第三方支付國際監(jiān)管研究及借鑒

1、第三方支付國際監(jiān)管研究及借鑒近年來，國內(nèi)第三方支付市場發(fā)展迅猛，規(guī)模不斷擴(kuò)大。第三方支付市場的迅猛發(fā)展對監(jiān)管提出了更高要求。如何構(gòu)建我國的第三方支付業(yè)務(wù)監(jiān)管體系，確保第三方支付業(yè)務(wù)在規(guī)范的前提下健康可持續(xù)發(fā)展，為擴(kuò)大內(nèi)需、刺激消費(fèi)，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變貢獻(xiàn)力量，是當(dāng)前央行及政府有關(guān)部門都在探尋的一個(gè)課題?！八街?，可以攻玉”，本文試圖通過比較分析美國、歐盟等國和地區(qū)有關(guān)第三方支付業(yè)務(wù)的監(jiān)管模式、監(jiān)管原則和監(jiān)管措施等，探討我國第三方支付業(yè)務(wù)的監(jiān)管方式和措施的發(fā)展，進(jìn)而提出對我國第三方支付業(yè)務(wù)監(jiān)管的相關(guān)政策建議。一、第三方支付監(jiān)管的國際比較美國、歐盟等國家和地區(qū)第三方支付起步較早、發(fā)展較快，

2、近年來對第三方支付的監(jiān)管指導(dǎo)思想逐步從偏向于“自律的放任自流”向偏向于“強(qiáng)制的監(jiān)督管理”轉(zhuǎn)變。自上個(gè)世紀(jì)70年代，特別是2000年以來，歐美等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)先后制定了一系列有關(guān)電子支付以及非銀行類金融機(jī)構(gòu)和金融服務(wù)的法律法規(guī)，至今已形成一套適應(yīng)本國第三方支付機(jī)構(gòu)發(fā)展的法律框架與監(jiān)管模式。（一）監(jiān)管模式美國對第三方支付實(shí)行的是功能性監(jiān)管，將監(jiān)管的重點(diǎn)放在交易的過程而不是從事第三方支付的機(jī)構(gòu)。1999年頒布的金融服務(wù)現(xiàn)代化法將第三方支付機(jī)構(gòu)界定為非銀行金融機(jī)構(gòu)，其監(jiān)管從屬于金融監(jiān)管的整體框架， 即實(shí)行功能性監(jiān)管。統(tǒng)一貨幣服務(wù)法案是監(jiān)管第三方支付機(jī)構(gòu)的另一部重要的法規(guī)，自2000年以來，美國已有40

3、多個(gè)州參照統(tǒng)一貨幣服務(wù)法案頒布了適用本州非金融機(jī)構(gòu)貨幣服務(wù)的法律。與美國的功能監(jiān)管模式不同，歐盟對第三方支付的監(jiān)管為機(jī)構(gòu)監(jiān)管，傾向于對第三方支付機(jī)構(gòu)給出明確的界定，先后頒布了電子簽名共同框架指引、電子貨幣指引、電子貨幣機(jī)構(gòu)指引等具有針對性的法律法規(guī)。早在1998年，歐盟就規(guī)定網(wǎng)上第三方支付媒介只能是商業(yè)銀行貨幣或電子貨幣。基于這種規(guī)定，歐盟對第三方支付機(jī)構(gòu)的監(jiān)管也是通過對電子貨幣的監(jiān)管加以實(shí)現(xiàn)的。此外，歐盟頒布的增進(jìn)消費(fèi)者對電子支付手段的信心、反對非現(xiàn)金支付工具的欺詐和偽造行動(dòng)框架等通告是規(guī)范第三方支付機(jī)構(gòu)的有益補(bǔ)助。（二）監(jiān)管目標(biāo)在監(jiān)管目標(biāo)方面，世界主要發(fā)達(dá)國家具有較高一致性?？傮w目標(biāo)均是建

4、立和維護(hù)一個(gè)穩(wěn)定、健全和高效的第三方支付體系，保證第三方支付機(jī)構(gòu)和第三方支付市場穩(wěn)健發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展。從具體目標(biāo)看，首先是促進(jìn)第三方支付手段和支付體系的高效和安全，這也與中央銀行對零售支付的監(jiān)管目標(biāo)是一致的。其次是加強(qiáng)對消費(fèi)者的保護(hù)。由于第三方支付機(jī)構(gòu)與消費(fèi)者之間存在信息不對稱，且多數(shù)第三方業(yè)務(wù)存在負(fù)的外部性和天然壟斷性，因此，各國監(jiān)管部門都把消費(fèi)者保護(hù)作為第三方支付監(jiān)管的重要目標(biāo)。再次是防范洗錢等方面的風(fēng)險(xiǎn)。第三方支付為資金的轉(zhuǎn)移提供了一種新的快捷渠道，有可能被洗錢者所利用，因此反洗錢也成為各國第三方監(jiān)管的重要目標(biāo)。（三）監(jiān)管原則1.審慎監(jiān)管原則鑒于客戶沉淀資金（備付金）在確保第

