地方政府借債行為的規(guī)制辦法

1、論地方政府借債行為的規(guī)制【前言】：從財政學(xué)角度來講,地方政府債務(wù)是一種特殊債務(wù),是指地方政府依據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定,通過簽訂債權(quán)協(xié)議的方式向非政府主體借款,并由此而產(chǎn)生的還款義務(wù)。我國預(yù)算法中明確規(guī)定,地方政府隨意舉債。但是,現(xiàn)實中隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,我國地方政府債務(wù)問題也日趨嚴(yán)重,主要表現(xiàn)為以下幾個方面： 首先,在我國實行分稅制改革后,中央政府與地方政府在權(quán)利的分配發(fā)生很大的變化,一方面,中央政府掌握著很多稅收征收權(quán),擁有大量的財政收入,但是中央政府的支出比例卻不多；另一方面,地方政府需要交大部分的財政收入都要上交中央國庫,再根據(jù)地方政府的需要從中央向地方調(diào)撥,但是由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡,中

2、央政府的財政轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)不能滿足地方政府財政支出的需要,因而使得地方財政資金的支出吃緊,面臨著很大的財政壓力,尤其是近年來隨著社會保障制度改革以及稅收制度的改革,使得地方政府的財政問題越來越嚴(yán)重。由于我國預(yù)算法等相關(guān)法律規(guī)定地方政府無權(quán)發(fā)行債券,這就阻塞了地方政府進(jìn)行融資舉債的一個重要渠道,使得現(xiàn)實中地方政府為了維持正常的工作運轉(zhuǎn),而通過一些非正規(guī)途徑進(jìn)行舉債,由此導(dǎo)致了很多問題的產(chǎn)生。 其次,目前我國正處在一個轉(zhuǎn)型期,行政體制也面臨著改革轉(zhuǎn)型,政府職能要從全能型政府向著服務(wù)型政府進(jìn)行轉(zhuǎn)型。在這個轉(zhuǎn)型過程中必定會出現(xiàn)很多問題和面臨很多阻力,其中一個突出問題表現(xiàn)為政府機(jī)構(gòu)臃腫、人員數(shù)量龐大、“三

3、公”經(jīng)費居高不下,導(dǎo)致政府財政支出負(fù)擔(dān)過大,給地方政府造成了很大的財政壓力。 最后,由于政府債務(wù)管理機(jī)制不完善,缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu),形成了現(xiàn)實中九龍治水似的多部門共同管理現(xiàn)狀,并且由于各部門的管理范圍和管轄權(quán)限不一致,因而達(dá)不到理想的管理效果。 從上述分析可以看出,我國行政體制管理落后、監(jiān)督管理機(jī)制不健全是地方債務(wù)問題產(chǎn)生的最主要的原因。就政治制度來說,中央政府與地方政府權(quán)力配置不合理,政府管理職能完善。就財稅制度來說,地方政府所擁有的征稅權(quán)力范圍過窄,稅收收入比例過低、轉(zhuǎn)移支付制度不健全、預(yù)算制度不完善等問題,無法滿足現(xiàn)實需要。就我國投融資機(jī)制來說,地方政府在公共項目建設(shè)投資中的比例偏高,民

4、間資本進(jìn)入公共項目建設(shè)領(lǐng)域面臨很多問題和障礙,缺乏行之有效的地方投融資模式等問題。以上這些問題導(dǎo)致我國地方政府的財政資金使用不足,財政壓力過大、地方債務(wù)風(fēng)險增多,并由此產(chǎn)生了很多地方債務(wù)問題。 本文的寫作目的在于從制度上分析我國當(dāng)前存在的地方債務(wù)問題,在此基礎(chǔ)上提出規(guī)制地方政府債務(wù)的法律措施,從法律的角度建構(gòu)我國地方政府債務(wù)規(guī)制的法律機(jī)制,以更好地解決我國當(dāng)前地方債務(wù)問題。【關(guān)鍵詞】：地方政府債務(wù) 債務(wù)風(fēng)險 制度構(gòu)建 規(guī)制 國外借鑒地方政府債務(wù)， 是指地方政府為了履行職能需要， 通過借款、轉(zhuǎn)貸國債資金、擔(dān)保、延期支付等方式產(chǎn)生的各種債券?？陀^地說，適度的政府債務(wù)， 可以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，

