行政機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的經(jīng)濟學分析

1、 行政機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的經(jīng)濟學分析 【摘要】 新民事訴訟法確立了環(huán)境公益訴訟制度。法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以針對污染環(huán)境的行為提起訴訟。在實踐中，環(huán)境公益訴訟遭遇重重障礙，步履維艱。在我國，行政機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟更具優(yōu)越性，可以提高司法效率，有效保障環(huán)境公益。文章運用經(jīng)濟學分析行政機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的合理性以及面臨的困境。行政機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟對于推動環(huán)境公益訴訟的發(fā)展有著重要的意義。【關(guān)鍵詞】環(huán)境公益訴訟 民事訴訟 行政機關(guān) 經(jīng)濟學。引言。十一屆全國人大常委會第二十八次會議通過了全國人民代表大會常務委員會關(guān)于修改的決定，自2013年1月1日起施行。新的民事訴訟法中新增了關(guān)于公益訴

2、訟的條文，第五十五條規(guī)定：對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。該條文明確了兩類訴訟主體可以就污染環(huán)境的行為提起環(huán)境公益訴訟，為環(huán)境公益訴訟提供了法律制度的保障。2011年，自然之友等民間環(huán)保組織，針對云南曲靖鉻渣傾倒事件向曲靖市中級法院提起公益訴訟。其后該訴訟進入調(diào)解程序，雙方達成調(diào)解協(xié)議。2013年4月，被告云南省陸良化工有限公司和云南省和平科技有限公司拒絕簽署調(diào)解書，案件由此再次啟動庭審程序及鑒定評估。在訴訟鑒定過程中，環(huán)保組織面臨尋找適格機構(gòu)進行鑒定以及負擔高額的鑒定費用等困難。在司法實踐中，公益訴訟主體需根據(jù)實施的

3、情況應適度擴張，以達到法律的實效。訴訟主體范圍過窄，不利于實現(xiàn)公益訴訟設立之目的。環(huán)境是最具代表性的公共產(chǎn)品，污染環(huán)境的行為侵害了社會公共利益，社會的組成部分作為利益攸關(guān)方可以提起公益訴訟。新民事訴訟法將訴訟主體限定于法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織，而對于機關(guān)和有關(guān)組織沒有明確界定范圍，且現(xiàn)行法中只有海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門得到明確授權(quán)。關(guān)于環(huán)境公益訴訟的主體存在不同的觀點，對行政機關(guān)、公民等主體的訴訟資格存在爭議。不贊同行政機關(guān)作為訴訟主體的觀點認為，行政機關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟可能導致行政機關(guān)不作為，造成司法資源的浪費。本文從經(jīng)濟學的角度分析各類環(huán)境公益訴訟主體資格，重點分析行政機關(guān)作為訴訟主體提起

4、環(huán)境公益訴訟的合理性以及存在的弊端。通過與其他主體比較凸顯行政機關(guān)的訴訟經(jīng)濟性，以論證賦予行政機關(guān)訴訟主體資格的必要性。一、 環(huán)境公益訴訟制度概念及其經(jīng)濟正當性。環(huán)境公益訴訟是指任何行政機關(guān)或其他公共權(quán)力機構(gòu)、法人或其他組織及個人的行為有使環(huán)境遭受侵害或有侵害之虞時，任何公民、法人、公眾團體或國家機關(guān)為維護環(huán)境公共利益而向法院提起訴訟的制度。1根據(jù)環(huán)境公益訴訟適用的訴訟法和調(diào)整的法律關(guān)系不同，環(huán)境公益訴訟可分為三類：民事環(huán)境公益訴訟、行政環(huán)境公益訴訟、刑事環(huán)境公益訴訟。隨著社會的發(fā)展和人類社會的不斷進步，我國經(jīng)濟大幅增長，但環(huán)境問題也日益突出。環(huán)境污染不僅制約著經(jīng)濟發(fā)展，而且給公眾生活各方面都

5、帶來負面影響，損害了社會公共利益。環(huán)境問題產(chǎn)生的根源在于環(huán)境是一種典型的共有產(chǎn)權(quán)。環(huán)境具有公共物品非排他性和非競爭性的特征。從內(nèi)部關(guān)系來看，個體可以獨立自由使用，不排斥其他人從環(huán)境中獲取利益。一定程度上，每個人都是“經(jīng)濟人”，通過消耗公共利益而降低成本，通過“搭便車”以達到自身利益最大化。環(huán)境污染帶來的負面影響難以確定和計量，由此產(chǎn)生的費用并不在生產(chǎn)者的成本范圍內(nèi)?；诖松鐣a(chǎn)者可以將部分成本外化，以獲得更多的收益。從外部來看，環(huán)境利益屬于共同體，個體無權(quán)主張環(huán)境資源的專屬財產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)制度的目的就是界定利益的得失。柯斯認為優(yōu)化資源配置的基礎(chǔ)在于產(chǎn)權(quán)制度的設立。而環(huán)境是公共產(chǎn)權(quán)，其中的損失承擔

