依法治國背景下檔案法治之管見

1、依法治國背景下檔案法治之管見 1 問題的提出 黨的十八屆四中全會提出：全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)。作為依法行政的重要內(nèi)容和具體體現(xiàn)，檔案法治與依法治國有著密切的聯(lián)系。依法治國對檔案法治不僅具有重要現(xiàn)實意義，同時還對檔案法治提出了新的更高要求。然而，目前我國檔案學(xué)界對檔案法治的關(guān)注度還不夠，對檔案法治的認(rèn)識還不是很到位。以發(fā)表論文為例，在中國知網(wǎng)期刊文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫中，從1979年到2014年12月底，以“檔案法治”為主題檢得73篇，其中，以“檔案法治”為篇名，只檢得18篇。在全面推進(jìn)依法治國的背景下，應(yīng)加大對檔案法治的研究力度，加強(qiáng)檔案法治建

2、設(shè)，為此，筆者談一點粗淺的認(rèn)識。 2 檔案法治在立法與執(zhí)法上的誤區(qū) 2.1 立法理念上的偏差，造成檔案立法的國家為上和權(quán)力為上。立法理念是蘊(yùn)涵于立法這一環(huán)節(jié)的內(nèi)在精神和最高原理，它體現(xiàn)了立法者的一種價值取向，是立法者期望通過制定完善的法律治理國家和管理社會生活的一種最高思想境界。由于時代的局限性，我國檔案立法理念的偏差主要表現(xiàn)在兩個方面：首先是以國家為中心，重國家公權(quán)力，輕個人私權(quán)利。比如檔案法第十六條規(guī)定：“集體所有制所有的和個人所有的檔案，嚴(yán)禁倒賣牟利，嚴(yán)禁私自賣給外國人?！贝艘?guī)定既不符合我國民法通則規(guī)定的“公民、法人合法的民事權(quán)益受法律保護(hù)，任何組織和個人不得侵犯”基本原則，也有悖于我國

3、物權(quán)法第三十九條規(guī)定的“所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”。它賦予了國家檔案行政管理部門不應(yīng)有的、超越民法通則和物權(quán)法之上的權(quán)力，漠視了個人的合法權(quán)利，割裂了法治的統(tǒng)一性與完整性。其次是以權(quán)力為中心，重管理者的權(quán)力，輕利用者的權(quán)利。如在使用檔案方面，對于利用者的利用權(quán)利檔案法第十九條規(guī)定：“一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿30年向社會開放檔案館應(yīng)當(dāng)為檔案的利用創(chuàng)造條件，簡化手續(xù)，提供方便。中華人民共和國公民和組織持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案?！贝艘?guī)定把使用檔案的一個行為，割裂成利用和公布兩個部分，并把利用和公布權(quán)力全部賦予了檔案管理者。即使是已開放的檔案，利用者

4、利用已開放的檔案還需要證明，而檔案管理部門在如何為檔案的利用創(chuàng)造條件方面，法律卻沒有具體的操作程序規(guī)定。 2.2 工作定位不準(zhǔn)，導(dǎo)致檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查的錯位和越位。首先，檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查內(nèi)容本末倒置。目前，一些檔案行政管理部門的檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查仍偏重于案卷質(zhì)量的內(nèi)容檢查，而對檔案法明確規(guī)定的檔案違法行為不作重點檢查，對借檔不還、歸檔不全、歸檔不及時和檔案損壞情況缺乏執(zhí)法力度，沒有依法追究其法律責(zé)任。尤其是，在檔案執(zhí)法實踐中突破檔案法所調(diào)整的法律關(guān)系范圍，增加了檔案執(zhí)法的內(nèi)容，把檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查與檔案業(yè)務(wù)工作的達(dá)標(biāo)升級掛鉤，檔案執(zhí)法儼然成為推動具體檔案業(yè)務(wù)工作高標(biāo)準(zhǔn)的工具。其次，檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查的

