)、街工業(yè)，年總產(chǎn)值一般達千萬元以上，高的上億元。區(qū)政府對所屬城

6、區(qū)的治理和服務，很大程度上依靠區(qū)屬工業(yè)的進展。 二、中小城市區(qū)級政權組織機構及工作人員配備狀況 區(qū)級建制的機構設置、人員配備及相互關系狀況是我們調(diào)查的另一大目標。調(diào)查表明，區(qū)級政權組織機構構成及人員配備有如下特點。 1麻雀雖小，五臟懼全 我國現(xiàn)行憲法規(guī)定，除縣級市外，市可設區(qū)，作為一級國家政權是國家機構的基層組織。因此，區(qū)相當于縣級機構（縣級市與直轄市除外），黨委員會、人民政府、人民代表大會常務委員會、人民政協(xié)委員會四套班子齊全，加上各種群眾性政治組織機構，總計四五十之多。 2上下對應，機構龐雜 由于長期形成的機構組織上下一一對應的慣例，使得區(qū)政府政權組織各類機構繁多。黨委系統(tǒng)有辦公室、組織部

7、、宣揚部、紀檢委、科協(xié)、人武部、退委會、退休科協(xié)等機構。群眾團體有工會、共青團、婦聯(lián)等。區(qū)政府最為龐大，有區(qū)政府辦公室、財務科、民政局、工業(yè)局、城建局、文教科、衛(wèi)生局，勞資科、人事科、商業(yè)局、工商分局、司法科、公安分局、老干部科、環(huán)保局、房管局、房屋建筑辦公室、愛國衛(wèi)生運動委員會辦公室、職工教育辦公室、體委等，有的區(qū)還設有計經(jīng)委、協(xié)作辦、體改辦和眾多臨時性機構（配有正式編制），如五講四美三熱愛辦公室、老齡工作委員會、綠化領導小組、拆遷辦公室等十多個。 3工作人員超編 各區(qū)的正式編制一般都在150200人之間（少數(shù)廈高達200人以上）。但由于各種臨時性機構林立以及人浮于事，互相扯皮現(xiàn)象嚴重，每個

8、區(qū)都從街道委員會、區(qū)矚企業(yè)中抽調(diào)若干以工代干性質(zhì)的臨時工作人員，這類人數(shù)量很大，約占全部工作人員的三分之一。使得區(qū)級機關十分龐大。 三、撤銷中小城市區(qū)級建制的理由 首先，界定一下中小城市的概念，理論標準是50萬人口以下稱中小城市。但從城市總的情況看， 100萬人口以上城市與100萬人口以下城市在其運行、治理各方面存在較大差異，而100萬以下則無明顯差別，故以100萬為界劃分大中城市比較符合現(xiàn)實。我們這里所說的中小城市，即揩100萬人口以下的城市。 問題的提出始于對區(qū)級建制存在的合理性及其價值的懷疑，最初的理由很簡單，第一，中小城市既具有人口密集，工業(yè)集中，經(jīng)濟、政治、文化相對發(fā)達等城市特征，但

9、交通、住房等社會問題不如大城市突出，規(guī)模也相對小得多。中小城市機構設置與行政治理有何特點，以往極少注重，談到城市無論大小部一樣，這從理論上講不太科學。有的中小城市僅相當于大城市的一個區(qū)，甚至無論地域還是人口都不如大城市的一個區(qū)，是否也要象大城市那樣劃分若干個小城區(qū)？第二，已有一些城市進行了改革，把原來三個區(qū)或四個區(qū)合并成兩個區(qū)甚至一個區(qū)，不僅不影響城市的治理，而且有利于城市整體協(xié)調(diào)與功能發(fā)揮。有些小城市，人口僅二、三十萬，又不轄郊縣，也要設立一個所謂的“城區(qū)”，增加一個層次，實無必要。第三，很多區(qū)領導和工作人員埋怨手中無權，于工作別扭，認為市領導不肯放權，對區(qū)的工作不重視。我們走訪的許多市領導

10、的意識中似乎并不存在區(qū)，除了召開人大、政協(xié)會議或黨代會外，市政領導與區(qū)的聯(lián)系很少，而與各部委辦、主管局之間的關系則十分密切，矛盾癥結(jié)何在？帶著上述問題，我們對區(qū)的結(jié)構一功能進行了深刻分析，發(fā) 現(xiàn)了弟四點理由，也是最根本、最要害的理由：區(qū)級政權組織作為國家政權系統(tǒng)的一個組成部分，并不具備屬于自身的獨立功能。目前區(qū)政權組織所做的工作只是城市功能的不正常或畸形表現(xiàn)。 現(xiàn)代城市政府的功能到底是什么？有人說是治理，有人說是服務，其實并不矛盾，在一種意義上是治理，另一種意義上就是服務。究其實質(zhì)，城市政府的作用就是過有效的治理達到為居民制造一個美麗、舒適的工作、學習、生活的環(huán)境這樣一個服務目的。但是，假如粗

