目前我國行政管理體制中存在的突出問題及相關(guān)分析

1、目前我國行政管理體制中存在的突出問題及相關(guān)分析【摘要】要進一步深化行政體制改革，首先就要摸清目前行政管理實踐中還存在的問題，主要有三個層面。一是政府運行還存在深層次問題：政府職能轉(zhuǎn)變滯后，政府自身改革滯后；行政審批事項過多，為權(quán)力尋租提供了基礎(chǔ)；社會管理和公共服務(wù)職能薄弱。二是政府結(jié)構(gòu)不合理：橫向組織結(jié)構(gòu)不合理，部門職能梳理不清、設(shè)置不當、交叉重疊，導(dǎo)致政出多門、多頭管理；縱向結(jié)構(gòu)的層級過多、成本較高。三是政府行為長期得不到有效控制，包括長期持續(xù)的形式主義、政績工程、形象工程問題，行政執(zhí)法不規(guī)范問題突出，政府誠信受到很大挑戰(zhàn)。目前政府應(yīng)對危機的能力和體制建設(shè)都還是一大弱項，有待大力加強。【關(guān)鍵

2、詞】行政管理體制；體制改革；問題；政府職能；政府結(jié)構(gòu)；政府行為經(jīng)過三十年改革，我國行政管理體制發(fā)生了許多重大變化。其中，最大的成功就是行政管理體制已初步適應(yīng)了市場經(jīng)濟體制，順應(yīng)了經(jīng)濟基礎(chǔ)對上層建筑提出的要求，實現(xiàn)了生產(chǎn)力的大解放。但這并不意味行政改革就到位了。一者，我國行政管理體制改革的力度還遠不如經(jīng)濟體制改革那么大，許多老大難問題尚未解決；其次，隨著經(jīng)濟與社會的深入發(fā)展，國內(nèi)外形勢和行政環(huán)境不斷有新變化，我國行政管理體制又出現(xiàn)了許多新的不適應(yīng)。目前，這些問題突出表現(xiàn)在政府職能、政府結(jié)構(gòu)和政府行為三個層面上。一、政府職能層面的突出問題及相關(guān)分析。政府職能，亦即行政職能，包括運行性職能和基本職能

3、兩部分，是整個政府建構(gòu)的基石，也是整個政府運作的源頭和依據(jù)。行政職能的認知、梳理、規(guī)劃、確立、設(shè)定和配置將基本決定后續(xù)整個行政管理的基本形態(tài)。行政編制、行政人員、行政權(quán)力、行政關(guān)系、行政資源、行政規(guī)范、行政文化、行政過程、行政行為、行政結(jié)果與行政效率等等都將因此而定。行政職能問題是引發(fā)政府結(jié)構(gòu)和政府行為等等方面突出問題的主要根源所在。幾十年來的行政改革雖然似乎總在追求行政效率，但實則總在不斷探索行政職能科學(xué)化。由于行政職能問題太復(fù)雜而實踐太急需，所以行政職能調(diào)整就常是看見多少就改多少，著急什么就先改什么，而來不及深入研究、系統(tǒng)考慮和全盤設(shè)計，或零敲碎打，或大而化之，深入不了，難以突破，致使老問

4、題未解決，新問題已出現(xiàn)，甚至改革活動本身也因不夠科學(xué)而添累加煩，至于行政環(huán)境變化帶來的問題就更是所顧不暇。這樣，各種問題就一直在累積疊加、日益交固，而總未能得到科學(xué)、深入、全面、系統(tǒng)的診斷和治理，構(gòu)成了當前行政體制問題的基本現(xiàn)狀和深化行政改革的主要難關(guān)。目前，最突出的政府職能問題有兩個方面。（一）基本行政職能的把握與設(shè)定還不夠全面、科學(xué)。基本行政職能，亦即實體性職能，或叫事務(wù)性職能，是一組體現(xiàn)基本行政目標、寓于基本行政任務(wù)、構(gòu)成基本行政領(lǐng)域的橫向行政權(quán)能，包括政治職能、經(jīng)濟職能、文化職能和社會職能。這些行政權(quán)能實質(zhì)是事務(wù)性行政權(quán)力，形式則是基本行政范圍，亦叫管轄區(qū)域或職責(zé)范圍。它們一般都應(yīng)邊界