6、無法具體到個體?？傊?，環(huán)境污染是“公地悲劇”的表現(xiàn)?，F(xiàn)實中，經(jīng)濟手段和行政手段往往存在局限，對環(huán)境保護不力。當這兩種手段不足以保護環(huán)境、保護社會公益的時候，就需要相關(guān)主體訴諸法律解決環(huán)境污染。環(huán)境公益訴訟保護的是社會公共利益，有助于事后彌補共有產(chǎn)權(quán)權(quán)利主體模糊的不足。環(huán)境是共有物，任何人不可能單獨占有使用。從經(jīng)濟理性角度出發(fā)個體自愿為公共物品損害買單的可能性極小。由于環(huán)境污染損害的是公共的利益，雖然會對特定主體造成損害，但是各自提起訴訟的交易成本高，另一方面容易造成司法資源浪費。環(huán)境公益訴訟可以有效利用司法資源和最大化社會福利，是解決環(huán)境污染的一個有效途徑。二、 行政機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的合理

7、性。從法律上來看，我國環(huán)境保護法第六條規(guī)定：一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務， 并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。理論上，環(huán)境是公共產(chǎn)權(quán)，屬于共同體的每一個個體。因此，社會每個個體均享有提起訴訟的權(quán)利。但是環(huán)境訴訟不同于其他訴訟，具有很強的專業(yè)技術(shù)性。環(huán)境公益訴訟需要以堅實的經(jīng)濟為后盾和專業(yè)人員為支撐。不同主體提起環(huán)境公益訴訟的成本不同，所產(chǎn)生的訴訟收益亦不相同。與其他訴訟主體相比，行政機關(guān)在民事環(huán)境公益訴訟中有著更多的有利條件。1、 行政機關(guān)是社會公共利益的捍衛(wèi)者。我國是人民民主專政的社會主義國家，國家行政機關(guān)設置的目的是為了人民的利益，是人民意旨的執(zhí)行者和捍衛(wèi)者。行政機關(guān)以

8、維護公共利益為行為目標，主要在公共領(lǐng)域內(nèi)進行行政活動。公共物品的邊際成本最終都會歸于社會共同體，而非個體。環(huán)境的負外部性使某一個體的成本轉(zhuǎn)嫁到其他人或者社會之上。個體可免費獲得收益，即通過付出等于零邊際成本即而獲得大于零的邊際收益。公共物品的性質(zhì)決定了公共物品的提供者公共部門。行政機關(guān)代表了公共利益，是公共選擇的結(jié)果。行政機關(guān)是公共利益的代表者，是公共物品的提供者。2所以，行政機關(guān)是公共利益的最理想的捍衛(wèi)者，行政機關(guān)應有提起損害公共利益的民事訴訟的資格。2、 提起環(huán)境公益訴訟是行政機關(guān)執(zhí)法缺陷的彌補，也有助于司法裁判的有效執(zhí)行。從行政執(zhí)行上來看看，行政機關(guān)雖然以國家強制力為后盾，但是并非意味著

9、行政手段是萬能的。對于行政機關(guān)，法無授權(quán)即禁止，法律明確賦予行政機關(guān)強制執(zhí)行力的授權(quán)畢竟有限，不利于行政機關(guān)充分發(fā)揮其行政職能，不利于有效制止環(huán)境污染等損害公共利益的行為。對于環(huán)境污染的行為，行政機關(guān)可采用的手段一般有罰款、警告、限期整頓、補交排污費等。環(huán)境污染是典型的負外部性表現(xiàn)，解決之道是將環(huán)境污染的外部性內(nèi)部化。波斯納認為公益損害賠償最為重要的是要使違法者承擔違法成本。從違法成本上來看，行政處罰中對污染者的處罰力度小，與其造成的損害后果不相稱。污染者的違法成本小于違法所獲的利益。既然生產(chǎn)者以營利為目的，那么在有利可圖的情況下，必然會趨于選擇違法，承擔處罰。此時，訴訟中損害賠償?shù)木葷鷱浹a了

10、行政手段力度不足的缺陷。民事環(huán)境公益訴訟使生產(chǎn)者賠償因其污染行為所造成的損害，最終達到增加生產(chǎn)者違法成本的目的。企業(yè)造成環(huán)境污染，環(huán)境保護行政機關(guān)可以要求其限期停產(chǎn)，進行整改。但是對于逾期沒有整改的企業(yè)，環(huán)境保護行政機關(guān)沒有被授予相應的執(zhí)行手段。在此情況之下行政機關(guān)可以申請法院強制執(zhí)行。一方面，行政行為的開展需要通過法院，有賴于司法賦予行政的合法正當性。另一方面，司法活動離不開行政機關(guān)的配合，行政機關(guān)為司法救濟提供行政支持。其一，行政機關(guān)占有的資源豐富，能夠較早發(fā)現(xiàn)損害環(huán)境公益的行為。其二，提起訴訟后行政機關(guān)可快捷掌握污染者的實時信息，提供訴訟所需材料，節(jié)省其他主體所耗費的成本。其三，行政機關(guān)

