基于政策工具視角下的國(guó)家中心城市發(fā)展政策分析

1、    基于政策工具視角下的國(guó)家中心城市發(fā)展政策分析    關(guān)孔春【摘 要】國(guó)家中心城市政策工具既是國(guó)家中心城市發(fā)展的關(guān)鍵因素和基本保證，也是國(guó)家中心城市實(shí)現(xiàn)其功能的重要手段和有效途徑。文章以扎根理論為思想基礎(chǔ)，從基本政策工具和國(guó)家中心城市統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展兩個(gè)維度對(duì)2014年以來(lái)我國(guó)國(guó)家中心城市指導(dǎo)性政策文本進(jìn)行分析，深入剖析了我國(guó)國(guó)家中心城市政策文本中存在的缺失與沖突等問(wèn)題，旨在為今后國(guó)家中心城市相關(guān)政策的制定提供優(yōu)化和完善建議。【關(guān)鍵詞】政策工具;國(guó)家中心城市;內(nèi)容分析國(guó)家中心城市政策工具作為國(guó)家選擇、確定城市發(fā)展、對(duì)城市進(jìn)行引導(dǎo)、監(jiān)管的公共政策方案，是

2、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)國(guó)家中心城市公共政策預(yù)期目的的途徑和手段，是政策目標(biāo)與政策結(jié)果之間的橋梁和紐帶。國(guó)家中心城市作為拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紐帶，是人類社會(huì)發(fā)展與追求的必然選擇。因此，從政策工具視角審視國(guó)家中心城市政策，理順城市發(fā)展規(guī)律，找出政策制定的著眼點(diǎn)，對(duì)于促進(jìn)國(guó)家中心城市健康有序發(fā)展具有積極的理論意義與實(shí)踐意義。一、政策工具視角下的政策分析框架隨著政策研究的升溫，政策工具成為了政策研究的焦點(diǎn)問(wèn)題。對(duì)政策工具的產(chǎn)生進(jìn)行追溯，目前學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為政策工具最早產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代中期，經(jīng)歷了80年代的興起階段后90年代得到了快速發(fā)展。政策工具不同于政府工具，政策工具是政府工具不可或缺的部分。研究

3、政策工具有利于了解國(guó)家的發(fā)展動(dòng)向，把握住國(guó)家發(fā)展的脈搏。因此，利用政策工具對(duì)不同方面、不同領(lǐng)域進(jìn)行研究分析已經(jīng)成為當(dāng)下公共政策研究中的一大趨勢(shì)。隨著研究的不斷推進(jìn)，學(xué)者們對(duì)政策工具的理解更加深入，“他們認(rèn)為公共政策工具是政策分析中在工具理性層面上的發(fā)展與深化，它是公共政策制定者政治博弈的結(jié)果，反映了政策的延續(xù)性，并非是單純的技術(shù)行為。” 1（一）x維度：基本政策工具維度基于學(xué)術(shù)界對(duì)政策工具進(jìn)行了不同分類，本研究以羅伊·羅斯韋爾（roy rothell）和沃爾特·澤哥菲爾德（walter zegveld）對(duì)政策工具的分類為標(biāo)準(zhǔn)，將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型。具體來(lái)看，

4、供給型和需求型政策工具對(duì)國(guó)家中心城市建設(shè)起直接推動(dòng)和拉動(dòng)作用，環(huán)境型政策工具則對(duì)國(guó)家中心城市的發(fā)展起著外部影響的作用。環(huán)境型政策工具是指政府政策對(duì)國(guó)家中心城市未來(lái)發(fā)展所產(chǎn)生的一種外部影響和滲透，即政府通過(guò)法規(guī)管制、金融支持、稅收優(yōu)惠等政策為國(guó)家中心城市提供有利的發(fā)展環(huán)境，以推動(dòng)城市自身的發(fā)展。環(huán)境型政策工具包括目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制、金融支持、策略性措施等方面。供給型政策工具是指政府通過(guò)各種方式的支持，加快國(guó)家中心城市的發(fā)展，增強(qiáng)其輻射帶動(dòng)作用。根據(jù)政府對(duì)國(guó)家中心城市支持方式的不同可以將供給型政策工具劃分為人才培養(yǎng)、信息支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金投入和公共服務(wù)幾種。需求型政策工具指政府通過(guò)服務(wù)外包、

