新預算法解讀

1、新 預 算 法 解 讀預算科（2014年11月13日）一、新預算法的形成過程預算法素有“經(jīng)濟憲法”之稱，其重要性由此可見一斑。1994年3月22日，八屆全國人大二次會議通過了中華人民共和國預算法。該法于1995年1月1日起施行。預算法自實施以來，對于規(guī)范預算管理，推進依法理財，加強國家宏觀調(diào)控，促進經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但隨著社會主義市場經(jīng)濟體制和公共財政體制的建立和完善，現(xiàn)行預算法已不能完全適應形勢發(fā)展要求，有必要修改完善。2011年11月，國務院常務會議討論通過了預算法修正案草案，并于當年12月提交全國人大常委會進行了初次審議。2012年6月，預算法修正案草案被提請進行二次審議。20

2、14年4月，十二屆全國人大常委會第八次會議對預算法修正案草案進行了三審。今年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了全國人大常委會關于修改中華人民共和國預算法的決定，并重新頒布修訂后的預算法，決定自2015年1月1日起施行。至此，預算法在出臺20年后，歷經(jīng)四次審議，終于完成了首次修改。與現(xiàn)行預算法相比，新修改的預算法法律條文從原來的79條增加到101條，增加了22條。這次修改是全面的修改，這部草案總結吸收了預算法實施20年來的經(jīng)驗，比較好地與中央剛批準的財稅體制改革總體方案進行了協(xié)調(diào)。二、新預算法的重大變化新預算法反映了現(xiàn)代預算管理的基本要素，是現(xiàn)代財政制度的重要組成部分。與現(xiàn)行預

3、算法相比，新預算法有許多重要變化。概括來講，主要是體現(xiàn)了全口徑預算、透明預算、細化預算以及績效預算的原則。具體來講，主要有以下幾個方面的重大變化：（一）完善政府預算體系大家知道，被認為是腐敗溫床的“小金庫”經(jīng)過多輪清理仍然普遍存在，其形成就源于現(xiàn)行的預算法未將政府全部收入納入預算之中，部分收入游離于財政監(jiān)管和法律監(jiān)督之外。近年來，隨著預算管理制度改革的不斷深化，我國已經(jīng)逐步取消預算外資金，所有財政收支全部納入政府預算，接受人大審查監(jiān)督。這一實踐符合現(xiàn)代預算完整性的要求，體現(xiàn)了建立全口徑預算的改革方向。為此，新預算法刪除了預算外資金的概念和內(nèi)容，明確規(guī)定：政府的全部收入和支出都應當納入預算。也就

4、是說，今后政府收支不再有預算內(nèi)外之分，這就徹底顛覆了多年以來我們耳熟能詳?shù)某ＷR和做法，代之以新的財政收支理念。與此同時，新預算法第一次明確政府預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算，并對四本預算功能定位、編制原則及相互關系作出規(guī)范。這就徹底顛覆了我們習以為常的單一預算觀念，首次從法律層面確立了全口徑預算。我市市直目前的預算體系包括公共預算、非稅收支預算、政府性基金預算和國有資本經(jīng)營預算。其中：非稅收支預算中納入預算管理的非稅收入屬于公共預算，而其他未納入預算管理的非稅收入則不納入公共預算，由于非稅收支有一套完整的體系，因此我們單獨編制了一套非稅收支預算。社?；?/p>

5、金預算多年前已經(jīng)開始編制，但由于其是從財政部到省財政廳逐級安排布置，市財政編制完成后要逐級上報，再從上到下逐級批復。因此，其編制審批程序以及編制的時間要求都與其他各套預算不相統(tǒng)一，因而一直沒有與其他各套預算一起報市人代會審議。今年，按照全口徑預算審查監(jiān)督的要求，我市社保基金預算已經(jīng)向市人大常委會進行了報告。下一步將積極創(chuàng)造條件，爭取盡早納入市人代會審議的范圍。（二）健全透明預算制度公開透明是現(xiàn)代財政制度的基本特征，是建設陽光政府、責任政府的需要。近年來，我國在推進預決算信息公開方面做了大量工作，取得了顯著成效。為鞏固和擴大這一改革成果并使之規(guī)范化、制度化，新預算法增加規(guī)定：除涉及國家秘密的事項

