我國分稅制立法問題論文

1、我國分稅制立法問題論文 構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范的分稅制財政體制立法（簡稱“分稅制立法”）體系是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟法律體系的一項重要任務(wù)。1994年實施的分稅制財政體制改革雖已初顯成效，并從整體上勾畫出我國財政體制立法的基本框架，但尚未構(gòu)建出形式完備、內(nèi)容規(guī)范的分稅制立法體系。為進一步適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，推進我國財政體制改革和立法，從理論和實踐的結(jié)合上探討我國分稅制立法的若干基本問題，已顯得十分必要。 （一）分稅制的立法界定 財政體制，又稱財政管理體制，經(jīng)濟學(xué)中的通說認(rèn)為，它是“在財政管理中，劃分各級政權(quán)之間以及國家與企事業(yè)部門、單位之間的職、責(zé)、權(quán)力和相應(yīng)利益的制度”.1除通說之外

2、，還有以下三種主要觀點：財政體制是劃分中央與地方以及地方各級財政收支范圍和管理權(quán)限的制度；2財政體制是劃分各級政府財力和財權(quán)的法規(guī)；財政體制既是財政管理制度又是財政分配關(guān)系。據(jù)此，我們認(rèn)為，學(xué)者們均是從不同角度來界定財政體制的。實際上財政體制和財政體制法的涵義是不同的。國家立法時須首先界定財政體制的概念，否則會引起歧義。換言之，立法界定財政體制時，可參照但不宜直接引用上述某一種關(guān)于財政體制的定義，應(yīng)綜合考慮一些特殊因素，具體包括：（1）財政體制的法定涵義應(yīng)與社會主義市場經(jīng)濟體制保持一致。在計劃經(jīng)濟體制下，政府的經(jīng)濟事權(quán)十分廣泛并且直接延伸到經(jīng)濟組織內(nèi)部，政府財政管理權(quán)的范圍較廣。在市場經(jīng)濟體制

3、下，政府的經(jīng)濟事權(quán)一般不直接介入經(jīng)濟組織內(nèi)部，財政體制不直接決定國家和企事業(yè)單位、個人間的分配關(guān)系。（2）財政體制的法定涵義應(yīng)是具體的而不是抽象的，是明確的而不是模糊的。（3）財政體制的法定涵義還應(yīng)與財稅法的其他法律規(guī)范相銜接。因此，財政體制可界定為劃分各類、各級國家機關(guān)之間財政權(quán)的制度。相應(yīng)地，財政體制法就是調(diào)整各類、各級國家機關(guān)之間財政權(quán)分配關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。簡言之，財政體制法就是財政分權(quán)法，它在財政法體系中居基本法地位。各類、各級國家機關(guān)依財政體制法劃定的財政權(quán)來理順財政分配關(guān)系。 財政體制受經(jīng)濟體制的影響而形成集權(quán)式和分權(quán)式兩種基本形式，分稅制就是一種分權(quán)式的財政體制，故稱之為分稅

4、制財政體制。關(guān)于分稅制問題，在我國除少數(shù)學(xué)者主張它僅為一種稅收體制外，3通常將其定義為“在中央與地方政府之間以及地方各級政府之間以劃分各級政府事權(quán)為基礎(chǔ)相應(yīng)劃分財權(quán)和財力的一種分權(quán)式財政體制”。4應(yīng)當(dāng)指出的是，上述定義雖在一定意義上反映了分稅制的實質(zhì)問題，但并未涵蓋分稅制的全部內(nèi)容。概言之，分稅制是依法劃分各類、各級國家機關(guān)之間財政權(quán)的制度。從各國分稅制立法的實踐看，我們認(rèn)為，分稅制至少應(yīng)包含以下幾方面的涵義： 1.分稅制是一種涉及多種財政要素、多種財政行為的綜合性財政體制。以法定形式劃分稅收收入是劃分財力的關(guān)鍵，而財力的形式受制于財政權(quán)的劃分，財政權(quán)的分配又是依據(jù)各類、各級國家機關(guān)的性質(zhì)和職

