我國水資源開發(fā)利用中存在的問題及對(duì)策分析

1、華東經(jīng)濟(jì)管理east china economic management2001 年 2 月第 15 卷第 1 期feb. , 2001vol . 15 ,no . 1我國水資源開發(fā)利用中存在的問題及對(duì)策分析張建偉(山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院 , 山東 濟(jì)南 250014) 摘要 由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制下對(duì)水資源的認(rèn)識(shí)和保護(hù)不足 , 我國水資源遭到嚴(yán)重的破壞 , 對(duì)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民 生活產(chǎn)生了重大影響 。對(duì)此 , 本文在分析水資源開發(fā)利用中存在問題的基礎(chǔ)上 , 提出了相應(yīng)的解決問題的 對(duì)策和建議 。 關(guān)鍵詞 水資源 ; 開發(fā)利用 中圖分類號(hào) f06211 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 b 文章編號(hào) 1007 5097 (2

2、001) 01 0132 03an anal ysis of the problem an d the countermea sure aga inst the devel opmentan d ut il izat ion of the water resources in chinazhan g j ian - wei( s han dong econom ics m an agement cad res col lege , j i n an 250014 , chi n a)abstract : u nder t he effect of t he planning eco no mi

3、c system , our water resources are being severely damaged. this has greatly affected indust rial and agricult ural p roductio n. based o n t he analyses of t he p roblem of t he develop ment and utilizatio n of t he water resources , t his t hesis p ut s forward so me correspo nding solutio ns and s

4、uggestio ns.key words : water resources ; develop ment and utilizatio n我國年降水總量約 6 萬億立方米 , 相當(dāng)于全球陸地降水總量的 5 % ; 年徑流總量約 218 萬億立方米 , 相當(dāng)于全球陸 地徑流總量的 5 % , 居世界第六位 。但如果按人均占有水資 源來計(jì)算 , 我國人均占有水資源不足 2400 立方米 , 為世界 人均值的四分之一 , 列世界第 110 位 , 屬于嚴(yán)重缺水的國家 之一 。其中 , 全國 617 個(gè)城市中 , 有 300 多個(gè)缺水 , 缺水特 別嚴(yán)重的有 114 個(gè) , 日均缺水 1600 萬

5、立方米 ; 農(nóng)業(yè)缺水量 大于 3000 億立方米 。由于缺水造成農(nóng)業(yè)減產(chǎn) 15002000 億 斤 , 土地沙漠化面積達(dá) 16017 萬平方公里 。從 1949 1998 年我國社會(huì)用水總量的變動(dòng)情況中 ( 見 表 1) , 我們可以得到這樣的結(jié)論 : 即使只按過去每 10 年增 加 88018 億立方米用水量計(jì)算 , 到 2030 年 , 我國的社會(huì)用水量也將達(dá) 825316 億立方米左右 , 占我國可利用水資源總量的 28 % 。而據(jù)國外經(jīng)驗(yàn) , 一個(gè)國家用水超過其水資源總量 的 20 %時(shí) , 就很有可能發(fā)生水危機(jī) 。因此 , 本文試圖對(duì)我國 水資源開發(fā)利用中存在的問題進(jìn)行分析 , 希望

6、由此得出解決 問題的對(duì)策 。一 、我國水資源開發(fā)利用中存在的問題1 . 用水浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重 , 用水效率遠(yuǎn)低于國際水平由于受傳統(tǒng)習(xí)慣的影響和經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件的限制 , 目前我國 80 %的農(nóng)田灌溉處于利用系數(shù)一般只有 30 %40 %的高耗水的自流引灌的落后狀態(tài)中 。同時(shí)我國工業(yè)用水效率也相 當(dāng)?shù)拖?, 據(jù)統(tǒng)計(jì) , 目前工業(yè)用水效率只有 40 % , 而 日 本1982 年已達(dá)到 7318 % , 美國 1985 年已達(dá)到 75 % 。城市用水中 , 跑 、冒 、滴 、漏和浪費(fèi)現(xiàn)象十分突出 。表 11949 年1998 年用水量情況資料來源 : 中國統(tǒng)計(jì)年鑒, 中國水資源狀況公報(bào)2 . 水資源污染日