6、外，經(jīng)本級人大或其常委會批準，預算、預算調(diào)整、決算、預算執(zhí)行情況的報告及報表，應當在批準后20日內(nèi)由政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉移支付的安排、執(zhí)行情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明。各部門預算、決算及報表應當在本級政府財政部門批復后20日內(nèi)由各部門向社會公開，并對其中的機關運行經(jīng)費的安排、使用情況等重要事項作出說明。我市市直財政預算信息公開情況。我市市直財政預算信息公開工作從2005年開始啟動。按照全省財政與編制政務公開工作統(tǒng)一部署，在市直財政與編制政務公開網(wǎng)上公開了財政專項資金分配使用情況和部分單位的部門預算信息。今年，按照全省財政預決算信息公開工作統(tǒng)一要求，市委、市政府

7、“兩辦”印發(fā)了市直財政預決算信息公開工作方案，規(guī)定2014年市直所有部門的部門預算和33個政府工作部門的機關“三公”經(jīng)費預算全部對社會公開。從2015年起，市直所有部門的部門預決算和“三公”經(jīng)費預決算信息全部公開。（三）細化預算管理為便于人大代表更好地審查財政預算，新預算法對財政報送人代會審查的財政預算支出分類要求進一步細化。規(guī)定：報送各級人民代表大會審查和批準的預算草案應當細化。本級一般公共預算支出，按其功能分類應當編列到項；按其經(jīng)濟性質(zhì)分類，基本支出應當編列到款。本級政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算支出，按其功能分類應當編列到項。以前的政府收支分類是計劃經(jīng)濟時期參照前蘇聯(lián)

8、財政管理模式確定的。這種分類方法無法全面反映政府履行某項職能總共花了多少錢。比如，通過原科目我們看不到完整的教育支出。要想知道一般公共預算中的教育支出總額，就必須將教育事業(yè)費支出與行政管理費、科技三項費、基本建設支出、企業(yè)挖潛改造支出等科目中用于教育方面的支出全部加起來才能得到。受此影響，政府預算確實存在“外行看不懂、內(nèi)行說不清”的問題。從2007年起，我國按照國際貨幣基金組織對政府支出的分類標準，將支出按功能和經(jīng)濟兩種方式進行重新劃分，就能夠全面清晰地反映政府的錢用到哪些方面、是怎樣用出去的。如支出功能分類中的教育支出（類級科目）普通教育（款級科目）小學教育（項級科目）就可以全面反映政府用于

9、小學教育方面的全部支出。而支出經(jīng)濟分類中的工資福利支出（類級科目）基本工資（款級科目）則可以全面反映在用于小學教育的支出中，用于發(fā)放基本工資的支出是多少錢。由于每年年底編制部門預算的時間較緊，我市財政目前向市人代會報送的財政預算只是按功能分類明確到類級科目。到第二年3月底，再向省財政廳報送按功能分類細化到項、按經(jīng)濟分類細化到款的支出分類表。按照新預算法的規(guī)定，在年初人代會上就要提供按功能分類細化到項、按經(jīng)濟分類細化到款的支出分類表，這對財政部門的工作提出了更高的要求。（四）建立跨年度預算平衡機制原預算法規(guī)定預算審查的重點是收支平衡，同時要求預算收入征收部門完成上繳任務。于是在客觀上帶來預算執(zhí)行

10、“順周期”問題，容易導致收入征收部門在經(jīng)濟增長放緩時，為完成任務收“過頭稅”，造成經(jīng)濟“雪上加霜”；而在經(jīng)濟過熱時，為不抬高基數(shù)搞“藏富于民”，該收不收，造成經(jīng)濟“熱上加熱”。這既不利于依法征稅，也會影響政府“逆周期”政策調(diào)控效果。根據(jù)十八屆三中全會關于“審核預算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展”的要求，新預算法增加規(guī)定，各級人大預算審查的重點是：預算安排是否符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的方針政策，收支政策是否可行；重點支出和重大投資項目的預算安排是否適當；對下級政府的轉移性支出預算是否規(guī)范、適當?shù)葍?nèi)容。為確保收入預算從約束性轉向預期性，新預算法要求各級預算收入的編制，應當與經(jīng)濟和社會