5、為政府提高提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力發(fā)揮積極的作用， 但是， 地方政府的債務(wù)一旦達(dá)到或者超過一個極限， 就會給地方政府帶來巨大的債務(wù)風(fēng)險， 并破壞地方經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運行的基礎(chǔ)。2009 年5 月份銀監(jiān)會最新數(shù)據(jù)， 地方融資平臺的債務(wù)為738萬億元； 據(jù)估算， 2009 年末地方政府債務(wù)規(guī)模將接近11 萬億元，相當(dāng)于2009 年地方本級財政收入的3 倍。由于地方財政和政府性債務(wù)管理還不夠嚴(yán)格和規(guī)范， 尤其是地方政府性債務(wù)形成時間長， 總體規(guī)模大， 歷史遺留債務(wù)負(fù)擔(dān)仍比較重， 因此， 對于地方政府性債務(wù)造成的長遠(yuǎn)風(fēng)險仍應(yīng)保持足夠的警覺。一、地方政府債務(wù)的特點1.債務(wù)成因多樣化。地方政府所負(fù)各種債務(wù)的總體規(guī)

6、模已經(jīng)相當(dāng)龐大， 地方政府的舉債行為又十分分散， 產(chǎn)生債務(wù)的原因既有企業(yè)貸款困難由地方政府出面擔(dān)?；蛱峁┳兿鄵?dān)保向銀行融資所形成的債務(wù)， 也有因稅款征收不足或挪用資金等原因造成的社會保障資金存在缺口， 既有糧食企業(yè)虧損掛賬， 也有拖欠中小學(xué)教職工工資， 還有拖欠企業(yè)工程建設(shè)項目施工款、清理合作基金會貸款和項目配套資金短缺等等而形成的債務(wù)。2.舉債形式多樣化。地方政府主要是以借貸、拆借、擔(dān)保、拖欠工程款及個人款、掛賬等等形式向商業(yè)銀行、國際金融組織、外國政府、上級財政部門甚至民間個人等渠道取得借款， 借款形式呈多樣化。3.舉債方式隱蔽。地方政府舉債大都巧借名目， 遮遮掩掩， 地方政府在舉債問題上

7、隱蔽性強(qiáng)，再加上缺乏必要的信息披露機(jī)制，透明度更差， 形成一種“暗箱操作”。4.還債時間長。地方政府負(fù)債累累， 而地方財源不足無力償還，“拆東墻補(bǔ)西墻”、為還債而舉債的現(xiàn)象時有發(fā)生， 龐大的債務(wù)一拖再拖得不到解決， 而且地方政府債臺高筑致使很多政策和措施在執(zhí)行中難以首尾兼顧， 成為中國經(jīng)濟(jì)改革和社會發(fā)展過程中的壓力和掣肘， 損害了政府的形象和公信力。5.地方融資平臺項目多由地方政府提供隱性擔(dān)保。這直接導(dǎo)致銀行不良貸款隱性化和長期化趨勢，地方政府往往通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得信貸資金，從而導(dǎo)致銀行難以把握一些地方政府真實的負(fù)債及擔(dān)保狀況， 使商業(yè)銀行向來一直通行的一些風(fēng)險管理手段難以真正