7、益嚴(yán)重1997 年我國廢水 、污水排放總量為 416 億噸 , 其中工業(yè) 廢水排放量為 227 億噸 , 生活污水排放量為 189 億噸 。這些 工業(yè)廢水和生活污水使我國七大水系中 6311 %的河段水質(zhì)降 為 類 、類或劣 類 , 失去了飲用功能 ; 82 %的江河湖泊 收稿日期 作者簡介 2000 12 06張建偉 (1971 ) ,男 , 碩士 , 講師 。1949 年1998 年用水量(億立方米)所占比重( %)用水量(億立方米)所占比重( %)社會(huì)用水 總 量10311005435100農(nóng)業(yè)用水1001971140557416工業(yè)用水2011911252017城市生活 用 水1011

8、0255417受到不同程度的污染 。據(jù)估算 , 每年因水污染造成農(nóng)業(yè)損失約為 21 億元 , 漁業(yè)損失為 8 億元 , 造成工業(yè)缺水損失 118 億 元 , 對(duì)人體健康影響造成損失約為 101 億元 。水污染不僅危 及地表水 , 而且影響地下水質(zhì)量 。全國 114 個(gè)城市地下水水 質(zhì)統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明 , 多數(shù)城市地下水仍受到一定程度的點(diǎn)源和 面源污染 , 一些指標(biāo)在局部地段超標(biāo) 。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于設(shè) 備簡陋 、無任何水污染治理措施 , 往往成為密布在廣大鄉(xiāng)村 的一個(gè)個(gè)污染源 。而水產(chǎn)養(yǎng)殖 、水土流失 、農(nóng)藥化肥使用量日益增加等 , 又都為水質(zhì)污染推波助瀾 。3 . 過量采取地下水 , 破壞了自然環(huán)

9、境和城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)資料表明 , 目前我國已形成了多個(gè)超過萬平方公里 的地下水位大幅度下降的漏斗區(qū) 。山東省因地下水降落 , 漏 斗面積達(dá) 115 萬平方公里 , 導(dǎo)致海水入侵面積達(dá) 400 平方公里 。二 、我國水資源開發(fā)利用中存在問題的原因分析1 . 水資源產(chǎn)權(quán)管理混亂(1) 產(chǎn)權(quán)界定不合理 。按我國憲法的規(guī)定 , 我國水資源 歸國家 、全民所有 。這種安排在傳統(tǒng)體制下必將會(huì)演化為國家擁有歸屬權(quán) , 國家之中的不同利益主體擁有使用權(quán)的結(jié) 果 。現(xiàn)實(shí)情況下國家這一所有者代表經(jīng)常缺位從而導(dǎo)致對(duì)水資源使用者的管理不完善 , 表現(xiàn)在使用者無償 ( 或只需付極 小的既不反映水資源的價(jià)值又不反映水資源的供

10、求關(guān)系的費(fèi)用) 占有或使用水資源 , 對(duì)破壞 、嚴(yán)重浪費(fèi)水資源的使用者 缺乏有效的制約措施 。(2) 水資源產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場機(jī)制不健全 。在存在水資源 產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場的情況下 , 水資源的使用權(quán)數(shù)量是根據(jù)使用水資源的效率原則來配置的 。然而在其不健全或根本不存在的 情況下 , 水資源使用權(quán)數(shù)量的配置則難以體現(xiàn)效率原則 。由于現(xiàn)行水資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系缺乏靈活有效的轉(zhuǎn)讓方式 , 導(dǎo)致誰占用水資源誰就控制水資源的使用權(quán) , 影響了水資源的優(yōu)化配 置 。(3) 傳統(tǒng)的水資源管理部門管理水資源時(shí)導(dǎo)致的效率低 下和市場信號(hào)失真 。傳統(tǒng)的水資源管理部門的弊端主要是以條條為主 , 塊塊為輔條塊分割嚴(yán)重 , 塊塊利益誘導(dǎo)