5、責(zé)的，通過分稅制可以將財政權(quán)分配關(guān)系的各個方面聯(lián)系起來，因此，分稅制是一種含稅收管理體制的財政體制。財政權(quán)由財政立法權(quán)、財政行政權(quán)、財政司法權(quán)構(gòu)成，分稅制立法必須劃清三種不同屬性的財政權(quán)并進行合理分配。 2.分稅制是分設(shè)機構(gòu)、劃分事權(quán)、劃分財政權(quán)三者相統(tǒng)一的財政體制。依我國憲法，財政權(quán)中的立法、行政、司法三種權(quán)力是分別由不同國家機關(guān)行使的。世界上不少國家還分設(shè)國家稅務(wù)行政機關(guān)與地方稅務(wù)行政機關(guān)，并設(shè)置了專門的稅務(wù)司法機關(guān)。各類國家機關(guān)的職責(zé)不同，事權(quán)也不一樣，劃分財政權(quán)應(yīng)與各自的事權(quán)相一致。機構(gòu)分設(shè)的目的是為了劃分事權(quán)和財政權(quán)，劃分財政權(quán)和事權(quán)亦要求機構(gòu)分設(shè)。 3.分稅制是市場經(jīng)濟國家共同選擇

6、的一種分權(quán)式財政體制。市場經(jīng)濟是自主、分權(quán)的經(jīng)濟，它為分稅制的實施創(chuàng)造了條件，即中央和地方在政治上和經(jīng)濟上進行適當(dāng)分權(quán)。分稅制作為一種分權(quán)式財政體制與經(jīng)濟體制是一致的。在中央高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制下，地方并無獨立的財政權(quán)，缺少實施分稅制的基礎(chǔ)。 4.分稅制是一種以配套齊全的法律體系進行保障的規(guī)范化財政體制。從一定意義上講，市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，這無疑要求構(gòu)建完善的財政體制法。在市場經(jīng)濟國家，通常在憲法中明確規(guī)定實行分稅制，并在憲法中確認(rèn)各類國家機關(guān)的職責(zé)及相應(yīng)的事權(quán)，為分稅制提供國家基本法上的依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，通過法律將分稅制各個方面的制度以法律形式固定下來。 （二）分稅制立法模式的選擇 應(yīng)當(dāng)進

7、一步指出的是，各國分稅制立法受諸多因素的影響，在分權(quán)措施及分權(quán)程度上是不相同的。概括起來，分稅制立法可以分為相對分權(quán)與絕對分權(quán)兩種立法模式。前者是將財政立法權(quán)和財政行政權(quán)主要集中于中央，同時賦予地方國家機關(guān)一定的財政立法權(quán)和財政行政權(quán)，中央與地方財政收支范圍雖相對明確，但亦有交叉，上級政府對下級政府轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模較大。后者則在中央與地方之間的財政分權(quán)較徹底，中央與地方各自的財政立法權(quán)、財政行政權(quán)和財政收支范圍非常明確，互不交叉，上級政府對下級政府一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模不大。那么，從實際出發(fā)，我國應(yīng)選擇何種分稅制立法模式呢？我們認(rèn)為，我國現(xiàn)行的經(jīng)濟體制、政治體制和立法體制決定我國分稅制立法的模式應(yīng)

8、為相對分權(quán)式。 1.分稅制立法模式應(yīng)與國家經(jīng)濟體制相適應(yīng)。財政體制法是處理中央和地方財政權(quán)分配關(guān)系的準(zhǔn)則，是具體的財政體制在法律上的反映。財政體制既受經(jīng)濟體制的制約，又構(gòu)成經(jīng)濟體制的一部分。集權(quán)經(jīng)濟體制下的財政體制法所規(guī)定的中央與地方財政分權(quán)水平較低甚至不實行分權(quán)，這種立法模式現(xiàn)已被越來越多的國家所揚棄。在我國建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟體制的進程中，多種所有制并存和發(fā)展決定國家財政收入的主要來源是稅收；多種利益格局并存要求實行分稅制；市場機制和宏觀調(diào)控都是社會主義市場經(jīng)濟體制的重要內(nèi)容，同時發(fā)揮市場機制和宏觀調(diào)控在國民經(jīng)濟運行中的作用，必然促使中央適當(dāng)集中財政權(quán)以形成實施宏觀調(diào)控的手段和財力，

9、同時，分配給地方一定的財政權(quán)，以調(diào)動地方的積極性。 2.分稅制立法模式應(yīng)與國家政治體制保持一致。我國是單一制的社會主義國家，中央與地方之間的權(quán)力劃分遵循民主集中制的原則，在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮地方的主動性、積極性，這決定我國財政權(quán)以中央統(tǒng)一為主、地方分權(quán)為輔。即與宏觀調(diào)控相對應(yīng)的財政權(quán)必須統(tǒng)一在中央，適應(yīng)市場調(diào)節(jié)的財政權(quán)由地方行使。在稅收體制中設(shè)置中央與地方共享稅就是政治上相對分權(quán)原則的體現(xiàn)。 3.分稅制立法模式應(yīng)與國家立法體制保持協(xié)調(diào)。從嚴(yán)格意義上講，我國實行兩級立法體制。在中央，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會統(tǒng)一行使國家立法權(quán)；在地方，省級（或省級人民政府所在地的市、國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的

