第六章 公共預(yù)算

1、第六章 公共預(yù)算第一節(jié) 公共預(yù)算概述一、公共預(yù)算的含義一、公共預(yù)算的含義 公共預(yù)算指的是政府在每一個(gè)財(cái)政年度的全部公共收支結(jié)構(gòu)一覽表。簡言之，公共預(yù)算是政府的公共收支計(jì)劃。具有法律效力，也是政府財(cái)政實(shí)現(xiàn)計(jì)劃管理和經(jīng)濟(jì)政策的工具。二、公共預(yù)算的功能第一，反映和規(guī)定了政府部門在預(yù)算年度內(nèi)的活動(dòng)范圍、方向和重點(diǎn)。第二，公共預(yù)算是立法機(jī)關(guān)和全體社會(huì)成員監(jiān)督政府收支運(yùn)作的途徑和窗口。 第三，它是控制公共支出規(guī)模的一個(gè)有效手段。第四，公共預(yù)算是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要手段。 三、公共預(yù)算的類別三、公共預(yù)算的類別（一）按預(yù)算的組織形式分類：單式預(yù)算和復(fù)（一）按預(yù)算的組織形式分類：單式預(yù)算和復(fù)式預(yù)算式預(yù)算1、單式預(yù)

2、算，指的是政府公共收支計(jì)劃通過、單式預(yù)算，指的是政府公共收支計(jì)劃通過一個(gè)統(tǒng)一的計(jì)劃表格來反映，一個(gè)統(tǒng)一的計(jì)劃表格來反映，而不去區(qū)分各項(xiàng)而不去區(qū)分各項(xiàng)或各種財(cái)政收支經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的一種預(yù)算組織形式?；蚋鞣N財(cái)政收支經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的一種預(yù)算組織形式。（1 1）單式預(yù)算的優(yōu)點(diǎn)）單式預(yù)算的優(yōu)點(diǎn) 符合預(yù)算的完整性原則。符合預(yù)算的完整性原則。 能簡潔明了地反映年度內(nèi)財(cái)政收支狀況。能簡潔明了地反映年度內(nèi)財(cái)政收支狀況。 便于立法機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)政府預(yù)算和社會(huì)公便于立法機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)政府預(yù)算和社會(huì)公眾了解政府預(yù)算。眾了解政府預(yù)算。 （2）單式預(yù)算的缺點(diǎn) 沒有把全部的財(cái)政收支按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分列和分別匯集平衡，不利于宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和對預(yù)算進(jìn)

3、行經(jīng)濟(jì)分析。尤其是現(xiàn)今政府的經(jīng)濟(jì)功能日益擴(kuò)大，對經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用日漸重要，對政府財(cái)政收支進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析和有選擇的宏觀調(diào)控就顯得十分必要。由于在現(xiàn)代政府活動(dòng)中，財(cái)政資金分配渠道和分配方式日益多樣化，加之政府財(cái)政信用規(guī)模的擴(kuò)大，單式預(yù)算難以準(zhǔn)確地反映政府財(cái)政活動(dòng)的真實(shí)情況，易產(chǎn)生虛假現(xiàn)象，不利于提高財(cái)政資金的使用效果。 2、復(fù)式預(yù)算，復(fù)式預(yù)算，指的是政府公共收支計(jì)劃通過兩個(gè)或兩個(gè)以上的計(jì)劃表格來反映。 它把政府預(yù)算分成經(jīng)常預(yù)算經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算資本預(yù)算兩個(gè)部分。其中經(jīng)常預(yù)算主要以稅收為收入來源，以行政事業(yè)項(xiàng)目為支出對象；資本預(yù)算主要以國債為收入來源，用于營利性的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出。（1）復(fù)式預(yù)算的優(yōu)點(diǎn)便于考

4、核預(yù)算資金的來源和用途。 復(fù)式預(yù)算使政府預(yù)算不再受傳統(tǒng)的收支平衡觀念的束縛，有利于政府按照經(jīng)濟(jì)周期來安排政府資本性支出，便于對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行有選擇的宏觀調(diào)控。 在復(fù)式預(yù)算結(jié)構(gòu)下，公債是資本預(yù)算的主要資金來源，公債與政府投資政策的有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)了資源有效配置和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，有利于和中長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃相銜接。（2）復(fù)式預(yù)算的缺點(diǎn)在收支性質(zhì)劃分上的交叉，為預(yù)算編制帶來了技術(shù)上的困難。 復(fù)式預(yù)算制度對財(cái)政赤字的反映比較模糊。 復(fù)式預(yù)算易產(chǎn)生政府資本支出過度膨脹的現(xiàn)象。 （二）按預(yù)算的編制方法分類（二）按預(yù)算的編制方法分類:增量預(yù)算和零基增量預(yù)算和零基預(yù)算預(yù)算1、增量預(yù)算也稱為基數(shù)法，是一種傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法，指