8、落實。二、地方政府債務(wù)形成的主要原因1.經(jīng)濟(jì)增長需要政府提供相應(yīng)地方政府債務(wù)的特點、成因及化解的公共產(chǎn)品。近年來， 伴隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展， 需要政府提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。然而， 目前部分地區(qū)財力還不是很寬裕， 有限的財政資金不足以支撐經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展所需要的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)， 迫使政府舉債， 從而提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。2009 年， 為了配合中央政府4 萬億元的經(jīng)濟(jì)刺激計劃， 地方政府出臺的配套投資計劃總規(guī)模已高達(dá)18 萬億元， 近乎4 倍于中國的全年財政收入。地方政府利用大規(guī)模投資保持地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長， 進(jìn)而穩(wěn)定就業(yè)。2.財政體制因素造成地方政府舉債。按照事權(quán)劃分規(guī)則，區(qū)域性

9、公共產(chǎn)品由地方相應(yīng)級次的政府提供。但由于事權(quán)劃分不清，上級政府向上集中資金的過程中，地方政府仍一直要提供義務(wù)教育、本區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安、環(huán)境保護(hù)、行政管理等多種地方公共產(chǎn)品， 同時， 還要在一定程度上支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這就造成地方政府舉債， 以填補(bǔ)財政預(yù)算無償投資和一般商業(yè)金融投資之間的空白。3.現(xiàn)行的金融市場環(huán)境和銀行制度為政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大創(chuàng)造條件。銀行短期信貸安全性的要求， 使銀行偏好于政府項目或者政府擔(dān)保的項目貸款。不良貸款已經(jīng)成為中國銀行業(yè)（主要是中資銀行） 的最大問題。而控制銀行新增不良貸款的主要手段是控制貸款對象。根據(jù)一般的銀行貸款安全性原則， 銀行向政府或由政府提供擔(dān)保

10、項目（ 包括公司）貸款的安全性顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般的企業(yè)。在政府急需發(fā)展建設(shè)資金的情況下， 通過銀行信貸融資較為容易， 致使政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。4.舉債不慎， 債務(wù)風(fēng)險意識淡薄。缺乏債務(wù)風(fēng)險意識， 草率舉債， 是造成財政債務(wù)風(fēng)險的重要因素。有的地方在舉債問題上，對債務(wù)固有的風(fēng)險認(rèn)識不足， 只要聽到有錢可借， 就積極活動，有多少借多少， 至于借來以后能不能發(fā)揮效益， 能不能按時償還，卻不加考慮。政府債務(wù)多頭管理。目前， 地方政府負(fù)債有的是政府直接運作， 有的是通過一些部門運作， 還有的是通過政府所屬的投融資公司運作， 存在債務(wù)多頭管理、政府調(diào)控不力、重債務(wù)收入輕債務(wù)償還等一系列問題。一些地方政府對

11、政府債務(wù)的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、償債能力如何等不清楚，相關(guān)的一些基礎(chǔ)管理工作還相當(dāng)薄弱， 財政往往只能被動地承擔(dān)墊款責(zé)任。5.政績考核體制不完善。由于任期有限， 地方政府官員往往為了追求政績而不惜透支財力， 短期行為較為嚴(yán)重， 最后的結(jié)果就是把債務(wù)留給繼任者。然而， 不論是顯性債務(wù)還是隱性債務(wù)， 地方政府債務(wù)的統(tǒng)計信息一般公開，繼任者如法炮制， 債臺不斷高筑，形成惡性循環(huán)。三、解決地方政府債務(wù)過高的對策沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)將會損害政府信用的構(gòu)建， 甚至導(dǎo)致政府破產(chǎn)， 這對社會的穩(wěn)定和發(fā)展都會產(chǎn)生不利的影響。因此， 我們必須積極采取措施來應(yīng)對地方政府債務(wù)所可能造成的危害。1.理清政府債務(wù)， 建立責(zé)任管理制度。長