5、三方支付穩(wěn)健運(yùn)營、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益方面處于核心地位，美國對第三方支付機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管原則首先體現(xiàn)在對客戶沉淀資金的監(jiān)管上。鑒于美國法律將第三方支付平臺(tái)上滯留的資金視為負(fù)債，而非聯(lián)邦銀行法中定義的存款，通過規(guī)定第三方支付平臺(tái)滯留的資金需要存放在商業(yè)銀行的無息賬戶中，美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司進(jìn)而以提供存款延伸保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)對滯留資金的監(jiān)管，每個(gè)用戶資金的保險(xiǎn)上限為10萬美元。歐洲議會(huì)與歐盟理事會(huì)于2000年9月18日頒布的關(guān)于電子貨幣機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)開辦、經(jīng)營與審慎監(jiān)管的2000/46/EC指令是為規(guī)范歐盟電子貨幣活動(dòng)而采取的一項(xiàng)重大立法措施，其中體現(xiàn)的重要原則之一就是審慎監(jiān)管的原則。該指令不僅對電子貨幣機(jī)構(gòu)提出了自有

6、資金、初始資本金和持續(xù)資金要求，也對電子貨幣機(jī)構(gòu)所能從事的業(yè)務(wù)范圍及其所收資金的投資活動(dòng)給予了嚴(yán)格限制。2.強(qiáng)化監(jiān)管與支持創(chuàng)新兼顧的原則美國作為第三方支付業(yè)務(wù)和互聯(lián)網(wǎng)電子商務(wù)的主導(dǎo)者、先行者及全球最大的受益者，主張政府盡量減少管制措施以促進(jìn)第三方支付和電子商務(wù)的發(fā)展。因此，盡管美國針對第三方支付建立了較為完備的監(jiān)管框架，但在一些具體規(guī)定上相較其他國家仍顯寬松，以鼓勵(lì)創(chuàng)新。歐盟所引入的電子貨幣機(jī)構(gòu)審慎監(jiān)管機(jī)制雖然是以信用機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)審慎監(jiān)管框架為參照標(biāo)準(zhǔn),并在后者的基礎(chǔ)上產(chǎn)生，但它畢竟是不同于后者的一套獨(dú)立的具有自身特色的監(jiān)管機(jī)制。歐盟希望其構(gòu)建的監(jiān)管框架一方面可確保電子貨幣機(jī)構(gòu)穩(wěn)健和審慎運(yùn)營,有助

7、于電子貨幣在發(fā)行和應(yīng)用中充分發(fā)揮其優(yōu)勢；另一方面又極力避免使自身成為電子貨幣技術(shù)不斷革新的障礙,以免遏制有關(guān)技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展和創(chuàng)新。3.消費(fèi)者保護(hù)原則在防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的前提下保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益是西方市場經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的核心原則之一，第三方支付行業(yè)也不例外。從法律規(guī)定看，美國相關(guān)的消費(fèi)者保護(hù)主要是從消費(fèi)者使用信用卡、借記卡以及電子現(xiàn)金等支付工具進(jìn)行支付的角度來規(guī)定，通過第三方進(jìn)行的支付也被納入其中。在歐盟方面，歐盟委員會(huì)1997年發(fā)布了名為增進(jìn)消費(fèi)者對電子支付手段的信心的通告，提到監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)考慮與消費(fèi)者有關(guān)的問題：一是監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須向電子貨幣的發(fā)行人和使用者提供透明度、責(zé)任和爭議解決程序的指南，以維護(hù)使用者的

8、信心。二是監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須考慮欺詐和偽造的風(fēng)險(xiǎn)，提高安全性。（四）監(jiān)管措施歐美等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)對第三方支付機(jī)構(gòu)規(guī)定了必要的準(zhǔn)入門檻，要求第三方支付平臺(tái)需通過審批取得執(zhí)照，審批的內(nèi)容包括資金實(shí)力、財(cái)務(wù)狀況、風(fēng)險(xiǎn)管理以及報(bào)告制度等方面。更重要的是，這種對第三方支付機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管并不是單一、靜態(tài)的，準(zhǔn)入審批只是監(jiān)管的開始，分類監(jiān)管和動(dòng)態(tài)監(jiān)管的實(shí)施能夠更好地控制風(fēng)險(xiǎn)、保證第三方支付機(jī)構(gòu)維持良好的經(jīng)營和財(cái)務(wù)狀況。1.許可證和準(zhǔn)入要求通過統(tǒng)一貨幣服務(wù)法，美國對第三方支付機(jī)構(gòu)實(shí)行有針對性的業(yè)務(wù)許可，并設(shè)置了必要的準(zhǔn)入門檻。統(tǒng)一貨幣服務(wù)法規(guī)定所有從事貨幣匯兌等業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)都必須登記注冊，獲得許可并接受監(jiān)督檢查。美國