10、市）人民代表大會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)。十一屆三中全會以來，為了推動改革、開放政策的實施，國務(wù)院曾制定了一批稅收方面的暫行條例，這并不表明國務(wù)院是立法機關(guān)，更不表明國務(wù)院制定稅收暫行 條例構(gòu)成一級獨立的中央立法，因為國務(wù)院制定稅收暫行條例是根據(jù)全國人民代表大會的委托進行的授權(quán)性立法。同理，省級（或省級人民政府所在地的市、國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市）人民政府根據(jù)省級（或省級人民政府所在地的市、國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市）人民代表大會進行的授權(quán)性立法亦不構(gòu)成一級獨立的地方性立法。由于財政體制法在財政法體系中居主導(dǎo)地位，顯然，財政體

11、制法的表現(xiàn)形式應(yīng)為全國人民代表大會制定的法律。 （三）分稅制立法內(nèi)容的建構(gòu) 各國分稅制立法的模式雖不盡相同，但其立法內(nèi)容的建構(gòu)基本上是一致的，即規(guī)定在各類、各級國家機關(guān)之間主要劃分財政權(quán)中的立法、行政、司法三項權(quán)力。分稅制立法的核心是劃分財政權(quán)，主要目的是使各級政府具有與其事權(quán)相稱的財力。各級政府的財力是由各級政府財政收支范圍和轉(zhuǎn)移支付規(guī)模決定的，財力受制于財政立法權(quán)和財政行政權(quán)。具體而言，分稅制立法至少應(yīng)包括以下六大方面的基本內(nèi)容： 1.分事權(quán)。劃分事權(quán)是分稅制實施的基礎(chǔ)，劃分事權(quán)的關(guān)鍵是將財政立法權(quán)與財政行政權(quán)分開，將各級政府的事權(quán)分清。分清各級政府的事權(quán)首先應(yīng)明確各級政府的職能，著重解決

12、兩個問題：一是明確政府應(yīng)承擔(dān)的社會事務(wù)、經(jīng)濟事務(wù)的范圍，防止政企不分；二是將政府事務(wù)在各級政府間合理分配，防止權(quán)責(zé)不明。故將有關(guān)事權(quán)在各級政府間劃分并不等于均分事權(quán)，要充分考慮各級政府的實際情況，遵循適度分權(quán)、受益、職能優(yōu)勢原則。下級政府有能力承擔(dān)的事務(wù)，應(yīng)由下級政府辦理，上級政府所負(fù)責(zé)的事務(wù)須是不宜由下級政府承擔(dān)或下級政府無力承擔(dān)的事務(wù)；一項事權(quán)應(yīng)分配給哪一級政府可以依據(jù)其行使事權(quán)受益范圍所涵蓋的行政區(qū)域決定；各級政府都有處理不同事務(wù)的優(yōu)勢，5在劃分事權(quán)時應(yīng)充分考慮到這一點。 2.劃分國家財政級次并確定各級財政的收支范圍。國家財政的級次通常是一級政府一級財政，財政支出范圍是由各政府的事權(quán)決定

13、的。劃分財政支出范圍一般遵循以下標(biāo)準(zhǔn)：凡是規(guī)模龐大、需要巨額資金和高新技術(shù)才能完成的經(jīng)濟事務(wù)或社會事務(wù)方面的支出，應(yīng)由中央財政承擔(dān)，否則由地方財政承擔(dān)；財政支出受益對象遍及全國的，應(yīng)屬于中央財政支出范圍，僅及于某一地方的，由該地方財政承擔(dān)，財政支出的計劃或標(biāo)準(zhǔn)須全國統(tǒng)一的，屬中央財政支出，須地方因地制宜的，為地方財政支出。據(jù)此，中央財政主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機關(guān)運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費，調(diào)整國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實現(xiàn)宏觀調(diào)控所需的支出以及中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出；地方財政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機關(guān)運轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟、事業(yè)發(fā)展所需支出。6劃分財政收入的范圍應(yīng)遵循事權(quán)與財力相結(jié)合的原則。