5、明確、各自為陣，但又彼此毗連、互相配合；有時則是內(nèi)在交叉、邊際重合，有時卻是在不同層面和視角把相應(yīng)性質(zhì)的所有行為、事務(wù)及其實行主體納入管轄，致使許多行政主體在某一層面上、某種情況下就直接變成了行政客體或行政相對人。這些基本行政職能構(gòu)成一個完整、神圣、具體體現(xiàn)國家主權(quán)的實質(zhì)性行政權(quán)能體系、基本行政性質(zhì)和行政目標模式。這里的價值取向、目標定位決定著整個政府管理的性質(zhì)、方向和任務(wù)，而這里的科學(xué)性、合理性則決定著政府管理的基本構(gòu)成與規(guī)模。其實，行政改革、政府管理創(chuàng)新和政府自身建設(shè)的最大任務(wù)和主要困難就在這里，其實質(zhì)就是為了搞清楚哪些行政事務(wù)和職責(zé)范圍是否過時多余、多少得體、分合適當、有益效能，或者是否

6、被忽視了、疏忽了而尚存弱項與空白；并且據(jù)此研究制定出治理單個問題的專方和綜合考慮的總略，積極推進包括祛除不適宜者、增強職能更科學(xué)合理定位、確保行政構(gòu)成和規(guī)模更科學(xué)合理、靈敏高效等在內(nèi)的調(diào)整與變化，最終打造出一個科學(xué)合理、互補協(xié)調(diào)的橫向行政權(quán)能體系、基本行政構(gòu)成和行政目標模式。其中的行政目標模式內(nèi)含兩層要義：（1）反映總體行政性質(zhì)和目標的一般目標模式，通用于各個行政領(lǐng)域、各個行政任務(wù)；（2）體現(xiàn)具體領(lǐng)域的具體性質(zhì)與目標的特定目標模式，特適于該行政領(lǐng)域各行政層面。這些都為整個行政管理提供實在的行政目標與方向。我國在基本行政職能上做了大量的重要改革?？梢哉f，歷年來行政改革的重點都聚焦在基本行政職能的

7、調(diào)整和轉(zhuǎn)變上。相比較于1978年，現(xiàn)在的基本行政職能，特別是其中的經(jīng)濟職能已經(jīng)發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變，文化職能和社會職能也正在發(fā)生深刻變化。這主要是我國確立了以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)的價值導(dǎo)向，以人為本，重視民生，重視推行基本公共服務(wù)均等化，努力促進社會與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，努力促進基本職能的集約化和高效化。以大部制為標志的改革探索充分證明了基本職能改革上的堅實步伐。不過，盡管成就很大，但是基本職能方面的改革也還存在一些具體的突出問題，主要有如下四點：1.經(jīng)濟職能的界定與落實沒有最充分著眼于整個政府管理的科學(xué)性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。經(jīng)濟職能包括核心職能和從屬職能兩個內(nèi)容。核心職能，即徹底解放和發(fā)展生產(chǎn)力，切實抓好經(jīng)

8、濟秩序，大幅度推動經(jīng)濟增長，高效增強經(jīng)濟實力。這是各級政府以及所有履行經(jīng)濟職能的行政部門共同擔負的中心任務(wù)，也是其他行政部門應(yīng)當共同配合、積極服務(wù)的中心任務(wù)。從屬職能，即各個不同的具體經(jīng)濟領(lǐng)域的專門生產(chǎn)力發(fā)展、專門經(jīng)濟增長和專門經(jīng)濟秩序管理。這是相關(guān)專門經(jīng)濟職能部門獨自負責(zé)的領(lǐng)域和職能如此兩層的經(jīng)濟職能設(shè)定在總體上是科學(xué)、有效的，但在實施上則還存在一些操作縫隙與差異，以至在實際履行這些職能時容易產(chǎn)生不協(xié)調(diào)、甚至相逆而行的嚴重問題。（1）我國政府強調(diào)要側(cè)重抓好“宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管”兩項職能。這在全國經(jīng)濟管理戰(zhàn)略上是高明、成功的一招。但從整個政府系統(tǒng)看，其中只有“市場監(jiān)管”才是各級政府都能做到的事