5、的是財(cái)政收支計(jì)劃指標(biāo)在以前預(yù)算年度的基礎(chǔ)上，按新的預(yù)算年度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況加以調(diào)整之后確定的。 即基數(shù)+增量 2、 零基預(yù)算，指的是財(cái)政收支計(jì)劃指標(biāo)的確定，只以新的預(yù)算年度的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況為依據(jù)，而不考慮以前的財(cái)政收支狀況，這就是零基預(yù)算的所謂“從零開始”之意。 （三）按預(yù)算的層級分類：中央預(yù)算和地方三）按預(yù)算的層級分類：中央預(yù)算和地方預(yù)算預(yù)算中央政府預(yù)算是指中央政府的年度財(cái)政收支中央政府預(yù)算是指中央政府的年度財(cái)政收支計(jì)劃。地方政府預(yù)算是指各級地方政府的年計(jì)劃。地方政府預(yù)算是指各級地方政府的年度財(cái)政收支計(jì)劃。度財(cái)政收支計(jì)劃。（四）按預(yù)算的財(cái)政收支項(xiàng)目分類：普通預(yù)（四）按預(yù)算的財(cái)政收支項(xiàng)目分類：

6、普通預(yù)算和特別預(yù)算算和特別預(yù)算普通預(yù)算又稱為經(jīng)費(fèi)預(yù)算，是政府編制的一般財(cái)政經(jīng)常性收支項(xiàng)目（科目）的預(yù)算。特別預(yù)算又稱為投資預(yù)算，是指政府對某些具有特別意義的項(xiàng)目（特別事業(yè)、特殊用途的收支）另行安排的預(yù)算。 （五）按預(yù)算的管理范圍分類：總預(yù)算、部（五）按預(yù)算的管理范圍分類：總預(yù)算、部門預(yù)算、單位預(yù)算門預(yù)算、單位預(yù)算（六）按預(yù)算的編制程序分類：正式預(yù)算、（六）按預(yù)算的編制程序分類：正式預(yù)算、臨時(shí)預(yù)算、追加預(yù)算臨時(shí)預(yù)算、追加預(yù)算（七）按預(yù)算作用的時(shí)間分類：年度預(yù)算和（七）按預(yù)算作用的時(shí)間分類：年度預(yù)算和中長期預(yù)算中長期預(yù)算年度預(yù)算是指預(yù)算有效期為一年的政府收支預(yù)算。中長期預(yù)算，也稱中長期財(cái)政計(jì)劃，一

7、般而言，1年以上10年以下的計(jì)劃稱中期計(jì)劃，10年以上的計(jì)劃稱長期計(jì)劃。 四、預(yù)算年度四、預(yù)算年度 預(yù)算年度，預(yù)算年度，亦稱作財(cái)政年度，是指編制和執(zhí)行預(yù)算所應(yīng)依據(jù)的法定時(shí)限。也就是預(yù)算收支起訖的有效期限。目前世界各國普遍采用的預(yù)算年度有兩種：一是歷年制預(yù)算年度一是歷年制預(yù)算年度，即從每年1月1日起至同年12月31日止。二是跨年制預(yù)算年度，二是跨年制預(yù)算年度，即從每年某月某日開始至次年某月某日止，中間歷經(jīng)12個(gè)月，但跨越了兩個(gè)年度。一般說來，決定預(yù)算年度起訖日期的因素有兩個(gè)：一是每年公共收入的旺季，二是每年立法機(jī)關(guān)召開會(huì)議的日期。 五、公共預(yù)算的原則五、公共預(yù)算的原則（一）公開性（二）可靠性（三

8、）完整性（四）統(tǒng)一性 統(tǒng)一性即要求各級政府預(yù)算都要按照統(tǒng)一的程序、統(tǒng)一的預(yù)算科目、統(tǒng)一的計(jì)算方法和統(tǒng)一的口徑來編制預(yù)算。（五）年度性 年度性即要求各級政府預(yù)算按年度來編制，將規(guī)定的起訖期間內(nèi)的政府財(cái)政收支列入政府預(yù)算。 第二節(jié)第二節(jié) 公共預(yù)算決策程序公共預(yù)算決策程序公共預(yù)算的程序也稱預(yù)算周期或預(yù)算過程，根據(jù)預(yù)算程序的主體不同，一般包括四個(gè)階段：預(yù)算編制、預(yù)算批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行和國家決算。一、公共預(yù)算的編制一、公共預(yù)算的編制（一）公共預(yù)算編制的內(nèi)容（一）公共預(yù)算編制的內(nèi)容預(yù)算編制是整個(gè)預(yù)算工作程序的開始，在這一階段的主要任務(wù)有兩個(gè)：一是預(yù)算草案的編制；二是概算的核定。根據(jù)各國主持編制工作機(jī)構(gòu)的不同，