11、對污染者實行嚴密監(jiān)控污，避免損害擴大，以降低邊際成本。其四，行政機關(guān)保障司法文書的有效執(zhí)行，使邊際成本與邊際效用得以平衡。33、 行政機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟成本較低。污染的產(chǎn)生及損害往往比較隱蔽，導致污染者與受害人間地位非對等，包括信息非對稱、經(jīng)濟實力懸殊。在證據(jù)的搜集上，行政機關(guān)有著其他訴訟主體所沒有的專業(yè)信息資源和人才優(yōu)勢。行政機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟，不僅能夠利用本身的專業(yè)信息，而且可以與其他部門協(xié)調(diào)調(diào)取相關(guān)的資料。訴訟中對損害行為與損害結(jié)果間的因果關(guān)系和損害后果的證明需要相關(guān)的專業(yè)機構(gòu)做出評估或鑒定。受害者需要找到有相關(guān)鑒定資質(zhì)的鑒定機構(gòu)。我國現(xiàn)階段，環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)一般都是為環(huán)境行政部門服

12、務的。雖然公民個人或者有關(guān)組織可以委托監(jiān)測機構(gòu)進行鑒定，但是面臨委托不被接受以及鑒定費用高昂等難題。個人提起環(huán)境訴訟存在“搭便車”的現(xiàn)象，即避免承擔集體行動的成本，從他人提供的集體收益中獲取利益。環(huán)境公益訴訟需要專業(yè)人員輔助和專業(yè)機構(gòu)鑒定，訴訟成本高昂，個人提起訴訟的積極性不高。組織提起訴訟，主要為環(huán)保組織亦無力承擔高額鑒定費用和缺乏專業(yè)人員。三、行政機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的困境。1、尋租現(xiàn)象阻礙行政機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟。行政機關(guān)的工作人員并非完全“公益人”，不會僅以公共利益作為其追求。不可否認工作人員作為“經(jīng)濟人”的存在，其追求機關(guān)利益或個人利益最大化。尋租是指利益集團利用政治過程獲得超過他們

13、機會成本的經(jīng)濟報酬。4負外部性的存在使得生產(chǎn)者的邊際成本轉(zhuǎn)移至社會，而這一部分收益可以作為尋租產(chǎn)生的費用。尋租有悖于效率和公平，不利于實現(xiàn)環(huán)境福利。行政機關(guān)對生產(chǎn)者不采取干預政策，包括不對其提起民事訴訟，從而生產(chǎn)者避免承擔違法成本。污染者將轉(zhuǎn)嫁的部分成本作為尋租成本，去租金外其還能獲得收益。尋租不僅能夠?qū)е滦姓实拖拢绊懶姓Q策、執(zhí)行，也會妨礙行政機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟。2、行政機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟可能導致行政執(zhí)法不力，依賴訴訟。賦予行政機關(guān)訴訟主體資格，有可能使行政機關(guān)怠于行使職權(quán)，將行政職責轉(zhuǎn)移至司法機關(guān)。在提起環(huán)境公益訴訟之前，行政機關(guān)應該充分有效行使職權(quán)。行政機關(guān)采取相應行政手段后無

14、法達到行政目的，此時行政機關(guān)便可以向法院提起民事環(huán)境公益訴訟，為環(huán)境公共利益而訴。5結(jié)尾。環(huán)境公益訴訟的目的是為了維護社會公共利益，實現(xiàn)社會福利。波斯納主張任何法律條款的正當性都必須以經(jīng)濟上的合理性為基礎(chǔ)。6在環(huán)境問題日益嚴重，威脅到人類生存和發(fā)展的背景下，其他手段又不足以有效解決環(huán)境問題，環(huán)境公益訴訟作為解決環(huán)境問題的工具而產(chǎn)生。環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展完善應從我國的國情出發(fā)，考慮司法現(xiàn)狀和行政管理體制。與其他訴訟主體相比，行政機關(guān)有著職能優(yōu)勢，在經(jīng)濟后盾、信息獲取、專業(yè)人才、訴訟效率、執(zhí)行等方面優(yōu)越于公民、組織。行政機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的成本較低，能夠提高解決環(huán)境污染的效率，保護環(huán)境公共利益。但是，行政機關(guān)的體制容易產(chǎn)生污染者“尋租”和行政不作為的現(xiàn)象。這將阻礙環(huán)境公益訴訟，是行政機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟亟待解決的問題。行政機關(guān)被賦予公益訴訟資格，公益訴訟將面臨的難題：如何監(jiān)督行政機關(guān)，使環(huán)境公益訴訟遠離尋租？如何督促行政機關(guān)積極維護環(huán)境公共利益，采取適當?shù)男姓侄位蛱崞鸸嬖V訟？尋租和不作為的癥結(jié)在于行政機關(guān)的自由裁量權(quán)。限制行政機關(guān)權(quán)力，監(jiān)督規(guī)范其自由裁量是落實行政機關(guān)訴訟職權(quán)的的下一個重要課題。參考文獻。1 別濤。環(huán)境公益訴訟a。呂忠梅 吳勇。環(huán)境公益實現(xiàn)之訴