11、大于條條 約束 ; 部門林立 , 缺乏綜合管理 , 管理方式單一 , 手段落后 , 排除或基本排除市場的作用 。可以想象這樣的管理必然 導(dǎo)致水資源開發(fā)利用缺乏經(jīng)濟(jì)合理性依據(jù) , 難以實(shí)現(xiàn)其最優(yōu)配置 , 難以有效地調(diào)動(dòng)節(jié)約水資源 、保護(hù)水資源的積極性 。2 . 水資源的價(jià)格機(jī)制不合理受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響 , 我國政府 和人民對(duì)水資源的稀缺性問題沒能充分認(rèn)識(shí) , 水資源無論以要素身份對(duì)企業(yè)還是以商品身份對(duì)消費(fèi)者而言 , 幾乎是不需 要付出任何代價(jià)和取之不盡 、用之不竭的 。在相應(yīng)的價(jià)格形 成機(jī)制下 , 國家所確定的水資源價(jià)格對(duì)調(diào)節(jié)水資源的供求關(guān) 系及其在不同部門之間的分配也就基本

12、不起作用 。在相應(yīng)的價(jià)格運(yùn)行機(jī)制下 , 因價(jià)格制定主體認(rèn)識(shí)的偏差所確定的價(jià)格 也不會(huì)通過其自身運(yùn)動(dòng)而得以糾正 。所以盡管 80 年代中后期以來我國水的供應(yīng)價(jià)格大幅度上升 , 但由于水資源價(jià)格機(jī) 制不合理的狀況沒有得以改變 , 故而水價(jià)仍然不合理 。3 . 經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的失誤(1) 工業(yè)布局的偏差 。首先 , 工業(yè)布局未能充分考慮水水資源條件進(jìn)行調(diào)整和控制 。其次 , 工業(yè)布局不合理加水資源的污染 , 如將一些對(duì)水資源危害嚴(yán)重的工業(yè)項(xiàng)目城市水源上游 。此外 , 許多城市的飲水水庫單純追求經(jīng)益 , 搞成旅游度假村 , 造成城市飲用水因水源污染而發(fā)難 。再次 , 我國工業(yè)技術(shù)水平低下又加大了水資源消

13、耗(2) 忽視城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) , 非工業(yè)污染呈上升勢 。隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高 , 我國城市生活污水的排放量增加 , 每年生活污水的排放量大約已占廢水排放總量的左右 。但是我國城市的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施薄弱 , 不少城市還污水處理廠 。現(xiàn)有的污水處理設(shè)施由于數(shù)量不足以及在水平 、管理水平上存在著問題 , 全國約有 90 %以上的生水得不到處理 。而與此同時(shí) , 世界發(fā)達(dá)國家的污水處理均為 90 % 。(3) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的盲目發(fā)展和農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中對(duì)生題的忽視 , 造成了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的惡化 。4 . 現(xiàn)行國民經(jīng)濟(jì)核算的錯(cuò)誤導(dǎo)向既沒有反映水資源對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)也沒有反映人濟(jì)活動(dòng)造成的水資源的耗減 、降質(zhì)和對(duì)生

14、態(tài)環(huán)境的破壞資源核算是目前我國水資源核算的主要缺陷 。一個(gè)國家可能將其國民生產(chǎn)總值的上升建立在浪費(fèi)水資源 、污體 , 過度開采地下水之上 , 甚至治理被污染的水體還能步增加國民生產(chǎn)總值 , 而消耗掉的水資源 , 減少了的物礎(chǔ)在國民經(jīng)濟(jì)核算體系中卻得不到應(yīng)有的反映 。在這種核算體系下 , 人們會(huì)自覺不自覺地追求產(chǎn)值 , 而不顧水的耗減 、降質(zhì)和水土流失等問題 。三 、我國水資源開發(fā)利用的對(duì)策1 . 完善水資源的產(chǎn)權(quán)管理(1) 建立健全明確的水體資源管理制度 。目前應(yīng)建全國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo) 、按流域進(jìn)行管理的水體資源管理代表國家綜合管理有關(guān)水資源的各種事務(wù) : 制定和貫徹有關(guān)水資源管理的法律 、法規(guī)和

