試論城鄉(xiāng)規(guī)劃中的土地合理利用

1、試論城鄉(xiāng)規(guī)劃中的土地合理利用提要城鄉(xiāng)規(guī)劃是指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要 依據(jù)和手段，而土地的合理利用在城鄉(xiāng)規(guī)劃中起著重要的作 用。本文從城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用方式存在的問題出發(fā)，對如 何合理利用土地資源提出相應(yīng)的政策建議。關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)規(guī)劃;土地征用；級差地租一、問題提出城鄉(xiāng)規(guī)劃是指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要依據(jù) 和手段，在城鄉(xiāng)差距日益凸顯、城市化進程不斷加快、農(nóng)村 勞動力持續(xù)向城市轉(zhuǎn)移的進程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃逐漸被提上日程。 我國正處于城市化、工業(yè)化快速發(fā)展時期，城市經(jīng)濟的快速 發(fā)展與稀缺的土地資源之間的矛盾持續(xù)加劇,使得城市土地 開發(fā)利用范圍不斷擴展。而在農(nóng)村，土地是農(nóng)民擁有的除勞 動力之外的

2、有效“致富”資產(chǎn),是支撐農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和提高 農(nóng)民收入的基礎(chǔ)。土地不僅為城鎮(zhèn)發(fā)展提供布局與建設(shè)的 空間，而且是融資的重要工具，土地增值收益的公平分配在 一定程度上是社會公正、社會穩(wěn)定的體現(xiàn)。國外經(jīng)驗表明： 城市健康有序的發(fā)展與政府充分控制和分配土地收益密切 相關(guān)。因此，合理利用土地資源是保障城鄉(xiāng)規(guī)劃成功進行的 前提條件,對城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地的合理利用進行研究具有重要 的理論和現(xiàn)實意義。二、城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用方式及其問題（一）城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用方式。當(dāng)前我國城鄉(xiāng)規(guī)劃中 土地利用方式主要表現(xiàn)為以下兩種：第一，農(nóng)村土地征用：土 地征用是集體土地向城市用地轉(zhuǎn)換的合法途徑，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn) 為建設(shè)用地是城市化、工業(yè)

3、化、城鎮(zhèn)化推進的客觀要求和 必然結(jié)果，是經(jīng)濟發(fā)展的大趨勢，集體所有制化的土地作為 城市用地的重要補充，保證了工業(yè)化、城市化推進對土地急 劇增長的需求;第二，對土地以招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式進 行城市建設(shè)的配套開發(fā)以及城市土地的綜合管理利用。對 城市土地以拍賣的方式賣給房地產(chǎn)商，以招標(biāo)的方式將城市 基礎(chǔ)建設(shè)的任務(wù)分配到有能力的單位,從而綜合利用土地資 源。（二）城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用存在的問題。城鄉(xiāng)規(guī)劃中土 地利用存在的問題主要表現(xiàn)在以下方面：首先，土地征用方 面:土地價格在土地征用中的作用發(fā)揮不到位。征用是國家 運用強制性的行政手段有償征用農(nóng)民土地的方式。在我國， 征用農(nóng)民土地后給農(nóng)民較少的經(jīng)濟補償

4、，土地征用費占土地 岀讓價格的比重很低，土地的收益分配混亂，加之政府對土 地補償費的截留，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益。此外，市價和土地 征用價格的巨大反差，土地在集體經(jīng)濟組織以及其他類型經(jīng) 濟組織之間的不規(guī)范流轉(zhuǎn)大量存在，這種自發(fā)性的流轉(zhuǎn)由于 沒有納入統(tǒng)一的土地市場，帶來諸多問題。如用地權(quán)不清晰、 產(chǎn)生由價格和產(chǎn)權(quán)問題而發(fā)生的爭端、土地資源的濫用等； 其次，利用招標(biāo)拍賣等方式對土地進行分配利用。土地競拍 的價格一般較高，尤其是房地產(chǎn)商為了追逐自身的經(jīng)濟利益, 在高價得到土地使用權(quán)后，對土地進行配套建設(shè)開發(fā)，造成 房屋價格上漲、炒房現(xiàn)象嚴(yán)重。三、城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地合理利用的政策建議土地資源的合理利用在城鄉(xiāng)規(guī)