5、主體或方式不合法。目前，由于檔案管理存在著一定程度的法律法規(guī)不健全不完善，造成了檔案執(zhí)法操作實務(wù)中的障礙和困難，直接影響了檔案執(zhí)法工作的開展。為解決這些問題，有的檔案行政管理部門采取超出法律規(guī)定的形式與內(nèi)容創(chuàng)新，比如聘用義務(wù)執(zhí)法員制、協(xié)助執(zhí)法制和執(zhí)法工作督辦制等，這名為“創(chuàng)新”執(zhí)法，實為法外執(zhí)法，違反了“法無授權(quán)不可為”的行政執(zhí)法原則，是檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查之大忌。 2.3 視檔案法為武器，是法律工具主義的表現(xiàn)。檔案法治在檔案執(zhí)法中的弊端主要表現(xiàn)為視檔案法為權(quán)力工具，這是法律工具主義的典型表現(xiàn)。1987年王慶成提出：“檔案法作為法律是檔案工作者手中的一種武器?！边@是把檔案法當(dāng)作“武器”認(rèn)識的最早論

6、文，之后“以檔案法為武器”成為檔案工作者使用頻率很高的一個詞組，經(jīng)常見于檔案雜志，一直延續(xù)至今。我們說“以檔案法為武器”的提法不妥，因為一則把檔案法當(dāng)作“武器”來使用，擺錯了檔案行政管理部門與檔案行政管理相對人的關(guān)系，有把檔案行政管理相對人當(dāng)作“敵人”來對付之嫌。二則“武器”一般是針對別人，而不用來針對自己，把檔案法當(dāng)作“武器”來使用，是將檔案行政管理者自己置超然于檔案法約束之外。比如檔案執(zhí)法檢查，從1988年的檢查對象廣泛全面，到后來的檢查范圍縮小，縮小為只檢查各級機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位，而國家綜合檔案館和檔案行政管理部門卻退出被檢查的范圍，不再是檔案執(zhí)法的對象。結(jié)果，檔案執(zhí)法成了“手電筒

7、”，只照別人不照自己，有悖于落實檔案法之初衷。 3 加強(qiáng)檔案法治，建設(shè)檔案強(qiáng)國 檔案法治是指在實現(xiàn)社會主義法治國家的過程中，一切檔案事務(wù)以完善的法律為尺度和準(zhǔn)繩，以符合憲法中的法治原則為原則，形成檔案事務(wù)依法而治的社會狀態(tài)。加強(qiáng)檔案法治，建設(shè)檔案強(qiáng)國應(yīng)落實在三個方面。 3.1 修改完善檔案法，恪守以民為本立法為民的理念。十八屆四中全會提出：堅持立法先行，提高立法質(zhì)量是關(guān)鍵，恪守以民為本立法為民理念，堅持立改廢釋并舉，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性。而現(xiàn)行檔案法頒布于1987年，至今已有將近30年的時間，盡管1996年進(jìn)行過一些局部的修改，但其立法原則和立法理念的時代局限性明顯，一

8、些規(guī)定已不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求，也不利于檔案法治化進(jìn)程，應(yīng)盡快修改完善。首先，立法思想從管理理念向治理理念轉(zhuǎn)變，從重管理向重服務(wù)轉(zhuǎn)變。作為一部面向整個社會的檔案法律規(guī)范的檔案法，定位應(yīng)避免其成為一部檔案館保護(hù)法，或者成為檔案系統(tǒng)的業(yè)務(wù)法。要堅持科學(xué)立法民主立法原則，通過多種途徑保障人民參與立法活動，廣泛征求社會公眾的意見，避免部門化利益傾向。其次，遵循公正、對等和利益均衡原則，調(diào)整各主體間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。一是行政相對人的權(quán)利義務(wù)對等。在規(guī)定社會公眾具有保護(hù)檔案義務(wù)的同時，在規(guī)定非國有檔案所有者妥善保管、嚴(yán)禁倒賣、接受代管和接受征購收購義務(wù)的同時，應(yīng)規(guī)定其合法權(quán)利的保障。二是檔案行政管理