5、海外機(jī)構(gòu)等方法拉動(dòng)國(guó)家中心城市向全方位和高水平發(fā)展的政策工具。因此，可以將需求型的政策工具分為政府采購(gòu)、貿(mào)易管制等方面。2（二）y維度：國(guó)家中心城市統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展評(píng)價(jià)維度研究國(guó)家中心城市的相關(guān)政策對(duì)國(guó)家中心城市未來(lái)的發(fā)展而言具有非常重大的意義。但單一劃分指標(biāo)往往不能很好地體現(xiàn)和概括有關(guān)國(guó)家中心城市政策的所有特征，也不能全面審視政策文本制定的遠(yuǎn)大目標(biāo)和深遠(yuǎn)意義。因此，有必要引入y維度統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的多元視角，對(duì)我國(guó)國(guó)家中心城市的相關(guān)政策進(jìn)行綜合分析與衡量?；趯?duì)國(guó)家中心城市相關(guān)政策的內(nèi)容和近年來(lái)國(guó)家對(duì)城市發(fā)展的要求，研究將能有效衡量我國(guó)國(guó)家中心城市發(fā)展的因素歸納為4個(gè)方面，具體如圖2所示。（三）二維分析

6、框架的構(gòu)建基于上述x維度和y維度的內(nèi)容構(gòu)成，我國(guó)國(guó)家中心城市政策二維分析框架如圖2所示。二、國(guó)家中心城市政策文本的樣本選擇及分析（一）國(guó)家中心城市發(fā)展政策的樣本選擇為了確保研究的嚴(yán)謹(jǐn)性、科學(xué)性，本文所選政策文本全來(lái)自國(guó)家權(quán)威機(jī)構(gòu)發(fā)布的與國(guó)家中心城市發(fā)展密切相關(guān)的文件，最終篩選出從2014年到2018年的國(guó)家中心城市發(fā)展政策文本共9份（見表1）。表1 國(guó)家中心城市發(fā)展政策文本統(tǒng)計(jì)（二）國(guó)家中心城市發(fā)展基本政策工具編碼本文對(duì)上述9份政策文本的內(nèi)容按照“政策編號(hào)章節(jié)/具體條款 ”進(jìn)行編碼，形成基于政策工具的國(guó)家中心城市發(fā)展政策文本的內(nèi)容分析單元編碼（見表2）。（限于篇幅限制，中間“38”號(hào)政策編碼省

7、略。）表2 政策文本內(nèi)容分析單元編（三）國(guó)家中心城市發(fā)展政策x維度：基本政策工具分析根據(jù)x維度的分類要求，對(duì)編碼好的政策單元進(jìn)行歸類，結(jié)果如表3所示。對(duì)表3進(jìn)行分析可知，國(guó)家中心城市發(fā)展政策文本綜合運(yùn)用了供給型、需求型和環(huán)境型政策工具。但從這3種政策工具在總體政策工具中所占比重來(lái)看，呈現(xiàn)出占比失衡的狀態(tài)。環(huán)境型政策工具占70%處于領(lǐng)先地位，供給型政策工具為23%，需求型政策工具只占7%。由此可知，目前主要依靠環(huán)境型政策工具推動(dòng)國(guó)家中心城市的發(fā)展。1.環(huán)境型政策工具過(guò)溢整體來(lái)看，環(huán)境型政策工具使用較多，這符合我國(guó)的基本國(guó)情。因?yàn)閲?guó)家中心城市建設(shè)在各方面都還處于探索階段，導(dǎo)致在政策工具的使用上絕大