11、發(fā)展水平相適應，與財政政策相銜接；各級政府不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標。同時，為適應經(jīng)濟形勢發(fā)展變化和財政宏觀調(diào)控的需要，新預算法強調(diào)，各級政府應當建立跨年度預算平衡機制。各級政府一般公共預算按照國務院的規(guī)定可以設置預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用于彌補以后年度預算資金的不足。各級政府一般公共預算年度執(zhí)行中有超收收入的，只能用于沖減赤字或者補充預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金（需要說明的是，原預算法和新預算法都規(guī)定各級政府一般公共預算可以設立預算周轉金，這項資金主要是用于調(diào)劑預算年度內(nèi)季節(jié)性收支差額，保證及時用款，這與預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金是有區(qū)別的）。省級一般公共預算年度執(zhí)行中，如果出現(xiàn)短收，通過調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)

12、基金、減少支出等方式仍不能實現(xiàn)收支平衡的，經(jīng)本級人大或者其常委會批準，可以增列赤字，報財政部備案，并應當在下一年度預算中予以彌補。這就為今后實行中期財政規(guī)劃管理，研究編制三年滾動財政規(guī)劃，并強化其對年度預算的約束留出了空間。（五）規(guī)范地方政府債務管理原預算法規(guī)定，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”。但實際上，地方政府出于發(fā)展需要，采取多種方式融資，已經(jīng)形成較大規(guī)模的地方政府債務。這些債務多數(shù)未納入預算管理，脫離各級人大監(jiān)督，存在一定的風險隱患。為規(guī)范地方政府債務管理，按照疏堵結合、“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，新預算法增加了允許地方政府舉借債務的規(guī)定，同時從五個

13、方面作出限制性規(guī)定：一是限制主體，經(jīng)國務院批準的省級政府可以舉借債務；二是限制用途，舉借債務只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出；三是限制規(guī)模，舉借債務的規(guī)模，由國務院報全國人大或者全國人大常委會批準，省級政府在國務院下達的限額內(nèi)舉借的債務，列入本級預算調(diào)整方案，報本級人大常委會批準；四是限制方式，舉借債務只能采取發(fā)行地方政府債券的方式，不得采取其他方式籌措，除法律另有規(guī)定外，不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保；五是控制風險，舉借債務應當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。這樣既堅持了從嚴控制地方政府債務的原則

14、，又適應了地方經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，從法律上解決了地方政府債務怎么借、怎么管、怎么還的問題，有利于把地方政府融資引導到陽光下，建立起規(guī)范合理的地方政府舉債融資機制；有利于人大和社會監(jiān)督，防范和化解債務風險。關于建立債務風險評估和預警機制，今年財政部對全國各級截止2013年底的地方政府性債務風險指標進行了測算分析，省財政廳專門發(fā)文，對相關債務指標超過風險預警線的地區(qū)進行了風險預警或風險提示，并要求存在風險的地區(qū)制定化解債務風險工作方案，嚴格控制新增債務，加大償債力度，逐步降低債務風險（具體內(nèi)容見省財政廳關于2014年部分地區(qū)政府性債務風險預警的通知（鄂財預發(fā)201442號）。今年9月21日，國務院

15、印發(fā)關于加強地方政府性債務管理的意見（國發(fā)201443號），除對新預算法關于地方政府性債務管理的規(guī)定作進一步明確外，還規(guī)定：中央政府對地方政府舉借的債務實行不救助原則。地方政府出現(xiàn)償債困難時，要通過控制項目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費、處置存量資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金償還債務。地方政府難以自行償還債務時，要及時上報，本級和上級政府要啟動債務風險應急處置預案和責任追究機制，切實化解債務風險，并追究相關人員責任。同時，要求對地方政府存量債務進行清理甄別，對甄別后納入預算管理的地方政府存量債務，各地區(qū)可申請發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優(yōu)化期限結構，騰出更多資金用于重點項目建設（財政部關于印發(fā)地方政