9、，而“宏觀調(diào)控”則只適合中央政府來承擔和實施。因為許多地方政府（包括省一級）在落實核心經(jīng)濟職能時不僅沒有成為宏觀調(diào)控主體，相反卻變成了宏觀調(diào)控對象；個別地方政府甚至與中央政府捉迷藏，千方百計去鉆宏觀政策的空子，去打擦邊球，甚至公開實行“先上車，后買票”的辦法來沖破或化解自己面前的宏觀調(diào)控，江蘇常州市的土地案和內(nèi)蒙自治區(qū)電力項目案就是其中的典型。有的地方政府默許或暗中支持違法用地、違法融資、違法經(jīng)營、違法生產(chǎn)（特別是不合格的小礦場小工廠）、違法排放、違法招投標、違法上項目等等，地方保護主義極端嚴重。這即是說，具體的經(jīng)濟職能在中央與各級地方政府之間是存在很大不同的，而這個不同尚無更科學(xué)、明細的界定

10、和規(guī)范。這個問題持續(xù)下去，將會大大抵消全國經(jīng)濟發(fā)展的實際潛力與成效。（2）行政審批改革仍然比較有限，遠不能順應(yīng)和滿足高速度發(fā)展的市場化需要。所謂“政府職能轉(zhuǎn)變滯后”主要就指這一點。其主要原因是部門保護主義和地方保護主義同時在起作用，都在為局部利益而鏖戰(zhàn)。它們甚至分別采用立法的方式和途徑加以固定和公開。這使行政審批改革陷入幾乎再無推進空間的窘境。（3）職能交叉重疊、縫隙空白嚴重等問題還很突出。典型情況之一如食品安全監(jiān)管職能，從地頭到稱頭，從農(nóng)場到工廠，從市場到餐桌，分段切塊，由農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生等系統(tǒng)各自負責(zé)履行。表面上看，每段都有監(jiān)管主體，實際上這只是基于對農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)變?yōu)槭称返恼＿^程在整個

11、食品安全鏈條上的一種合理假設(shè)。然而，這種假設(shè)在實際的生產(chǎn)和管理環(huán)節(jié)上仍然還有許多無法監(jiān)管到位的縫隙。此外，這種假設(shè)根本沒有覆蓋到食品及其來源和生產(chǎn)過程的多樣性，于是又為食品安全監(jiān)管留下了更多更廣的空白，很明顯，所有這些縫隙和空白都直接埋下了巨大的食品安全隱患，都可能直接重創(chuàng)食品安全監(jiān)管。其實，類似的情況還很多，如藥品安全監(jiān)管、玩具安全監(jiān)管等等?？傊訌姛o縫隙管理、填空白管理的任務(wù)和壓力還非常巨大。但應(yīng)該明確的是，這類問題其實遠不只在產(chǎn)品監(jiān)管這一點上，而在于整個公共經(jīng)濟管理在切塊劃分或具體職能分類上存在嚴重問題：1）不夠科學(xué)。這主要是指對經(jīng)濟管理對象和事務(wù)未能進行更高一層次的科學(xué)界定和概括。譬

12、如，食品安全監(jiān)管就應(yīng)該首先把所有可以充當食品的任何事物全部分類納入管理視野，然后分清其不同來源與過程，而后再考慮如何綜合施治與分別施治，最后再考慮這些職能該如何設(shè)定與配置，經(jīng)反復(fù)科研，其結(jié)論就有可能不是分段切塊，而是集中統(tǒng)一為主、相關(guān)配合為輔，但眼下沒有這樣考慮并著手。2）受限于傳統(tǒng)思維和習(xí)慣。這主要是指，經(jīng)濟職能總是習(xí)慣于在微觀層面上均衡切塊、分別受益。這實際是繼續(xù)遭受部門利益左右的表現(xiàn)。這樣，就使得經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)變更加困難、更加滯后了。2.社會管理還遠遠沒有到位，存在許多弱項和空白領(lǐng)域。社會的概念有大有小，但尚未從政府管理的角度加以明確界定，社會的運行有其固有的特點和規(guī)律，但尚未納入或體現(xiàn)到政