8、多數(shù)還處于目標(biāo)規(guī)劃層面。在所使用的政策工具中也存在著政策不夠清晰、模糊性較強(qiáng)的問(wèn)題，導(dǎo)致政策缺乏實(shí)際操作性，降低了政策應(yīng)有的成效。從數(shù)據(jù)分析結(jié)果來(lái)看，在環(huán)境型政策工具中目標(biāo)規(guī)劃占比最高，占比為65%。策略性措施相比其他政策工具更具可操作性，因此在環(huán)境型政策工具中策略性措施起到了行動(dòng)規(guī)劃的作用。在法規(guī)管制、金融支持和稅收優(yōu)惠三個(gè)方面呈現(xiàn)真空地帶。國(guó)家中心城市作為最高級(jí)別的城市，在金融支持和稅收優(yōu)惠方面相比于其他城市而言它們大多自身就是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)，因此，國(guó)家將金融支持和稅收優(yōu)惠更多的轉(zhuǎn)向其他一些中小城市是實(shí)現(xiàn)城市整體發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。2.供給型政策工具不足整體來(lái)看，供給型政策工具占23%，

9、占比偏低。從具體分析來(lái)看，基礎(chǔ)設(shè)施為11條所占比重最高，公共服務(wù)有2條，人才培養(yǎng)有1條，信息支持、資金投入和項(xiàng)目培育都為0?；A(chǔ)設(shè)施政策具有突出優(yōu)勢(shì)。公共服務(wù)和人才培養(yǎng)決定著國(guó)家中心城市未來(lái)的發(fā)展態(tài)勢(shì)，但在整個(gè)政策中這兩個(gè)方面是非常缺乏的，因此，有必要加強(qiáng)對(duì)這兩個(gè)方面的重視。在政策文本中未見信息支持、資金投入和項(xiàng)目培育的相關(guān)政。3.需求型政策工具短缺需求型政策工具對(duì)國(guó)家中心城市的發(fā)展具有直接的拉動(dòng)作用。與環(huán)境型政策工具相比需求型政策工具更具直接性和快捷性。它不僅保證了國(guó)家中心城市發(fā)展的持續(xù)性，同時(shí)還提高了國(guó)家中心城市發(fā)展的質(zhì)量。但是通過(guò)對(duì)一系列政策文本分析的結(jié)果來(lái)看，需求型政策工具只占7%，應(yīng)

10、用相對(duì)不足。具體來(lái)看，各個(gè)方面占比都不高，服務(wù)外包和海外機(jī)構(gòu)分別只有1條，貿(mào)易管制2條，政府采購(gòu)為0。然而，這類政策工具相比其他兩類政策工具來(lái)說(shuō)指向更為明確，是促進(jìn)國(guó)家中心城市發(fā)展最為直接的方式，它們的缺少弱化了政策整體的指導(dǎo)作用，但這為后續(xù)的政策制定提供了進(jìn)步的空間。（四）國(guó)家中心城市發(fā)展政策y維度：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的多元審視在x維度分析的基礎(chǔ)上，加入y維度衡量指標(biāo)，研究從經(jīng)濟(jì)、開放、創(chuàng)新、生態(tài)幾個(gè)維度出發(fā)，分析這些政策維度對(duì)于國(guó)家中心城市發(fā)展的影響，分析政策工具運(yùn)用的合理性，得到圖3所示的二維分析結(jié)果。根據(jù)圖3可知，有關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策工具18條，占總體政策工具的29.5%，其余依次為城市開放26

11、.2%，城市創(chuàng)新24.6%，城市生態(tài)19.7%。從各類數(shù)據(jù)在總體中的占比分布來(lái)看，關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策工具位列前茅，城市開放和城市創(chuàng)新所占比重相差不遠(yuǎn)，城市生態(tài)緊隨其后。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策工具占比來(lái)看，雖然其占比位列前茅，但是與城市創(chuàng)新、城市開放和城市生態(tài)的占比情況，相差不是很遠(yuǎn)。在國(guó)際層面，國(guó)家中心城市是全球資源配置和產(chǎn)業(yè)分工體系的重要功能節(jié)點(diǎn)，是國(guó)家對(duì)外開放的重要載體。3因此，國(guó)家中心城市在發(fā)展規(guī)劃中將對(duì)外開放列為重點(diǎn)具有其合理性。近年來(lái)國(guó)家對(duì)創(chuàng)新高度重視，創(chuàng)新是一個(gè)城市發(fā)展的不竭動(dòng)力，增強(qiáng)城市的創(chuàng)新力是實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的原動(dòng)力。在這組數(shù)據(jù)中城市生態(tài)所占比重最低，就城市發(fā)展的整體要求而言，要