16、府存量債務納入預算管理清理甄別辦法的通知（財預2014351號）。（六）完善轉移支付制度國家實行財政轉移支付制度，是分稅制財政體制改革中的成功經(jīng)驗，對于縮小地區(qū)間財力差距、推進基本公共服務均等化、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但在執(zhí)行中，也存在專項轉移支付設置過多、配套資金壓力過大、資金下達不及時等問題。為進一步規(guī)范和完善轉移支付制度，新預算法增加規(guī)定：財政轉移支付應當規(guī)范、公平、公開，以均衡地區(qū)間基本財力、由下級政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉移支付為主體。建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制。市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的事項不得設立專項轉移支付。除按照國務院規(guī)定應當由上下級政府共同承擔的事項外

17、，上級政府在安排專項轉移支付時不得要求下級政府承擔配套資金。上級政府應當提前下達轉移支付預計數(shù)，地方各級政府應當將上級提前下達的預計數(shù)編入本級預算。這將有利于優(yōu)化轉移支付結構，提高轉移支付資金分配的科學性、公平性和公開性，有利于減少“跑部錢進”現(xiàn)象和中央部門對地方事權的不適當干預，也有利于地方統(tǒng)籌安排預算，提高地方預算編報的完整性。國務院關于深化預算管理制度改革的決定（國發(fā)（2014）45號）要求：完善一般性轉移支付增長機制，增加一般性轉移支付規(guī)模和比例，逐步將一般性轉移支付占比提高到60%以上。同時規(guī)定：對競爭性領域的專項轉移支付逐一進行甄別排查，凡屬“小、散、亂”以及效用不明顯的要堅決取消

18、，其余需要保留的也要予以壓縮或?qū)嵭辛阍鲩L，對目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的專項轉移支付予以整合。（七）強化預算績效管理為了提高財政資金使用效益，適應當前財政預算績效管理改革的要求，新預算法明確了財政預算績效管理的概念，規(guī)定：各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價。各部門、各單位應當按照政府收支分類科目、預算支出標準和要求，以及績效目標管理等預算編制規(guī)定，編制本部門、本單位預算草案。各級人大有關專門委員會在對財政預算進行審查時，審查內(nèi)容包括：對執(zhí)行年度預算、改進預算管理、提高預算績效、加強預算監(jiān)督等提出意見和建議。我市市直財政預算績效管理工作從2012年開始啟動，

19、當年選擇市直16個部門進行了預算績效管理試點。2013年進一步擴大試點范圍，將32個部門的39個項目納入了預算績效目標管理。同時，印發(fā)了孝感市市級預算績效管理工作方案（2013-2015）和孝感市市級預算績效管理實施暫行辦法。從2014年起，對市直所有金額達到或超過10萬元的項目一律要求申報單位編報績效目標，財政部門審核確認后隨部門預算一并批復下達到單位。年終對照績效目標開展績效評價，并將評價結果作為下年度部門預算安排的重要依據(jù)。當年納入績效目標管理的單位達到128個，涉及項目413個，金額6.2億元。（八）明確部門在預算執(zhí)行中的主體責任新預算法規(guī)定：各部門、各單位是本部門、本單位的預算執(zhí)行主

20、體，負責本部門、本單位的預算執(zhí)行，并對執(zhí)行結果負責。政府各部門負責監(jiān)督檢查所屬各單位的預算執(zhí)行，及時向本級政府財政部門反映本部門預算執(zhí)行情況，依法糾正違反預算的行為。這就進一步明確了部門的預算管理職責，突出了部門和單位在預算執(zhí)行中的主體責任。關于強化部門在預算執(zhí)行中的主體責任問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是新預算法正式明確部門預決算信息公開的主體是各部門，即各部門預算、決算及報表應當在本級政府財政部門批復后20日內(nèi)由各部門向社會公開，并對其中的機關運行經(jīng)費的安排、使用情況等重要事項作出說明。二是從我省實際情況看，省直從2015年起將省級部門預算資金的支付方式全部改為財政授權支付，即由預算單位自行開具支付令，將資金支付到收款人賬戶。同時，實行部門預算資金支付單位法人負責制，即各單位支付令的下達必須由單位法人代表簽署，以強化單位法人和領導的責任。三是從2015年起，省直在政府采購預算執(zhí)行中取消財政審核環(huán)節(jié)，由預算單位依法確