12、期以來， 我國地方政府債務(wù)由于債務(wù)關(guān)系結(jié)構(gòu)復(fù)雜、債務(wù)投向多種多樣、負(fù)債面寬等因素給債務(wù)管理工作帶來了很大的困難。因此， 地方政府要加強(qiáng)地方政府債務(wù)的清理工作， 特別是要加強(qiáng)對隱性債務(wù)的清查力度。要充分發(fā)揮財政部門在這一過程中的作用， 同時發(fā)揮地方人大的監(jiān)督作用。要建立地方政府債務(wù)的責(zé)任管理制度， 做到“誰舉債，誰獲益， 誰負(fù)責(zé)”， 加強(qiáng)地方政府領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任意識， 積極倡導(dǎo)“減債也是政績” 的行政理念， 把“任期內(nèi)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)增減變化” 作為地方官員政績考核的指標(biāo)之一。2.建立完善的法律法規(guī)體系。完備的法律法規(guī)對地方政府債務(wù)管理來說是必不可少的。地方政府從融資來源、資金管理、投放范圍到債務(wù)償

13、還都應(yīng)該有明確的法律規(guī)定。我國應(yīng)該制訂公債法或地方公債法， 并相應(yīng)修訂現(xiàn)有的預(yù)算法和其他相關(guān)的財政法規(guī)。按照市場經(jīng)濟(jì)體制與分稅制的客觀要求， 在建立中央政府嚴(yán)格審批和監(jiān)管制度的前提下， 逐步建立規(guī)范的地方公債制度， 允許地方財政發(fā)行統(tǒng)一的債券籌集地方公用事業(yè)發(fā)展資金， 是規(guī)范我國地方政府債務(wù)融資行為的必由之路。同時， 為了確保債券發(fā)行及依照法定程序進(jìn)行， 我們可以借鑒美國等國家經(jīng)驗， 運用市場約束手段對其舉債后的行為進(jìn)行監(jiān)控， 依靠債券市場中信用評級機(jī)構(gòu)以及金融中介、社會結(jié)構(gòu)的力量， 對地方政府信用進(jìn)行評級， 對于監(jiān)控地方政府債務(wù)風(fēng)險也能起到積極作用。3.改革干部任用及考核標(biāo)準(zhǔn)。要擺脫只顧盲目

14、上項目、搞面子工程的觀念束縛， 對地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的任用和政績考核， 要定位于保證地方國有資產(chǎn)的保值增值的基點上， 一是要看當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀； 二是根據(jù)當(dāng)?shù)氐男袠I(yè)結(jié)構(gòu)、生態(tài)結(jié)構(gòu)、資源分布情況及人才、物力、財力的綜合分布情況、政府債務(wù)情況， 預(yù)計當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢和地域綜合實力， 全面評估地方領(lǐng)導(dǎo)干部的績效。以此逐步引導(dǎo)地方領(lǐng)導(dǎo)干部走出“只做表面文章” 誤區(qū)， 在考查、規(guī)劃、建設(shè)項目時， 注意結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況進(jìn)行縝密調(diào)研，包括項目可行性調(diào)研和必要的市場分析。經(jīng)評估有價值的項目建設(shè)和投產(chǎn)的過程中也同時要嚴(yán)格資金監(jiān)控， 盤活資產(chǎn)， 加強(qiáng)風(fēng)險防范， 把潛在的風(fēng)險消滅在萌芽狀態(tài)。同時， 在干部的管理使

15、用方面， 要把責(zé)任追究制度落到實處， 以增強(qiáng)地方干部的責(zé)任心和使命感， 引導(dǎo)其全心全意投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)。4.鼓勵有條件的地方成立擔(dān)保公司。地方政府負(fù)債形成的一個重要原因就是政府的對外擔(dān)保，這里的政府擔(dān)保行為完全屬于企業(yè)行為， 從根源上說也是政企不分的一個表現(xiàn)。擔(dān)保公司是專門從事金融中介業(yè)務(wù)的企業(yè)， 對外提供擔(dān)保， 擔(dān)保期內(nèi)收取保費正是其日常業(yè)務(wù)。由于擔(dān)保公司本身是以盈利為主要目的的企業(yè)， 其業(yè)務(wù)收入來源是從擔(dān)保貸款額度中提取一定比例的擔(dān)保費。因而擔(dān)保項目的風(fēng)險大小直接決定了其經(jīng)營成果好壞。所以擔(dān)保公司的啟動有效地減少了政府因主動、被動等不規(guī)范的對外擔(dān)保所引發(fā)的債務(wù)糾紛， 同時也為國有企業(yè)的改革創(chuàng)造