9、部門的權(quán)力責(zé)任對等。在規(guī)定檔案行政管理部門的“監(jiān)督和指導(dǎo)”權(quán)力的同時，還要規(guī)定其履職過程中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。在規(guī)定其公布國有檔案的時間期限、公布范圍和公布程序的同時，還應(yīng)規(guī)定其不作為的責(zé)任。 3.2 檔案法治，確保檔案行政執(zhí)法在依法行政軌道上運(yùn)行。檔案法治是依法行政的重要內(nèi)容，檔案行政執(zhí)法是檔案法治的具體體現(xiàn)。具體到檔案行政執(zhí)法檢查，要使檔案行政執(zhí)法檢查和整改規(guī)范化、制度化，使依法行政與檔案法治有機(jī)結(jié)合、相得益彰，樹立現(xiàn)代法治理念，提高檔案法治重要性的認(rèn)識，嚴(yán)格依法管理檔案事業(yè)。首先，檔案行政管理部門要以憲法法律至上的理念，把傳統(tǒng)的人治管理觀念和管理手段轉(zhuǎn)變到法治思維和法治方式上，正確處理權(quán)力和責(zé)

10、任、權(quán)力和利益的關(guān)系，在履行檔案行政管理職責(zé)中切實做到既不失職又不越權(quán)，以檔案法治建設(shè)促進(jìn)依法行政的實施。其次，按照國家檔案局推進(jìn)依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組的要求，檔案行政執(zhí)法必須按照憲法法律規(guī)定，尤其是以檔案法律制度規(guī)定的權(quán)限范圍、行使程序和行為對象嚴(yán)格執(zhí)法。檔案系統(tǒng)應(yīng)通過健全和落實檔案行政執(zhí)法責(zé)任制，進(jìn)一步提高行政執(zhí)法水平，增強(qiáng)依法行政工作力度，保障各級檔案行政管理部門依法規(guī)范行政執(zhí)法，保障各項檔案法律的正確貫徹實施，從而保障檔案行政執(zhí)法在依法行政軌道上運(yùn)行。 3.3 檔案法治，為檔案強(qiáng)國奠定基礎(chǔ)提供保障。建設(shè)檔案強(qiáng)國是一項“前無古人”的偉大事業(yè)，是一項規(guī)模龐大的系統(tǒng)工程?！皺n案強(qiáng)國”不僅是檔案

11、本身的總量豐富、檔案事業(yè)體系完備、檔案管理水平高并且檔案開發(fā)利用技術(shù)先進(jìn)，更重要的是檔案法治，檔案法治是檔案強(qiáng)國建設(shè)的第一要義，是檔案強(qiáng)國的基礎(chǔ)和保障。檔案法治是一個國家檔案事業(yè)發(fā)展水平的一面鏡子，也是一個國家檔案事業(yè)興衰成敗的關(guān)鍵。首先，檔案法治對于檔案事業(yè)長足發(fā)展的今天是功不可沒的。新中國成立60多年來，我國檔案事業(yè)經(jīng)歷了從無到有、從小到大、從弱到強(qiáng)，其中的每一步都離不開法律的保障，特別是檔案發(fā)展史上的第一部檔案法1987年的頒布實施，為檔案工作開展提供了法律支撐，使檔案工作有章可循，有法可依，使制度化和規(guī)范化檔案工作成為常態(tài)。其次，檔案法治對于推動實現(xiàn)檔案強(qiáng)國目標(biāo)的明天是不可替代的。改革開放30多年來，在我國社會經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和發(fā)展中法治是一面高揚(yáng)的旗幟，而檔案法治一直都處于國家法治進(jìn)程之中。作為建設(shè)檔案強(qiáng)國的重要環(huán)節(jié)，無論是建立“大檔案”機(jī)制，整合多方資源，還是鼓勵設(shè)立私人檔案