9、對第三方支付機(jī)構(gòu)的許可證和準(zhǔn)入要求包括聯(lián)邦和州兩個(gè)層面。在聯(lián)邦層面，目前主要是要求其履行相應(yīng)的登記、交易報(bào)告等程序。在州監(jiān)管層面，貨幣轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)經(jīng)營機(jī)構(gòu)必須獲得州監(jiān)管當(dāng)局的專項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)營許可。歐盟2000/46/EC指令、2009/110/EC指令等規(guī)定，各成員國應(yīng)對電子貨幣機(jī)構(gòu)以及支付機(jī)構(gòu)實(shí)行業(yè)務(wù)許可制度， 確保遵守審慎監(jiān)管原則的機(jī)構(gòu)才能從事此類業(yè)務(wù)。根據(jù)最新的2009/110/EC指令，第三方支付機(jī)構(gòu)要想獲得電子貨幣機(jī)構(gòu)資格，必須具備不低于35萬歐元的初始資本金，且申請者必須向所在會(huì)員國的主管當(dāng)局提交一份包括擬設(shè)立的電子貨幣機(jī)構(gòu)的商業(yè)計(jì)劃、初始資本金證明、內(nèi)控制度、總公司及高級管理人員的相關(guān)材

10、料等內(nèi)容的申請資料。2.過程監(jiān)管和動(dòng)態(tài)監(jiān)管美國的統(tǒng)一貨幣服務(wù)法建立了動(dòng)態(tài)的檢查、報(bào)告制度，它明確規(guī)定從事貨幣匯兌等業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期接受現(xiàn)場檢查，變更股權(quán)結(jié)構(gòu)必須得到批準(zhǔn)。這類機(jī)構(gòu)必須維護(hù)客戶資金的安全、具有足夠的流動(dòng)性，還應(yīng)符合有關(guān)反洗錢的監(jiān)管規(guī)定，確保數(shù)據(jù)信息安全等。同時(shí)，對獲得許可的機(jī)構(gòu)還需要每年登記一次，對于不再符合規(guī)定的企業(yè)，設(shè)置了終止、撤銷和退出管理。統(tǒng)一貨幣服務(wù)法規(guī)定，在特定條件下，可以終止、撤銷業(yè)務(wù)許可或要求從事貨幣匯兌等業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)退出該業(yè)務(wù)領(lǐng)域。歐盟也同樣對第三方支付機(jī)構(gòu)實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，主要注重以下幾點(diǎn)：自有資本、充足的流動(dòng)資金、合適的風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)以及必要的報(bào)告制度。2009/

11、110/EC指令規(guī)定，初始資本金必須是持續(xù)性地持有,并且明確規(guī)定了從事不同業(yè)務(wù)的電子貨幣機(jī)構(gòu)持續(xù)性持有自有資金的最低限制。2009/110/EC指令也對第三方支付機(jī)構(gòu)沉淀資金的投資犯罪做了明確規(guī)定。二、國內(nèi)監(jiān)管存在的不足對比美歐等國外成熟監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，總體來看， 目前我國第三方支付監(jiān)管中存在下列問題：（一）第三方支付監(jiān)管立法有待完善首先，我國雖然制定了管理辦法，但其僅是一部部門規(guī)章，法律效力層級比較低，可以采取的監(jiān)管和處罰方法有限。其次，管理辦法僅對各類支付服務(wù)業(yè)務(wù)規(guī)則、沉淀資金管理、消費(fèi)者保護(hù)、反洗錢等做了原則性規(guī)定，可操作性較差，有必要盡快制定相應(yīng)的配套辦法。再次，與第三方支付有關(guān)的刑事立法、

12、民事立法也有待進(jìn)一步完善。（二）第三方支付的分類不適應(yīng)業(yè)務(wù)發(fā)展和監(jiān)管需要管理辦法將非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)分為網(wǎng)絡(luò)支付、預(yù)付卡發(fā)行與受理、銀行卡收單，并按這種業(yè)務(wù)分類發(fā)放支付業(yè)務(wù)許可證。這種分類方法不能滿足科技的發(fā)展和支付服務(wù)市場分工的進(jìn)一步細(xì)化，各種支付工具、支付方式和支付渠道之間相互融合，導(dǎo)致原有的分類方法不僅不適應(yīng)第三方支付業(yè)務(wù)的發(fā)展，也給監(jiān)管和相關(guān)法規(guī)制度的制定造成了困難。（三）規(guī)范與發(fā)展需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)總體來看，我國對第三方支付的監(jiān)管遵循了規(guī)范與發(fā)展并重的原則，但在一些具體的監(jiān)管政策方面存在著加強(qiáng)規(guī)范政策與促進(jìn)發(fā)展政策不相協(xié)調(diào)的地方。特別是如何適應(yīng)第三方支付發(fā)展的需要， 如何隨著第三方監(jiān)管經(jīng)