16、了良好的融資環(huán)境， 從一定程度上控制了政府隱性負(fù)債的數(shù)額。隨著試點城市擔(dān)保公司的運作成功， 我們也應(yīng)鼓勵在條件成熟的地方推廣開來。5.合理確定地方政府的財權(quán)和事權(quán)。造成地方財政困難、地方政府債務(wù)增加的一個重要原因是財政體制不完善， 地方政府的財權(quán)與事權(quán)不相稱。要徹底解決地方政府債務(wù)問題， 必須從財政體制方面入手。在現(xiàn)有分稅制財政體制的基礎(chǔ)上， 進(jìn)一步核定中央和地方政府、地方上級和下級政府之間的財權(quán)與事權(quán)， 科學(xué)劃分上級和下級財政之間的收入與支出， 進(jìn)一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政收入情況， 加大對區(qū)縣的轉(zhuǎn)移支付力度， 減少地方政府的舉債規(guī)模。6.擴(kuò)大地方政府財政收入規(guī)模。要化

17、解地方政府債務(wù)、解決當(dāng)前地方財政困難的問題， 根本出路是推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，不斷壯大地方財政收入規(guī)模， 增加地方可用財力，這樣，才能從根本上解決債務(wù)風(fēng)險問題。因此，上級政府部門要制定推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策，采取各種有效措施， 解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度緩慢、地方財源單一的不合理狀況， 建立多層次、多方位的財源體系，促進(jìn)地方財政收入的穩(wěn)定增長。7.加強(qiáng)監(jiān)督管理。建立完善的政府債務(wù)管理體系， 加強(qiáng)對債務(wù)資金使用情況的監(jiān)督管理， 建立完善的事中、事后監(jiān)督機(jī)制， 防止資金挪用和浪費等不良現(xiàn)象的出現(xiàn)。對重大舉債項目， 通過采取委派財務(wù)總監(jiān)等形式， 對項目的財務(wù)活動進(jìn)行全程監(jiān)管。審計部門要加強(qiáng)對債務(wù)資金使用情況和

18、償債計劃落實情況的審計工作。對審計中出現(xiàn)的問題， 有關(guān)部門要及時問責(zé)， 并加大處罰力度。同時， 加強(qiáng)債務(wù)預(yù)警管理。8.建立健全地方政府債務(wù)信息公開披露制度。健全地方政府債務(wù)信息公開披露制度， 提高財政透明度， 依靠社會公眾的力量對地方政府舉債行為進(jìn)行監(jiān)督。從美國、日本的經(jīng)驗看， 如果公眾對政府的收支狀況一無所知， 公眾就難以約束政府將資金投向可以使官員的家族或朋友獲利， 或者承諾支持他們競選運動的項目。建立債務(wù)信息公開制度， 將要求地方政府編制資產(chǎn)負(fù)債表， 將其負(fù)債及其償還情況向公眾公開、透明化， 通過政府會計制度改革，對地方政府債務(wù)進(jìn)行更為科學(xué)合理的確認(rèn)及計量， 再配合以相應(yīng)的問責(zé)制度， 從

19、而為督促其更科學(xué)、有效地運用債務(wù)資金， 防范債務(wù)風(fēng)險起到積極作用。9.加強(qiáng)財政金融監(jiān)管層之間的溝通協(xié)調(diào)。鑒于銀行貸款目前是政府融資平臺企業(yè)主要的融資渠道， 商業(yè)銀行應(yīng)實施更為審慎的風(fēng)險管理框架， 加強(qiáng)貸前審查和貸后跟蹤， 密切跟蹤不同地方政府的綜合負(fù)債狀況和償債能力， 以監(jiān)控信貸風(fēng)險和金融風(fēng)險。金融監(jiān)管部門要加強(qiáng)與財政部、地方財政部門的溝通協(xié)調(diào)，建立信息共享及跟蹤機(jī)制， 提高地方政府融資平臺的運作透明度。另外， 考慮到未來貨幣政策趨緊及信貸規(guī)?？刂频那闆r下，地方政府融資平臺對貸款的路徑依賴將受到很大限制， 無論從項目融資穩(wěn)定性的角度還是從防范金融風(fēng)險、財政風(fēng)險的角度， 地方政府的融資制度都亟待