11、略劃分，兩者還是可以區(qū)別的，并且，這種區(qū)分對城市機構的設置具有很大的指導意義。據(jù)此，我們將前文所描述的區(qū)政府功能作了一些有意義的調(diào)整，類歸為治理和服務兩大部分。 上表左邊是目前區(qū)政府履行的主要職能共五大部分，右邊則是我們依據(jù)行政治理原理對中小城市總體功能的分類。一經(jīng)綜合調(diào)整，就比較清楚地看出，右邊第一大類即治理功能，基本屬于國家行政事務治理活動范圍，是需要國家行政推行或干預的直接性國家行政事務。這類功能雖然區(qū)政府有所體現(xiàn)，但科學意義上應由市政府具備，因為城市是一個相對集中的整體，無論是城市的進展規(guī)劃或模式設計，還是對政治、經(jīng)濟、文化、衛(wèi)生、科技、教育等行政事務的治理，都具有嚴密的系統(tǒng)性，需要總

12、體考慮。尤其是城市總體規(guī)劃，是城市為適應現(xiàn)代化進展需要而日益重視和必須具備的重大功能。人為劃分成不同的區(qū)，造成不必要的條塊分割，嚴重影響城市總體功能的實現(xiàn)，區(qū)對上述各種功能只是一種名義上的或者是部分的因而也是畸形的實現(xiàn)。如區(qū)政府履行城市市政治理功能維修公用基礎設施時，僅負責本區(qū)范圍內(nèi)各街巷里弄小道的翻修，拓建，所有交通干道、支線都歸城建、市政工程部門管：又如文教系統(tǒng)中，所有中學、中專、職校、干校等全由市政府治理，只有小學由區(qū)政府負責。完全是人為因素破壞了教育治理的系統(tǒng)性。最典型的是經(jīng)濟治理，區(qū)名義上執(zhí)行這一功能，但實際上只擁有數(shù)量極少的區(qū)屬企業(yè)（街道工廠執(zhí)行間接治理）。規(guī)模稍大，經(jīng)濟效益稍好的

13、企業(yè)全由市里收管。即使是數(shù)量極少的這部分區(qū)屬企業(yè)，也不應由區(qū)政府按現(xiàn)在的方法治理。在調(diào)查中，幾乎所有的區(qū)領導都介紹了他們是如何抓經(jīng)濟的，把這看作是工作中心轉(zhuǎn)移的標志，這是一種誤解，當然，也是現(xiàn)行治理體制的弊端所在。正確的做法應該是區(qū)政府如何制造條件，為經(jīng)濟活動提供優(yōu)質(zhì)服務，而不是眾多領導圍著幾個小廠團團轉(zhuǎn)。象上述區(qū)政府功能的畸形化幾乎在各項治理中都存在。由此，我們可以解釋一個長期以來尤其是機構改革以來爭論不休的對區(qū)級政權是否要放權的問題。區(qū)級政權組織一直埋怨自己作為一級國家政權，權力得不到保障，不僅不是一級財政，而且各方面都無相對獨立的權力，于是紛紛要求市里給予放權，有些城市確實這么做了。但是

14、，我們認為，這里不存在是否放權的問題，打破既成事實造成的傳統(tǒng)觀念，我們就可發(fā)現(xiàn)，上表右側(cè)第一類治理功能部分的權不僅不能下放給區(qū)，而且要從區(qū)里全部收回到市，即治理功能上交。 上表右側(cè)第二大類是服務功能，這部分內(nèi)容屬于社會性具體事務。過去我們很少把行政事務與社會事務加以區(qū)別，結(jié)果一切由國家行政系統(tǒng)包辦代替，不僅違反了社會事務治理活動的規(guī)律，而且是造成國家行政機構龐大的重要原因之一。現(xiàn)代科學行政治理原則要求國家行政活動應減少到最低限度，把屬于社會事務性活動交還社會，實現(xiàn)社會自我治理。 此文篇幅有限，對這一問題不作理論上的具體分析。從調(diào)查情況看，服務功能類的活動，雖然名義上屬于區(qū)政府，卻都是由街道、居