14、劃分財政收入范圍應(yīng)以財政支出的范圍為依據(jù)，確保中央集中全國大部分財政收入，因為中央政府除直接安排消耗性財政支出外，為實現(xiàn)宏觀調(diào)控還必須安排大量的轉(zhuǎn)移性財政支出。劃分財政收入的關(guān)鍵是劃分稅收收入，并符合效率、適合、相當(dāng)、經(jīng)濟等多項原則。 3.劃分中央與地方財政收入范圍。劃分財政收入的范圍應(yīng)遵循事權(quán)與財權(quán)相結(jié)的原則，并以財政支出的范圍為依據(jù)。劃分財政收入的范圍應(yīng)確保中央財政集中全國大部分財政收入。具體包括：（1）稅收收入的劃分。劃分稅收收入應(yīng)以征收芾硇矢叩途齠乘骯檳囊患恫普保遠躍梅勾俳笮齠乘骯檳囊患恫普n夜殼敖胰媯凳旯鄣骺廝匭璧乃爸只醒胨埃梅怪苯酉喙氐乃爸秩范醒牒偷胤焦蠶硭埃氳胤嚼婀叵得芮小霸捶稚

15、枰擁胤階櫓杖牖裕閿詰胤秸鞴艿乃爸腫魑胤剿??？）國有企業(yè)利潤的劃分。目前，中央企業(yè)稅后利潤全部上交中央財政，地方企業(yè)稅后利潤全部上交地方財政。（3）其他專項財政收入的劃分。 4.建立轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付是指上級政府將其財政收入按照法定標(biāo)準(zhǔn)、程序劃轉(zhuǎn)給下級政府作為其收入來源的一種撥款形式。根據(jù)財政收支法劃定的初次財政收入范圍，中央政府集中了全國60以上的財政收入，但按法定財政支出范圍，全國大部分消耗性財政支出由地方直接安排。中央與地方這種縱向的財政收支差額是由轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)平衡的。此外，由于同級不同地方財政收入水平上的差距，許多貧困地區(qū)維持機關(guān)正常運轉(zhuǎn)的財政支出都不能保障，同級不同地區(qū)間財政收支

16、差額也需要轉(zhuǎn)移支付來平衡。因此，轉(zhuǎn)移支付對于彌補地方財政收支差額，維持整個國家各個地方財政負(fù)擔(dān)的公共服務(wù)最低標(biāo)準(zhǔn)，以創(chuàng)造全國統(tǒng)一市場、實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定有重大意義。7轉(zhuǎn)移支付有一般轉(zhuǎn)移支付和特殊轉(zhuǎn)移支付之分。前者又稱整體性支付。上級政府對一般轉(zhuǎn)移支付資金的具體用途不予限定，由下級政府自主支配使用。后者亦稱專項性轉(zhuǎn)移支付，它是上級政府依照特定目的和條件對下級政府的特殊補助，其主要目的是支持某一地區(qū)難以承擔(dān)的全國性或跨地區(qū)性項目，以及上級政府所鼓勵發(fā)展的行業(yè)或項目，實現(xiàn)國家特定調(diào)控目的。 5.劃分財政行政權(quán)。財政行政權(quán)主要是各級政府運用國家所賦予的依法組織財政收入和安排財政支出的強制性的權(quán)力，如公債發(fā)行

17、權(quán)、稅款征收權(quán)等。這種權(quán)力不同于財政立法權(quán)和財政司法權(quán)。財政立法權(quán)、財政司法權(quán)雖然也具有國家強制力，但財政立法權(quán)是針對各類財政事務(wù)制定和發(fā)布法律的權(quán)力，財政司法權(quán)是針對財政案件進行審判的權(quán)力。但財政行政權(quán)應(yīng)受制于財政立法權(quán)和財政司法權(quán)。劃分財政行政權(quán)的總原則是，各級政府及其財政主管機關(guān)依照財稅法，對屬于該級財政收支事項獨立行使財政行政權(quán)，上級政府對下級政府行使監(jiān)督權(quán)。 6.劃分財政立法權(quán)。根據(jù)法治原則，各項財政權(quán)的劃分最終表現(xiàn)為立法權(quán)的劃分。政治體制及立法體制上的差異造成各國行使財政立法權(quán)的機關(guān)不完全相同，以及中央與地方財政立法權(quán)的分配辦法各異。在西方國家，稅法必須由議會制定，地方稅收立法權(quán)的