5、劃中有著重要作用，是做 好城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)。為充分利用土地資源，促進城鄉(xiāng)規(guī)劃中 土地的合理有效利用，應(yīng)首先從土地價格的規(guī)范出發(fā)，一方 面對農(nóng)村土地征用進行管制；另一方面對土地的招標(biāo)、競拍、 掛牌給予合理規(guī)制。（一）對農(nóng)村土地征用的管制1、征地補償費、土地增值收益分配。根據(jù)地租理論， 地租有級差之分，應(yīng)根據(jù)土地的優(yōu)劣程度來確定地租。換言 之，對征收的土地給予征地補償費時，應(yīng)有所區(qū)分，根據(jù)地塊 帶來的效益確定。對于在可預(yù)測范圍內(nèi)有良好發(fā)展前景，并 且用途非常廣泛的地塊，在征用補償費的確定時，應(yīng)區(qū)別于 劣質(zhì)地塊。此外，政府在對失地農(nóng)民的同期損失給予補償時, 應(yīng)該加入土地使用后的預(yù)期利益，動態(tài)提高補償標(biāo)

6、準(zhǔn)，從而 既可以降低農(nóng)民對征地的不滿情緒，又提高了土地征用的成 效。按照馬克思的地租分配理論，級差地租i應(yīng)由土地所有 者所有，級差地租ii應(yīng)由土地所有者和經(jīng)營者共同所有。對 土地征用后產(chǎn)生的增值部分，應(yīng)充分考慮被征地者的利益。 而據(jù)國家有關(guān)統(tǒng)計資料顯示，土地用途轉(zhuǎn)變增值的土地收益 中，農(nóng)民約得5 %10%,村一級得25%30%,政府及部門得 60%70 %o因此,規(guī)范征用土地的收益分配是改善現(xiàn)行制度 的重要方面,是切實保障農(nóng)民權(quán)益的重要舉措。2、征用土地的購地費確定。購地費應(yīng)由被征購地塊的 地價款、地上附著物和青苗的補償費構(gòu)成，其中地上附著物 和青苗的補償費應(yīng)如實補償，地價款可根據(jù)農(nóng)地基準(zhǔn)地價

7、, 集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地后的用途及預(yù)期收益等因素 確定，讓農(nóng)民分享額外的增值收益。尤其對于個人承包集體 土地的農(nóng)戶，在承包期還未到達(dá)的前提下，承包的土地已被 政府征用，他們的預(yù)期利益更應(yīng)得到保護。（二）對土地招標(biāo)、競拍、掛牌的規(guī)制。由于國家允許 對經(jīng)營性土地實行招標(biāo)、招商、拍賣和掛牌,全面推行和嚴(yán) 格執(zhí)行經(jīng)營性土地招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓制度，從而凸顯土 地資產(chǎn)價值,為建立公開、公平、公正的土地市場秩序以及 有效遏制土地出讓中的暗箱操作提供平臺。經(jīng)營性用地通 過擴大土地出讓的招拍掛比例，由市場機制決定土地去向， 由政府部門根據(jù)市場情況調(diào)整基準(zhǔn)地價和出讓底價,充分挖 掘土地的資產(chǎn)價值。根據(jù)科斯定理，在明確產(chǎn)權(quán)的前提下，甚至不需要政府 干預(yù)市場交易，市場交易便會按照公平合理的價格來進行。 市場的真諦不是價格，而是產(chǎn)權(quán),只要產(chǎn)權(quán)確定，市場主體便 會“議出”合理的價格。土地是一種特殊商品，地價是轉(zhuǎn)讓 產(chǎn)權(quán)后的經(jīng)濟收入,招標(biāo)、競拍、掛牌會獲得土地使用權(quán), 因此政府為了保證招標(biāo)、競拍、掛牌的順利進行以及土地 資產(chǎn)價值的充分體現(xiàn)應(yīng)該先從制定基準(zhǔn)地價以及轉(zhuǎn)讓土地 的產(chǎn)權(quán)入手，根據(jù)轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)的不同、土地的位置、土地使用 期限、基礎(chǔ)設(shè)施完善程度、地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、人口密度、城 市周圍農(nóng)用