15、委會具體實施的。例如服務類第一種功能一社會公共福利，絕大多數(shù)是街道居委會承擔的。象敬老院，托兒所，幼兒園，各城市一直交由街道治理（市立機關、單位托兒所不在其列，然而這正是需要改革的。各機關、單位應將此類事務全部交由社會辦理，集中精力抓本職工作）。而計劃生育工作，民事糾紛調(diào)解，形勢、政策、法制宣揚，軍（警）民共建精神文明活動等則完全是街道居委會所為。即是說，第二類功能原來就不是區(qū)政府履行的，應該全部下放給街道、居委會，這從行政治理規(guī)律上來講也是科學的。所以我們主張：服務功能下放。 經(jīng)過科學分解，區(qū)政府功能一部分上交給市，一部分下放給街道居委會，本身因此而失去了存在的價值。 四、撤銷中小城市區(qū)級建

16、制的優(yōu)點 以上分析，使得撤銷中小城市區(qū)級建制的優(yōu)勢顯而易見。 首先，有利于城市的總體設計和功能發(fā)揮。撤消了區(qū)，消除了人為的塊塊分割，使城市成為一個整體，不僅減少了區(qū)與區(qū)之間的矛盾，還為市政府對城市治理與進展制定總體規(guī)劃、統(tǒng)盤考慮提供了可能，有利于城市功能的高效發(fā)揮。 其次，有利于行政機構的精干合理。區(qū)級政權組織原本就存在眾多弊端，表現(xiàn)在機構重疊、職責不分，從而引起互相扯皮、人浮于事、效率低下，如環(huán)保局、愛衛(wèi)會、“五四三”辦公室等部門職責權限無法劃清；又如房管局、城建局、房屋建筑辦公室、拆遷辦公室之間的關系也很難處理；還有老干部局與老齡工作委員會、科協(xié)與退休科協(xié)及科技同等扯皮機構，根本談不上科學

17、性、合理性、撤銷區(qū)級建制，可望從根本上鏟除弊端。 再次，有利于行政效率的提高。行政系統(tǒng)的層次劃分要合理，在任何情況下越少越好，不僅是減少了機構和人員，更重要的是加快信息傳遞，降低由于層次轉(zhuǎn)換所產(chǎn)生的信息誤差，以提高行政治理的效率，撤銷可有可無的區(qū)級建制，正符合這一原則。 又次，還可減少行政人員過巨，節(jié)約行政經(jīng)費。根據(jù)1984年資料，我國100萬人口以下的城市就有281個，假如按50萬人至100萬人口的城市平均設4個區(qū)， 20萬至50萬人口的城市設2個區(qū)， 20萬以下平均設1個區(qū)，僅1984年全國就有450至500個區(qū)。若按每個區(qū)正式在編人員和臨時工作人員相加250人計算，共有行政人員1112萬

18、之多。假設其中三分之一被充實到市或街道居委會，還可減員78萬，這是一個保守的但已非常可觀的數(shù)字。 最后，有利于發(fā)揚社會主義民主，體現(xiàn)人民自治原則。社會主義民主的實質(zhì)性內(nèi)容是人民當家做主，這一點已由憲法規(guī)定，但具體實現(xiàn)方式并未完全解決。目前進行的政治體制改革，從總體上說就是一個政治民主化問題，其中一個很重要的內(nèi)容就是在可能范圍內(nèi)采用自我治理的自治方式更直接地體現(xiàn)民主原則取消區(qū)級建制后，相當一部分功能轉(zhuǎn)交給人民自治組織的街道居委會（街道雖是區(qū)政府的派出機構，實質(zhì)上已轉(zhuǎn)化為人民自治組織的領導協(xié)調(diào)機構），這樣做的結(jié)果不僅直接體現(xiàn)了人民自治原則，而且通過人民群眾自我治理過程，鍛煉了人民群眾的自治能力，培

19、育了民主精神，增強了民主意識，提高了行使民主權利的自覺性和主人公的責任感。 五、具體辦法與措施 綜合各方情況，非凡是許多市、區(qū)實際部門工作同志的意見，我們對撤銷區(qū)級建制后的城市機構設置及人員安排提出以下幾點構想。 1在市府設立城區(qū)工作委員會。區(qū)撤銷后，一部分功能上交給市，市府可通過設立城區(qū)工作委員會來承擔。城區(qū)工作委員會與目前機構改革相適應，成為市府直接領導下的部委辦機構，將城建局、環(huán)保局、城市規(guī)劃辦公室、市政工程公司、房地產(chǎn)局等各履行城市建設、治理功能的部門統(tǒng)一歸口領導。由于上述機構各市原先都已設置，不必增加很多編制或設立新 機構。需要說明的是，設立城區(qū)工作委員會只是那些執(zhí)行市管縣新體制的城市才有必要，未執(zhí)行市管縣體制或無郊縣的市由于市政府工作僅面向城市本身，則可不必設立這樣的機構。 2強化街道居委會組織。服務類功能下放后，現(xiàn)有的街道居委會就不太適應了，需要強化。街道辦事