9、可以將預(yù)算草案的編制分為兩種類型：一是由財(cái)政部主持預(yù)算編制工作，而后將預(yù)算草案交給有法定預(yù)算提案權(quán)或國會(huì)審議權(quán)的機(jī)構(gòu)或個(gè)人核定。二是由政府特設(shè)的預(yù)算機(jī)關(guān)主持預(yù)算編制工作，而財(cái)政部只負(fù)責(zé)收入預(yù)算。 由政府行政機(jī)關(guān)編制而成的預(yù)算草案，在沒有經(jīng)過國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)審批之前，通常稱為概算。（二）我國的預(yù)算編制（二）我國的預(yù)算編制1.國務(wù)院做出編制預(yù)算草案的指示。 2.各?。ㄊ?、自治區(qū)）和中央各部門提出預(yù)算建議數(shù)，報(bào)送財(cái)政部。3.財(cái)政部擬定預(yù)算收支指標(biāo)，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后下達(dá)。 4.各級政府編制預(yù)算草案。5.財(cái)政部審核各省（市、自治區(qū)）及中央各部門的預(yù)算草案，并匯編成國家預(yù)算草案，報(bào)送國務(wù)院進(jìn)行核定。 二、公

10、共預(yù)算的批準(zhǔn)二、公共預(yù)算的批準(zhǔn) 預(yù)算的批準(zhǔn)是國家預(yù)算程序的第二個(gè)階段。批準(zhǔn)公共預(yù)算的權(quán)力屬于國家立法機(jī)構(gòu)。公共預(yù)算經(jīng)權(quán)力機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后，才具有法律效力。 三、國家預(yù)算的執(zhí)行三、國家預(yù)算的執(zhí)行 預(yù)算執(zhí)行預(yù)算執(zhí)行是整個(gè)預(yù)算工作程序的重要環(huán)節(jié)。執(zhí)行預(yù)算的機(jī)構(gòu)是政府的行政機(jī)構(gòu)，即各級預(yù)算由本級政府組織執(zhí)行，而具體工作由本級政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)。 預(yù)算調(diào)整預(yù)算調(diào)整是預(yù)算執(zhí)行的一項(xiàng)重要程序。預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)批準(zhǔn)的各級預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準(zhǔn)的收支平衡預(yù)算的總支出超過總收入，或者使原批準(zhǔn)預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額變更等。 對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督主要包括兩個(gè)方面：一是財(cái)政監(jiān)督。二是審計(jì)監(jiān)督。 四、

11、國家決算一般程序是：由預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制反映預(yù)算年度內(nèi)預(yù)算收支執(zhí)行情況的決算報(bào)告，經(jīng)審計(jì)機(jī)構(gòu)審核，國家立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)之后，就標(biāo)志著正式?jīng)Q算的成立和整個(gè)預(yù)算程序的結(jié)束。 第三節(jié)中國公共預(yù)算制度的改革第三節(jié)中國公共預(yù)算制度的改革 一、編制部門預(yù)算 我國預(yù)算編制改革始于2000年。到2003年底，中央已有80個(gè)部門實(shí)行了部門預(yù)算，全國已有26個(gè)省市試行了財(cái)政改革制度。 部門預(yù)算是部門依據(jù)國家有關(guān)政策規(guī)定及其行使職能的需要，由基層預(yù)算單位編制，逐級上報(bào)、審核、匯總，經(jīng)財(cái)政部門審核后提交立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的涵蓋部門各項(xiàng)收支的綜合財(cái)政計(jì)劃。 完善部門預(yù)算編制，對于規(guī)范預(yù)算管理，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督有特別的意義：首先首先

12、，編制部門預(yù)算，將使預(yù)算透明度提高，有利于預(yù)算編制的公開、公平、公正。其次，其次，編制部門預(yù)算有利于強(qiáng)化預(yù)算觀念，提高預(yù)算管理水平。第三第三，編制部門預(yù)算有利于調(diào)動(dòng)各部門的積極性。第四第四，編制部門預(yù)算有利于推動(dòng)其他各項(xiàng)預(yù)算管理改革。 部門預(yù)算是反映一個(gè)部門全部收支狀況的預(yù)算，由部門收入預(yù)算、部門基本支出預(yù)算和專項(xiàng)支出預(yù)算組成。二、深化二、深化“收支兩條線收支兩條線”管理改革管理改革 “收支兩條線收支兩條線”管理改革，管理改革，即按照公共管理的要求，將全部財(cái)政性收支逐步納入預(yù)算管理。逐步淡化和取消預(yù)算外收支。 “收支兩條線收支兩條線”管理改革的成效：管理改革的成效：一是增加了財(cái)政體制的透明度，