18、大小因各國國家結(jié)構(gòu)實行聯(lián)邦制或單一制有所不同。在我國，憲法對立法權(quán)在權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)之間、中央與地方之間作了劃分，這種劃分適用于財政立法權(quán)的劃分。這就是：全國人民代表大會及其常務(wù)委員會統(tǒng)一行使最高財政立法權(quán)，財政法律是制定財政行政法規(guī)、財政地方性法規(guī)的依據(jù)；國務(wù)院根據(jù)國家權(quán)力機關(guān)授權(quán)，可進行財政委托立法，也可以制定財政法律的實施條例；法定的地方權(quán)力機關(guān)根據(jù)本地實際情況和需要，在不與法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，制定地方性財政法規(guī)。 （四）分稅制立法的完善 1994年財稅體制改革雖確立了分稅制的基本框架，但幾年來的實踐表明我國分稅制立法尚不完善。我國分稅制立法亟待解決的問題有：政府職能并未完全

19、適應(yīng)市場經(jīng)濟體制，各級政府事權(quán)不清；在統(tǒng)一稅法、集中稅權(quán)時，忽視授予地方稅收立法權(quán)；原有地區(qū)間財政分配格局尚未打破，缺少轉(zhuǎn)移支付的法律規(guī)范；稅收司法保障體系不健全。故在走向21世紀(jì)之際，應(yīng)構(gòu)建在分稅制財政體制法統(tǒng)帥下的稅收基本法、財政收支劃分法、國債法和轉(zhuǎn)移支付法等構(gòu)成的財政法體系。 制定稅收基本法可以解決地方稅收立法權(quán)限、國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局各自的稅收征管權(quán)限以及設(shè)立稅務(wù)司法機構(gòu)的問題。對此，省級權(quán)力機關(guān)制定稅收地方性法規(guī)已有法律依據(jù)。我國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組 織法第7條規(guī)定，省級人民代表大會可以制定和頒布地方性法規(guī)。這里所稱地方性法規(guī)理應(yīng)包括稅收地方性法規(guī)。賦予并允許

20、地方實際行使稅收立法權(quán)，有助于將地方諸多“費用”一并納入稅收管理的法制軌道。目前地方政府征收許多名目的“費用”，實際上相當(dāng)于地方稅。眾所周知，分稅制實施后我國地方稅制更加薄弱，地方行使稅收立法權(quán)有助于建立完備的地方稅體系。稅收基本法應(yīng)將地方稅收立法權(quán)具體化。同時，為加強中央對地方稅收立法權(quán)的監(jiān)督，還應(yīng)建立稅收地方性法規(guī)備案備查制度。國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局稅收征管權(quán)限的劃分應(yīng)堅持“各管各稅”的原則，中央稅和共享稅由國家稅務(wù)局征管，地方稅由地方稅務(wù)局征管。稅收司法保障體系可參照我國現(xiàn)行的鐵路、航運司法保障體系建立。 制定財政收支劃分法可以在明確各級政府事權(quán)的基礎(chǔ)上劃定各級政府的財政收支范圍。目前，

21、我國各級政府的事權(quán)仍不明確，也不科學(xué)。政府經(jīng)濟方面的事權(quán)過大，社會事務(wù)管理投入不足。各級政府事權(quán)不明確，造成有利的則爭，無利的則推。進一步劃清各級政府的事權(quán)，首先，應(yīng)按“政企分開”、“職能轉(zhuǎn)換”的原則界定政府的經(jīng)濟事權(quán)。政府應(yīng)逐步放棄直接從事個人、社會組織有能力承擔(dān)且與公共服務(wù)、宏觀調(diào)控?zé)o關(guān)的經(jīng)濟活動，放棄對國有企業(yè)經(jīng)營管理活動的直接參與，集中力量從事個人、社會組織無力承擔(dān)或與公共服務(wù)、宏觀調(diào)控密切相關(guān)的經(jīng)濟活動；其次，應(yīng)借鑒國外立法的成功經(jīng)驗，將政府經(jīng)濟事務(wù)與社會事務(wù)方面的事權(quán)在各級政府間合理劃分，并以法律形式固定下來，以使各司其職。再次，可設(shè)定中央政府和地方政府共管事項，并可以由中央政府有償委托地方政府單獨辦理。此外，對國有企業(yè)利潤、公債收入、事業(yè)性收費、罰沒收入也應(yīng)在財政收支劃分法中進一步明確其財政收入級次。 制定國債法。國債是我國彌補財政赤字、籌措財政資金的重要手段?，F(xiàn)行國債管理的依據(jù)不僅停留在行政法規(guī)立法層次上，而且過于簡單。國債法應(yīng)對國債發(fā)行的條件、審批程序、國債的種類、發(fā)