13、府管理之中。于是，政府的社會管理職能無法確保具體確切、切實到位，在許多領(lǐng)域存在弱項乃至空白，就都成為現(xiàn)實必然。（1）由不同階層、群體組成的現(xiàn)實社會到底是怎樣互動的，彼此之間的利益合作、協(xié)同與博弈存在什么樣的規(guī)律？有多少社會沖突根源超越利益而起自其他方面？社會沖突、社會矛盾產(chǎn)生和化解的規(guī)律和機制是什么？如此等等，許多問題都還沒有得到回答。所以，社會管理職能的確認、劃分、設(shè)定與配置基本上沒有突破原來的社會職能設(shè)計和履行水平。（2）信息技術(shù)的發(fā)展用短短二十年左右的時間便造就出一個不同于任何傳統(tǒng)社會的信息社會。而這個嶄新社會的物質(zhì)基礎(chǔ)由因特網(wǎng)和無線通訊網(wǎng)構(gòu)成的信息技術(shù)平臺為打通包括國家主權(quán)在內(nèi)的各種社

14、會界限提供了最方便廉價的條件，實質(zhì)則是為國際強者隨便干涉、破壞其他社會提供了最直接、有效的手段。這樣一來，新的社會形態(tài)對于維持社會穩(wěn)定與安全來說就帶來了空前的難度和挑戰(zhàn)。而這對于我國來說還僅僅是剛剛開始，要將其納入政府管理范圍還有一個啟動的過程，離有效落實確實還差很遠?？傊鐣毮苤写嬖诘男吕蠁栴}還很多、很嚴重，離切實構(gòu)建和諧社會還差很遠。其原因主要是：（1）原來對社會管理的重視程度很不夠；（2）一般對于社會發(fā)展變化及其對政府管理的影響敏感不夠高，視野不夠?qū)挘J識不夠深；（3）對于這些情況和問題沒有及時上升為重大的科學(xué)研究、特別是政府科學(xué)管理應(yīng)用研究來加以對待，所以沒有答案，更沒有對策，而管

15、理的弱項與空白則有增無已，且危害日顯、危機深重。3.危機事務(wù)受重視較晚，而且轉(zhuǎn)化為政府管理職能較緩慢，也很不系統(tǒng)、不科學(xué)。當國際金融危機襲來，我國的危機管理就立即暴露出許多問題：政府在危機中的公共政策制定和政策戰(zhàn)略受到極大挑戰(zhàn)；對政府組織能力和執(zhí)行力提出挑戰(zhàn)；對政府的公開、透明以及公信力等也提出很大挑戰(zhàn)。這表明，我們的危機管理能力還很有限。其根本原因在于，我們對危機事務(wù)的重視較晚，把它納入政府管理較慢，也很不系統(tǒng)、不科學(xué)。（1）23年非典以前，行政管理幾乎沒有把危機事務(wù)納入視野，即不算政府的基本職能之一；非典之后，我們開始重視危機管理了，但卻基本上只局限于應(yīng)急管理，而忽視了嚴重的常規(guī)事務(wù)。（2

16、）對危機的看法實際只定位在四類突發(fā)事件上，于是，所做危機管理主要是大致以拷貝或復(fù)制的方式迅速建立全國應(yīng)急預(yù)案體系。這里存在的問題是，不僅這些急速催生的預(yù)案的科學(xué)性、全面性、有效性還成很大問題，而且四類突發(fā)事件的劃分也還存在重大的科學(xué)疑問。因為其中有大量的事件都不是突發(fā)事件，而是漸發(fā)事件，還有很多不是危機事務(wù)，而是普通緊急事務(wù)，所以，按照如此未能準確反映事物特點和規(guī)律的事務(wù)類型劃定，所做的預(yù)案是否有針對性和有效性就當然很值得疑問了。（3）對于這種復(fù)雜的特別公共事務(wù)也缺乏必要的科學(xué)研究，更缺乏從政府管理的角度進行科學(xué)、系統(tǒng)的研究，未能從科學(xué)上提供完善基本行政職能的有力參考。事實上，危機事務(wù)是可以用

17、如影隨形來形容的日常事務(wù)，既包括嚴重的緊急事務(wù)、特別是重特大突發(fā)事件，也包括嚴重的常規(guī)事務(wù)。緊急事務(wù)除嚴重者而與危機重合外，還有普通緊急事務(wù)，比如消防、醫(yī)療急救、交通事故等等卻不屬于危機事務(wù)。這些特點決定了危機管理和應(yīng)急管理既存在重合、又存在分立的情況。但是，這一基本原理尚未得到重視?？傊?，目前的危機管理還存在重大軟肋，主要是從理論到實踐都存在含混不清的問題。這將嚴重影響危機管理職能的確立、加強應(yīng)急管理體制建設(shè)、切實防范各種危機的實際成效。4.公共服務(wù)職能還很薄弱，有的地方和部門還存在認識和導(dǎo)向上的嚴重欠缺與偏差，在推行上還要在中央與地方之間深入進行更科學(xué)合理的職能配置和事權(quán)財權(quán)劃分作為基本行