15、政策 , 擬訂全國性水資理制度 , 組織實(shí)施并進(jìn)行監(jiān)督 ; 統(tǒng)籌規(guī)劃水資源開發(fā)利保護(hù)的戰(zhàn)略并制定相應(yīng)的中長期計(jì)劃 ; 組織對(duì)全國水資調(diào)查和監(jiān)測并定期公布 。目前首要的任務(wù)是國家及各級(jí)部門要遵循水量與水質(zhì)并重 、資源與工程一體化的思想效地發(fā)揮水資源的經(jīng)濟(jì) 、社會(huì) 、環(huán)境效益 ; 加緊完成南調(diào)工程 , 制定區(qū)域水資源保護(hù)規(guī)劃 、控制地下水超采 ,瀕于干涸的重要湖泊和風(fēng)景游覽區(qū)的涌泉以及防治水污(2) 加強(qiáng)水資源產(chǎn)權(quán)管理 , 對(duì)水資源使用部門實(shí)行源有償使用和轉(zhuǎn)讓 。國家應(yīng)憑借所有者身份對(duì)水資源使征收水資源補(bǔ)償費(fèi)或水資源占用費(fèi)和水資源稅 , 以期對(duì)者占用的水資源價(jià)值的補(bǔ)償 , 使后代不至因?yàn)樯弦淮脑?/p>

16、耗竭而造成發(fā)展的不可持續(xù) , 同時(shí)還可促使使用者對(duì)源的合理開發(fā)利用 , 提高水資源的經(jīng)濟(jì)效益 、生態(tài)環(huán)境和社會(huì)效益 。(3) 加強(qiáng)水資源的法制建設(shè) , 強(qiáng)化水資源保護(hù) 。加資源的法制建設(shè)需要做好兩方面的工作 : 首先是要建立保護(hù)水資源的法律法規(guī) 。目前我國已有的水污染防治城市節(jié)約用水管理的規(guī)定、水法、環(huán)境保護(hù)法土保持法和關(guān)于防治水污染技術(shù)政策的規(guī)定等法規(guī)雖已體系化 , 但卻未達(dá)到協(xié)調(diào)化和完善化 , 而且規(guī)另一方面是執(zhí)法 。加強(qiáng)執(zhí)法管理一是要做到執(zhí)法要嚴(yán) 、違法必究 , 對(duì)違法的責(zé)任人除警告 、經(jīng)濟(jì)制裁外 , 還應(yīng)追究其刑 事責(zé)任 ; 二是要對(duì)有影響的違法案件公開處理 、嚴(yán)厲打擊 ; 三是要開展

17、多種形式的執(zhí)法監(jiān)督 。2 . 完善水資源的價(jià)格機(jī)制水資源價(jià)格機(jī)制的完善是一漸近的過程 , 國家應(yīng)切實(shí)把 “補(bǔ)償成本 、合理收益 、公平負(fù)擔(dān)”作為制定水利工程供水 價(jià)格的原則 , 盡快實(shí)現(xiàn)完全成本化 : 以防洪等社會(huì)效益為主 的水利工程 , 其運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用由各級(jí)財(cái)政預(yù)算支付 ; 用于供水 、發(fā)電 、養(yǎng)殖等多種經(jīng)營 、能產(chǎn)生效益的水利工程 , 其供水成本由商品水補(bǔ)償 , 促進(jìn) “以水養(yǎng)水”。當(dāng)然還應(yīng)根據(jù)不 同用戶的不同承受能力 、當(dāng)?shù)氐馁Y源狀況以及物價(jià)指數(shù)的變 動(dòng)做出相應(yīng)調(diào)整 。3 . 調(diào)整缺水地區(qū)的工業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在缺水嚴(yán)重的地區(qū) , 要盡可能少上或不上用水量大 、污 染嚴(yán)重的新的工業(yè)企業(yè)和服

18、務(wù)業(yè) ; 對(duì)原有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行相 應(yīng)調(diào)整 , 淘汰耗水過多的企業(yè) , 扶持符合當(dāng)?shù)厮Y源政策的 企業(yè) 。4 . 減少對(duì)水資源的污染在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中 , 徹底消除污染是不可能做到的 , 因 此 , 要確定一個(gè)最優(yōu)污染水平 (能使社會(huì)純收益最大化的污 染水平) 。在確定了這個(gè)最優(yōu)污染水平之后 , 減少對(duì)水資源 的污染應(yīng)從以下幾個(gè)方面出發(fā) : 實(shí)行污染控制規(guī)劃制度 。 根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的要求編制污染控制計(jì)劃 , 根據(jù)河流的水質(zhì) 現(xiàn)狀和自凈能力將污染控制標(biāo)準(zhǔn)分配到各地 。 運(yùn)用排污產(chǎn) 品費(fèi)和差別稅等經(jīng)濟(jì)杠桿控制污水排放 。 建立健全排污許可證制度 。國家應(yīng)通過對(duì)如排污許可證適用的范圍 、總量控制指標(biāo)的確