20、尋求陽光化、市場化的路徑。四、國外地方政府債務(wù)管理模式和管理機(jī)制的分析地方政府債務(wù)管理是一國財政分級管理的重要內(nèi)容之一。受本國政治體制、財政體制、資本市場與金融機(jī)構(gòu)的完善程度、社會歷史變遷等因素的影響，各國的地方政府債務(wù)管理模式千差萬別，中央政府對地方政府舉債控制的模式也多種多樣。1、成立專門債務(wù)管理機(jī)構(gòu)。世界上絕大部分國家都有較為統(tǒng)一的債務(wù)管理部門,在中央政府一般設(shè)有相應(yīng)的地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)。在大多數(shù)國家,財政和預(yù)算部門是最主要的地方政府債務(wù)管理職能部門,承擔(dān)管理地方政府債務(wù)的主要職責(zé)。但在某些國家,地方財政部門還需要與其他的職能部門,如金融管理部門、國內(nèi)事務(wù)綜合管理部門和計劃管理部門相互

21、協(xié)商,共同管理地方政府債務(wù)。具體來說，主要有兩種類型:一是由財政部相關(guān)業(yè)務(wù)部門代管。在南非,財政部政府間財政關(guān)系司下設(shè)省級財政處和城市財政處分別承擔(dān)省級和市級債務(wù)管理職能;在加拿大,財政部金融政策管理局的金融市場處負(fù)責(zé)政府融資、政府債務(wù)管理及風(fēng)險控制工作。二是在財政部內(nèi)單獨設(shè)置地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)。在法國,經(jīng)濟(jì)與財政部國庫司下設(shè)的“債務(wù)管理中心”, 負(fù)責(zé)對各級政府的資產(chǎn)和負(fù)債情況進(jìn)行日常監(jiān)督和管理,確保各級政府債務(wù)能夠及時償還并履行對歐盟承擔(dān)的義務(wù)。在德國,聯(lián)邦財政部下設(shè)的第七理事會所屬A 理事會具體負(fù)責(zé)債務(wù)管理與控制;在保加利亞，財政部成立債務(wù)司,統(tǒng)一債務(wù)管理職能。2、嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算統(tǒng)一管理。

22、各國普遍認(rèn)為,政府債務(wù)是政府收入的重要來源之一,應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算統(tǒng)一管理。同時,各國對地方政府債務(wù)大多實行硬預(yù)算約束。例如,根據(jù)市政財務(wù)管理法案,南非地方政府債務(wù)收入作為地方政府收入的一部分,納入市政府財政計劃和預(yù)算,并將可能存在的風(fēng)險項目進(jìn)行清查分類,這樣可使政府注意到以前所不知曉的債務(wù)風(fēng)險,并對各類債務(wù)風(fēng)險實行預(yù)算管理。日本對地方公債發(fā)行實行計劃管理。日本中央政府(主要指大藏省和自治省) 每年都編制地方債計劃。地方債計劃不屬于國會審議的對象,只作為參考資料提交國會。但是,由于地方債計劃是大藏大臣與自治大臣協(xié)商制定的,規(guī)定了中央政府提供認(rèn)購地方債資金的規(guī)模及地方債資金的具體用途,自治大臣在審批各