13、驗(yàn)的不斷豐富， 有針對性的調(diào)整規(guī)范政策與發(fā)展政策的比重， 仍需不斷改進(jìn)。（四）備付金監(jiān)管制度不夠靈活我國監(jiān)管政策要求第三方支付機(jī)構(gòu)的備付金只能以銀行存款形式存在。這種監(jiān)管政策在對第三方支付開展監(jiān)管的初期，有助于防范備付金被挪用的風(fēng)險(xiǎn)，確?？蛻糍Y金安全。但該方式規(guī)定過死，不是最經(jīng)濟(jì)和最有效的備付金監(jiān)管模式，有必要隨著監(jiān)管的逐步深入采用更加科學(xué)、更加有效的模式對備付金進(jìn)行監(jiān)管。（五）消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)不足從我國金融消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域的整體來看，還存在著缺乏完善的金融消費(fèi)者保護(hù)法律制度體系、維權(quán)程序不健全、監(jiān)管機(jī)制不足等問題。在此大環(huán)境下，由于消費(fèi)者與支付機(jī)構(gòu)之間明顯的信息不對稱，且我國對第三方支付的監(jiān)管剛

14、剛起步，因此在第三方支付消費(fèi)者保護(hù)方面仍存在著很多不足，影響到第三方支付行業(yè)和電子商務(wù)的發(fā)展。三、對完善我國第三方支付監(jiān)管的建議（一）完善第三方支付監(jiān)管立法借鑒歐美經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)在管理辦法等現(xiàn)有法規(guī)制度的基礎(chǔ)上，建立針對第三方支付的多層次的、全面的法律體系。一是借鑒國際先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)電子資金劃撥法等法律，將第三方支付納入其中。二是盡快出臺(tái)與管理辦法相配套的制度辦法，不斷提高第三方支付監(jiān)管措施的可操作性。三是進(jìn)一步提高前瞻性，努力完善與第三方支付相關(guān)的法規(guī)制度。四是在推進(jìn)第三方支付法制建設(shè)的同時(shí)，也應(yīng)充分發(fā)揮行業(yè)自律的作用。（二）建立分類監(jiān)管和動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系第三方支付模式的差別較大， 對監(jiān)管的個(gè)

15、性化要求較高， 需要建立分類監(jiān)管的監(jiān)管體系，而不宜采用一刀切的監(jiān)管做法。從管理辦法來看，目前我國對第三方支付的分類監(jiān)管主要體現(xiàn)在針對不同的地域范圍要求不同的注冊資本。未來，應(yīng)針對不同的第三方支付業(yè)務(wù)模式，建立相應(yīng)的監(jiān)管模式。同時(shí)，對第三方支付的監(jiān)管也應(yīng)由目前的以市場準(zhǔn)入為主逐步過渡到以對第三方支付企業(yè)日常經(jīng)營的動(dòng)態(tài)監(jiān)管為主，建立起符合第三方支付業(yè)務(wù)實(shí)際的動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系。（三）兼顧規(guī)范與發(fā)展第三方支付提供個(gè)性化、功能化的支付服務(wù)方案，是傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化銀行結(jié)算服務(wù)的有益補(bǔ)充，是現(xiàn)代支付體系不可或缺的組成部分。因此，監(jiān)管是為了促進(jìn)第三方支付更好的發(fā)展，應(yīng)在規(guī)范的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)其創(chuàng)新和發(fā)展。管理辦法的頒布標(biāo)志著我國的第三方支付進(jìn)入監(jiān)管時(shí)代。目前，我國的監(jiān)管規(guī)定和措施相對嚴(yán)格，有助于第三方支付的迅速規(guī)范。隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展、監(jiān)管成熟，有必要對監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行調(diào)整和完善，提高監(jiān)管有效性，進(jìn)一步推動(dòng)第三方產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。（四）建立相對靈活的備付金監(jiān)管制度目前，根據(jù)管理辦法，第三方支付機(jī)構(gòu)接受的客戶備付金應(yīng)當(dāng)在商業(yè)銀行開立備付金專用存款帳戶存放，但沒有規(guī)定具體的存放形式。借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，建議可以允許第三方支付機(jī)構(gòu)在確保備付金安全，不影響正常支付的情況下，將部分備付金用于投資，但投資應(yīng)限定于經(jīng)人民銀行批準(zhǔn)、高流動(dòng)性、低風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目。同時(shí)，為確保備付金投資的安全，并不影響正