19、定 、違反排污許可證制度應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任 、排 污許可證內(nèi)容的修改 、限制條件的增加和撤銷 、頒發(fā)許可證 的程序以及許可證的有償轉(zhuǎn)讓等內(nèi)容從法律 、法規(guī)上加以明 確規(guī)定 , 以建立健全排污許可證制度 , 使之有效地發(fā)揮減少 污染 、防治并舉的作用 。 完善對(duì)工業(yè)企業(yè)污染的管理制 度 , 加強(qiáng)對(duì)工業(yè)企業(yè)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)的污染管理 。 從 整個(gè)區(qū)域或流域出發(fā) , 把水量 、水質(zhì)和水污染防治結(jié)合起 來 , 統(tǒng)籌兼顧 、統(tǒng)一規(guī)劃 。在建設(shè)流域性水利工程設(shè)施時(shí) , 要考慮清水與污水的比例關(guān)系 ; 在進(jìn)行城市規(guī)劃時(shí) , 要把城 市污水和工業(yè)廢水的處理統(tǒng)籌考慮 ; 根據(jù)污水的性質(zhì) , 處理 后的用途及當(dāng)?shù)?/p>

20、的自然 、經(jīng)濟(jì)條件 , 采用多種處理途徑 。5 . 塑造節(jié)約用水的制度(1) 塑造利用農(nóng)業(yè)節(jié)水的制度 , 大力發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè) 。為 此 , 首先要培育灌溉水市場 。其次是推動(dòng)作物節(jié)水技術(shù)創(chuàng)新 、培育節(jié)水技術(shù)市場 ; 再次是應(yīng)重構(gòu)包括工程節(jié)水 、生物 節(jié)水 、農(nóng)藝節(jié)水和管理節(jié)水等四個(gè)子系統(tǒng)在內(nèi)的節(jié)水農(nóng)業(yè)技 術(shù)系統(tǒng) ; 最后 , 由于我國版圖較大 , 農(nóng)用水資源豐缺并存 , 故可以在灌溉農(nóng)業(yè)區(qū)推廣輸水工程 + 常規(guī)節(jié)灌 + 水價(jià)控制的 模式和旱作農(nóng)業(yè)區(qū)推行集水工程 + 現(xiàn)代噴微灌 + 農(nóng)藝措施的不同的節(jié)水模式 。(2) 塑造利于工業(yè)節(jié)水的制度 , 建造節(jié)水工業(yè) 。為此應(yīng) 做好以下兩方面的工作 。首先

21、要實(shí)行節(jié)水考核制度 , 對(duì)于定 額以內(nèi)的用水 , 采用較低的費(fèi)率 ; 高于配額的用水 , 則按分 級(jí)提價(jià)的原則 , 收取較高的水資源稅 、費(fèi) 。為了鼓勵(lì)節(jié)約用 水 , 可允許企業(yè)對(duì)節(jié)水部分進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓 , 以促進(jìn)節(jié)水成本 低的企業(yè)率先節(jié)水 , 從而帶動(dòng)整個(gè)工業(yè)向節(jié)水方向邁進(jìn) 。其 次是嚴(yán)格實(shí)行用水許可制度 。目前無證開采 , 超量開采比比 皆是 , 為此應(yīng)加大投入 , 搞好執(zhí)法檢查 。(3) 塑造利于城市生活節(jié)約用水的制度 , 加強(qiáng)生活用水 的節(jié)約管理 。首先應(yīng)使生活用水的價(jià)格合理 , 起到激勵(lì)節(jié)水 的作用 。生活用水水價(jià)的確定應(yīng)更多由市場 、消費(fèi)者和政府共同參與制定 , 其價(jià)格不僅要包含制水 、供水成本和合理的利潤 , 還要包括污水處理費(fèi)用 。其次應(yīng)推廣使用節(jié)水器具 。最后 , 利用公共傳媒在全社會(huì)廣泛進(jìn)行節(jié)約 、合理利用和保護(hù)水資源的宣傳教育 , 使節(jié)約用水成為居民的自覺行動(dòng) 。6 . 盡快實(shí)行水資源價(jià)值核算并將其納入國民經(jīng) 濟(jì)核算體系