23、地方政府的發(fā)債申請時,將以該計劃為依據(jù)。巴西在2000 年頒布的財政責(zé)任法中明令禁止中央政府向州及市政府融資。如果州及市政府將其債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給聯(lián)邦政府,則其在完全分期償還債務(wù)前不得舉借新債。3、堅持債務(wù)管理高度透明。透明度要求是指要求地方政府公開包括債務(wù)在內(nèi)的政府財政狀況，對債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)、記錄、報告，才能有效的提高政府債務(wù)控制能力，防止地方政府債務(wù)惡性膨脹。在南非,市政府借款過程中牽涉到的每個人,都必須披露對潛在貸款或投資者的決定有實質(zhì)影響的信息，同時采取合理的措施以確保被披露信息內(nèi)容的準(zhǔn)確性。在瑞士,公民可以通過表決來決定貸款或項目撥款、預(yù)算整體估算值、單筆支付信貸或年度撥款、貸款等事項。在巴西

24、,地方政府每年須向聯(lián)邦政府匯報財政賬戶收支情況,每四個月須發(fā)布政府債務(wù)報告并公之于眾。這些信息的披露主要依靠與所有銀行聯(lián)網(wǎng)的國家信息系統(tǒng)完成,所有的借貸交易情況必須在信息系統(tǒng)中登記,否則將被視為非法交易。4、健全監(jiān)控、糾錯和問責(zé)制度。在對地方政府債務(wù)實行風(fēng)險控制的過程中，一些國家運用司法、審計等部門的嚴(yán)格監(jiān)督與控制，和其他監(jiān)控一起形成全方位的立體監(jiān)控體系。法國與日本對地方政府債務(wù)的監(jiān)控體系很有特色。法國中央政府依靠議會、審計法院、財政部、財政部派駐各地的財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及銀行等金融機(jī)構(gòu)對地方政府負(fù)債和財政運行狀況進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)管。日本則是由地方監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)審計地方政府的債務(wù)運行情況。一些國家針對地

25、方政府債務(wù)管理中存在的問題，建立了相應(yīng)地方債務(wù)糾錯與問責(zé)機(jī)制。這一機(jī)制主要用于地方債務(wù)管理的事中和事后控制。其中，事中控制可以及時糾正債務(wù)管理過程中的偏差，防止風(fēng)險積聚和增大；事后控制能夠確定風(fēng)險責(zé)任，并盡量減少風(fēng)險的再次發(fā)生和累積。此外，糾錯與問責(zé)機(jī)制的建立，對于抑制地方政府盲目、無序借債也起著積極的作用。如巴西財政責(zé)任法規(guī)定對不履行義務(wù)的地方政府責(zé)任人給予人事處罰。對于更為嚴(yán)重的失職行為，將給予革職、禁止在公共部門工作、處以罰金、甚至進(jìn)監(jiān)獄等處罰。五、國外地方政府債務(wù)經(jīng)驗借鑒和啟示地方財政困難和債務(wù)危機(jī)是當(dāng)前我國財政領(lǐng)域的一個突出問題，尤其縣鄉(xiāng)財政運行緊張，難以履行其提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職

26、能，影響地方的資本運行、惡化地方的投資環(huán)境。更為關(guān)鍵的是，政府債務(wù)過重，損害了政府的公信力，債務(wù)風(fēng)險已成為地方政府財政風(fēng)險的核心。國外地方政府債務(wù)管理的一些成功經(jīng)驗為我國加強(qiáng)地方債務(wù)管理，防范地方債務(wù)風(fēng)險提供了很多有益的借鑒和啟示：1、必須由中央政府加強(qiáng)地方政府債務(wù)的規(guī)范化管理。我國正處于逐步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)的過程中，加強(qiáng)宏觀調(diào)控和依靠市場調(diào)節(jié)兩者缺一不可。當(dāng)前我們還不可能完全依靠市場力量來約束地方政府債務(wù),中央政府必須進(jìn)行較為嚴(yán)格的地方政府債務(wù)管理,這是穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)、保障經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定的必要舉措。國際經(jīng)驗表明, 地方政府債務(wù)風(fēng)險的出現(xiàn)無不與政府間財政關(guān)系的制度設(shè)計密切相關(guān)。凡是中央政

