閑置土地應(yīng)依法收回其使用權(quán)案例

1、閑置土地應(yīng)依法收回其使用權(quán)案例案情原告江西華興工貿(mào)公司于2002年6月6日通過出讓方式取得一塊面積為42040.21m2的國(guó)有土地使用權(quán)，并取得新干縣建設(shè)局頒發(fā)的建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)用地批準(zhǔn)書。建設(shè)期限自2002年6月至2003年6月，其應(yīng)建設(shè)廠房占地面積為7600 m2，辦公樓占地面積為600 m2，職工宿舍占地面積為1200m2。截止2003年4月，原告僅動(dòng)工興建了占地面積為1706.3 m2的廠房一幢，此后一直未再進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。原告營(yíng)業(yè)至2004年1月份停業(yè)至今，2005年1月13日被注銷稅務(wù)登記。2005年7月，被告縣國(guó)土資源局對(duì)原告閑置土地的行為開始調(diào)查取證，并于同年12月28日

2、舉行了聽證會(huì)。經(jīng)縣人民政府發(fā)文批準(zhǔn)，被告于2006年1月18日作出收回閑置土地使用權(quán)決定書，決定依法收回原告受讓的42040.21m2的國(guó)有土地使用權(quán)。原告隨后申請(qǐng)行政復(fù)議，2006年4月11日，吉安市國(guó)土資源局作出復(fù)議決定，維持被告作出的收回閑置土地使用權(quán)決定書。為此，原告遂訴至本院，請(qǐng)求撤銷收回閑置土地使用權(quán)決定書。原告請(qǐng)求撤銷被告作出的具體行政行為的主要理由為：1、在其取得的42040.21m2的國(guó)有土地使用權(quán)范圍有一條高壓干線未能遷移，而根據(jù)其與金川鎮(zhèn)人民政府、縣計(jì)劃委員會(huì)簽訂的協(xié)議規(guī)定，遷移高壓干線的工作應(yīng)由縣計(jì)劃委員會(huì)負(fù)責(zé)。高壓干線未能及時(shí)遷移是其中止開發(fā)、建設(shè)的主要原因，是因政府

3、行為造成的，其沒有閑置土地的行為;2、該公司取得的42040.21國(guó)有土地使用權(quán)，實(shí)際能利用的僅有21021.89。公司已利用7038.13(廠房1859.69、舊辦公樓4813.57、圍墻364.57)，已超過可利用面積的1/3。因此，被告收回其國(guó)有土地使用權(quán)，不符合法律規(guī)定。分歧第一種意見認(rèn)為，原告與金川鎮(zhèn)政府、縣計(jì)劃委員會(huì)簽訂的協(xié)議中已明確約定“高壓干線由新干縣計(jì)委負(fù)責(zé)遷移”，但由于種種原因，橫跨原告受讓國(guó)有土地上空的高壓干線一直未能遷移，影響了原告對(duì)該宗土地的開發(fā)建設(shè)，這是原告中止對(duì)土地開發(fā)建設(shè)的主要原因。而新干縣計(jì)劃委員會(huì)是政府的一個(gè)職能部門，其行為應(yīng)認(rèn)定為政府行為。因此，根據(jù)閑置土

4、地處置辦法第四條之規(guī)定，以及原告與被告簽訂的國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同第33條的規(guī)定，原告的行為并不構(gòu)成閑置土地。因此，應(yīng)依法撤銷被告作出的收回國(guó)有土地使用權(quán)決定。第二種意見是認(rèn)為，金川鎮(zhèn)政府和縣計(jì)劃委員會(huì)并非法律所特指的享有土地行政管理職權(quán)的政府和職能部門，即使上述兩者有未盡到合同義務(wù)的行為，也不構(gòu)成行政法意義上的“因政府、政府有關(guān)部門的行為造成動(dòng)工開發(fā)遲延的除外”的情形。為此，被告認(rèn)定原告有閑置土地的行為，并依法決定收回土地使用權(quán)，符合法律規(guī)定，依法應(yīng)當(dāng)予以維持。評(píng)析筆者同意第二種意見，具體理由如下：一、閑置土地處置辦法第2條“本辦法所稱閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)

5、用地的人民政府同意，超過規(guī)定的期限未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地。具有下列情形之一的，也可以認(rèn)定為閑置土地：已動(dòng)工開發(fā)建設(shè)但開發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)總面積不足1/3或者投資額占總投資額不足25%且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿1年的;本案中，原告自取得土地使用權(quán)后，其只動(dòng)工建設(shè)了占地面積為1706.3m2的廠房，占其開發(fā)建設(shè)總面積9400 m2的18.15%。并且自2003年4月底后，未經(jīng)批準(zhǔn)就一直中止對(duì)該宗土地的開展建設(shè)，2004年1月又停止了營(yíng)業(yè)。因此，原告的行為已符合閑置土地處置辦法第二條第二款“不足1/3”和“中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿一年”的兩項(xiàng)法定條件，屬閑置土地的行為。二、原告稱其已利用面積

6、已超過要可利用面積的1/3，是對(duì)法律法規(guī)規(guī)定的“1/3”計(jì)算方式的理解錯(cuò)誤，法律規(guī)定的是已開發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)開發(fā)建設(shè)總面積的1/3，并非規(guī)定已利用面積應(yīng)達(dá)到總面積的1/3。對(duì)原告這一觀點(diǎn)，依法不予支持。三、原告稱其中止開發(fā)建設(shè)的主要原因是因政府行為造成的觀點(diǎn)，不符合法律規(guī)定，依法不能成立。閑置土地處置辦法第四條規(guī)定“但是，因政府或政府、政府有關(guān)部門的行為造成開發(fā)遲延的除外”。筆者認(rèn)為，這一規(guī)定中政府或政府有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)是特指具有土地行政管理職權(quán)的政府和政府有關(guān)部門，是指與行政管理相對(duì)人具有行政法律關(guān)系的政府和政府有關(guān)部門，而并非泛指一切政府和政府有關(guān)部門。本案中新干縣金川鎮(zhèn)政府和新干縣計(jì)劃委員會(huì)與原告簽訂的協(xié)議屬民法調(diào)整范疇內(nèi)的協(xié)議，并非行政合同，不受行政法調(diào)整它們之間的關(guān)系，屬民事法律關(guān)系，而非行政法律關(guān)系。即使新干縣金川鎮(zhèn)人民政府和新干縣計(jì)劃委員會(huì)沒有按協(xié)議約定遷移高壓干線，其與本案原告之間的糾紛也屬民事糾紛，屬民法調(diào)整范疇。因此，對(duì)原告這一訴稱理由，應(yīng)當(dāng)依法不予支持。四、從現(xiàn)場(chǎng)勘查的情況來看，該宗土地即便在高壓干線尚未遷移的情況下，在原告已建成的廠房至高壓干線之間仍有129.72m的空間可供開發(fā)建設(shè)，原告未進(jìn)行合理開發(fā)建設(shè)，違反了其取得土地時(shí)應(yīng)合理開發(fā)建設(shè)的承諾，也違