18、政職能，公共服務(wù)還是23年以后才正式得到確認的，可謂起步很晚。另外，公共服務(wù)還是一個首先要以公共財政為基礎(chǔ)、要由政府提供公共資金保障而后才能履行的公共職能，而我國還是發(fā)展中國家，人口總量居世界第一，大部分地方也還很窮，要推行公共服務(wù)談何容易，因而，亦誠可謂條件差。在這樣的情況下，提出并實施公共服務(wù)職能不僅直接存在物質(zhì)上的困難，而且還存在需要進一步在中央和地方之間進行事務(wù)劃分、責(zé)任劃分和權(quán)力劃分的問題，而這實際上就是以確立公共服務(wù)職能為主體內(nèi)容的中央地方職能再調(diào)整。事實上，這樣一個職能調(diào)整正是在新的歷史條件下、特別是創(chuàng)造和諧社會的目標取向下的整個政府職能體系大變革，直接關(guān)系到整個行政目標模式的大

19、轉(zhuǎn)變，進而也必定會引起整個政府管理的大變化。這是因為，公共服務(wù)是與公共管理相對應(yīng)的一級職能概念、職能范疇。人們原先對于公共事務(wù)的概念就是只有管理而無服務(wù)，因此從整個觀念到行為模式都只定位在管理上，而且對于公共財政等各種公共資源的使用也都是從公共管理的角度來著手的。現(xiàn)在一搞公共服務(wù)，從公共財政到各種公共資源的配置使用，從思維定式到實質(zhì)性的職能內(nèi)涵，都要跟著發(fā)生重大的調(diào)整和轉(zhuǎn)變?？梢哉f，這是最具代表性之一的政府職能轉(zhuǎn)變。但是，目前公共服務(wù)職能的確立、規(guī)劃、設(shè)定與配置都還僅僅是處在開始重視、摸索推進的初步階段，還有大量的科學(xué)認識和實踐把握的問題需要大力研究、探索才能解決。（二）對運行性行政職能的認識

20、和把握不夠科學(xué)、全面，嚴重影響了改革進程與成效。運行性行政職能，亦即程序性職能，或叫操作性職能，是一組體現(xiàn)基本行政規(guī)律、寓于基本行政環(huán)節(jié)、構(gòu)成基本行政過程的縱向行政權(quán)能，包括行政領(lǐng)導(dǎo)、行政調(diào)查、行政聽證、行政決策、行政執(zhí)行、行政控制、行政協(xié)調(diào)、行政調(diào)度、行政保障、行政考評、行政監(jiān)督、行政激勵、行政問責(zé)、行政反饋和行政調(diào)整等。這些行政權(quán)能實質(zhì)是操作性行政權(quán)力，形式則是基本行政環(huán)節(jié)。它們既相對獨立，又彼此一體，不可或缺，環(huán)環(huán)相扣，先后聯(lián)動，構(gòu)成一個完整、能動的行政權(quán)能體系、基本行政過程和行政行為模式。這里的科學(xué)化、合理化程度決定著整個政府管理的質(zhì)量、效率和水平，而這里的科學(xué)性、合理性則決定著政府管理的基本樣式與機制。其實，行政改革、政府管理創(chuàng)新和政府自身建設(shè)的最大空間和主要內(nèi)容就在這里，其實質(zhì)就是為了搞清楚哪些行政環(huán)節(jié)出現(xiàn)病態(tài)或者在內(nèi)容和方式上已經(jīng)過時、輕重不當或者成效不宜，搞清楚整個行政鏈條中出現(xiàn)哪些局部問題和整體問題，研究制定出治理單個問題的專方和綜合考慮的總略，進行系統(tǒng)的問題處治，最終打造出一個科學(xué)、順暢、低耗、高效的縱向行政權(quán)能體系、基本行政過程和行政行為模式。其中，行政行為模式通適并通用于各個行政領(lǐng)域乃至每項具體行政任務(wù)，是落實行政目標和任務(wù)的程序性保證。我國在運行性行政職能上做了許多改革探索，有