27、府對地方政府債務(wù)管理有序、控制較嚴(yán)的國家,其地方財政就會健康運行,經(jīng)濟(jì)就會平穩(wěn)增長,反之,就會導(dǎo)致債務(wù)過度膨脹、引發(fā)債務(wù)風(fēng)險、擾亂財經(jīng)秩序,影響經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。無論是聯(lián)邦制還是單一制國家，為降低經(jīng)濟(jì)運行風(fēng)險,各國中央政府都不同程度地承擔(dān)了監(jiān)管地方政府債務(wù)的職責(zé)。為有效監(jiān)管地方政府舉債行為，世界上絕大部分國家都在中央層次建立了地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)。在管理部門的確定上,除個別國家外,絕大部分國家都由財政部直接承擔(dān)地方政府債務(wù)管理職能。目前,我國尚未建立全國統(tǒng)一的地方政府債務(wù)管理機(jī)制和制度體系。 中央財政應(yīng)盡快建立全國統(tǒng)一的債務(wù)管理體系, 規(guī)范地方政府舉債行為, 建立規(guī)?？刂坪惋L(fēng)險預(yù)警機(jī)制，從

28、根本上防范和化解目前我國地方政府隱含的債務(wù)風(fēng)險。2、必須采取制度約束和行政控制相結(jié)合的管理模式。采用何種管理模式是地方政府債務(wù)管理成敗的關(guān)鍵。我國債務(wù)管理模式的選擇應(yīng)當(dāng)根據(jù)目前實際情況確定。雖然我國已經(jīng)初步建立了市場經(jīng)濟(jì)體制的基本框架,但市場秩序尚不規(guī)范,采用市場約束模式管理地方政府債務(wù),條件尚不成熟（在這種情況下，過早、過度放權(quán)都會導(dǎo)致嚴(yán)重后果，巴西、阿根廷、俄羅斯的經(jīng)歷提供了這方面的教訓(xùn)）?？紤]到我國是一個發(fā)展中的大國,政府級次較多,各地情況千差萬別,比較適合我國國情的現(xiàn)實選擇應(yīng)當(dāng)是制度約束和行政控制的結(jié)合模式,即首先建立一套行之有效的管理制度,在此基礎(chǔ)上,將地方政府性債務(wù)管理納入行政控制

29、范圍,以彌補(bǔ)當(dāng)前地方政府性債務(wù)管理的缺位。特別需要注意的是，從各國地方政府債務(wù)管理的經(jīng)驗來看，各國各級政府的事權(quán)和財權(quán)劃分都由憲法或法律作出了明確的規(guī)定，增強(qiáng)了各級政府的責(zé)任，避免了不必要的互相推諉和爭取資金的不正當(dāng)手段。另外從融資來源、資金管理、投放范圍到債務(wù)償還也都有明確的法律規(guī)定，我國必須抓緊制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)，使地方政府債務(wù)管理逐步走上法制化的軌道。3、必須科學(xué)控制和有效理順地方政府的舉債行為。其一，加大對地方政府性融資平臺的監(jiān)管力度，規(guī)范其融資運作。目前地方政府普遍擁有種類繁多的融資平臺，大多數(shù)平臺依托政府信用或者公共資源（如土地、礦產(chǎn)等）作為抵押物，以企業(yè)法人的名義進(jìn)行大量融資。在確保地方政府“健康融資”的前提下，應(yīng)該加強(qiáng)對這些平臺融資的梳理和監(jiān)督，及時掌握其融資進(jìn)度和規(guī)模，淘汰那些本不具備舉債條件的平臺，對那些有條件的融資平臺加強(qiáng)監(jiān)督、規(guī)范管理。其二，適當(dāng)擴(kuò)大中央代替地方政府發(fā)債的力度，逐步替代地方政府非規(guī)范的平臺融資。考慮到在積極財政政策執(zhí)行期間地方政府融資壓力大的現(xiàn)實