13、提高了預(yù)算資金的使用效益；二是促進(jìn)部門依法行政、公正執(zhí)法；三是有利于從制度上約束腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。三、公共預(yù)算收支分類改革三、公共預(yù)算收支分類改革 新的預(yù)算收支分類體系包括3類：1、收入分類。、收入分類。公共預(yù)算收入按收入來源和性質(zhì)共分6類：稅收收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入、非稅收入、貸款轉(zhuǎn)貸回收本金收入、債務(wù)收入、轉(zhuǎn)移性收入。2、支出功能分類。、支出功能分類。支出功能分類主要反映政府活動(dòng)的不同功能和政策目標(biāo)。17個(gè)類級科目：一般公共服務(wù)、外交、國防、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)基金支出、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運(yùn)輸、工業(yè)商業(yè)金融事務(wù)、其

14、他支出、轉(zhuǎn)移性支出。3、支出經(jīng)濟(jì)分類。、支出經(jīng)濟(jì)分類。支出經(jīng)濟(jì)分類主要反映政府支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和具體用途。包括：工資福利支出、商品和服務(wù)支出、對個(gè)人和家庭的補(bǔ)助、對企事業(yè)單位的補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移性支出、贈(zèng)與、債務(wù)利息支出、債務(wù)還本支出、基本建設(shè)支出、其他資本性支出、貸款轉(zhuǎn)貸及產(chǎn)權(quán)參股、其他支出。四、實(shí)施國庫集中收付制度四、實(shí)施國庫集中收付制度 國庫集中收付制度國庫集中收付制度是指對預(yù)算資金實(shí)行集中收繳和支付的制度，其核心是通過國庫單一賬戶對現(xiàn)金進(jìn)行集中管理。這種制度有以下三個(gè)特征：特征：一是財(cái)政統(tǒng)一開設(shè)國庫單一賬戶，各單位不再設(shè)有銀行賬戶；二是所有預(yù)算收入直接繳入國庫，所有預(yù)算支出根據(jù)部門預(yù)算均由財(cái)政集

15、中支付給商品和勞務(wù)的提供者；三是財(cái)政設(shè)立專門的國庫現(xiàn)金管理和支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)。第四節(jié)、公共預(yù)算決策：機(jī)會(huì)成本分析第四節(jié)、公共預(yù)算決策：機(jī)會(huì)成本分析一、機(jī)會(huì)成本的含義一、機(jī)會(huì)成本的含義 預(yù)算資金的機(jī)會(huì)成本機(jī)會(huì)成本，指的是因這樣一筆資金由非政府部門轉(zhuǎn)移到公共部門而導(dǎo)致的非政府部門的效益損失。 如果一筆特定的資金交由公共部門使用所能達(dá)到的效益，大于留在非政府部門使用所能達(dá)到的效益，那么，這筆資金的公共預(yù)算決策就是具有效率的；如果一筆特定的資金交由公共部門使用所能達(dá)到的效益，小于留在非政府部門使用所能達(dá)到的效益，那么，這筆資金的公共預(yù)算決策就是缺乏效率的；如果一筆特定的資金交由公共部門使用所能達(dá)到的效益，

16、恰恰等于留在非政府部門使用所能達(dá)到的效益，那么，這時(shí)整個(gè)社會(huì)的資源配置處于最佳狀態(tài)。二、進(jìn)一步的說明：資源在公共物品和私人物品之間的配置第五節(jié)第五節(jié) 公共預(yù)算決策的經(jīng)濟(jì)分析：成公共預(yù)算決策的經(jīng)濟(jì)分析：成本本效益分析效益分析 一、成本一、成本效益分析的含義效益分析的含義 對公共預(yù)算決策進(jìn)行成本效益分析，就是把公共預(yù)算資金的作用劃分為若干項(xiàng)目或方案，分別就每個(gè)項(xiàng)目或方案核算其效益和成本。在此基礎(chǔ)上，對不同項(xiàng)目和不同方案進(jìn)行比較，確定其優(yōu)先采用的次序，并摒棄那些社會(huì)邊際成本超過社會(huì)邊際效益的項(xiàng)目或方案。.二、成本一效益分析的步驟二、成本一效益分析的步驟第一步，計(jì)算各個(gè)項(xiàng)目或方案的效益和第一步，計(jì)算各個(gè)項(xiàng)目或方案的效益和成本