12、實(shí)現(xiàn)城市的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展需加快城市生態(tài)建設(shè)的力度。三、結(jié)論與建議（一）x維度的研究啟示首先，環(huán)境型政策工具占比超過(guò)70%，這是我國(guó)對(duì)國(guó)家中心城市高度重視的集中體現(xiàn)。環(huán)境型政策工具作為國(guó)家中心城市發(fā)展的直接影響因素，對(duì)于國(guó)家中心城市的發(fā)展具有非常大的影響力。但從政策文本分析結(jié)果來(lái)看，目標(biāo)規(guī)劃占比過(guò)大，導(dǎo)致政策的宏觀性和模糊性太大，降低了政策的實(shí)際可操作性。其次，從總體上來(lái)看供給型政策工具的使用略顯不足?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)在整個(gè)供給型政策中所占比重最大，體現(xiàn)了政府對(duì)于國(guó)家中心城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重視。人才培養(yǎng)、公共服務(wù)和項(xiàng)目培育在已有政策中是短板。最后是公共服務(wù)和項(xiàng)目培育，這些諸多方面無(wú)一不和政府掛鉤

13、，這就涉及到政府的公共服務(wù)，在建設(shè)服務(wù)型政府理念的影響下，社會(huì)發(fā)展逐漸由之前的政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)檎龑?dǎo)，多元治理的社會(huì)格局進(jìn)一步加強(qiáng)。最后，需求型政策工具對(duì)國(guó)家中心城市的發(fā)展具有拉動(dòng)作用，但是目前我國(guó)關(guān)于國(guó)家中心城市的政策中需求型政策工具相對(duì)短缺，我國(guó)國(guó)家中心城市尚且還處于自我發(fā)展的階段。基于政府人力、物力、財(cái)力的有限性，政府已經(jīng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)全能型的政府，反而是出現(xiàn)了政府失靈的狀況，“失靈'在社會(huì)治理中不斷蔓延，逐漸呈現(xiàn)出常態(tài)化趨勢(shì)，并且形成治理失靈'的總體性存在形式?！?然而，“在社會(huì)復(fù)雜性無(wú)限增長(zhǎng)的規(guī)律面前，因?yàn)槭苤朴谫Y源等的限制，政府職能的增長(zhǎng)是有限的?！?介于這種狀態(tài)，最恰當(dāng)

14、的辦法是政府通過(guò)權(quán)力的分解，把一些技術(shù)性工作外包給擁有專業(yè)技術(shù)的企業(yè)，這樣一來(lái)不但能夠減輕政府壓力，還能夠增強(qiáng)社會(huì)對(duì)政府工作的理解和支持。通過(guò)以上分析結(jié)果，我們可以從中發(fā)現(xiàn)政府對(duì)于國(guó)家中心城市發(fā)展政策的制定從政策工具的層面來(lái)看比較青睞于對(duì)環(huán)境型政策工具的使用。環(huán)境型、供給型和需求型三種政策工具在政策中的運(yùn)用程度總體來(lái)看呈現(xiàn)出失衡狀態(tài)，政策制定者在今后的政策制定中需要合理的調(diào)整三者之間的使用率，政策工具的著力點(diǎn)應(yīng)該從環(huán)境型的政策工具逐漸向供給型政策工具和需求型政策工具合理分配，使供給端和需求端兩側(cè)發(fā)力，發(fā)揮政策的“推拉”作用。（二）y維度的研究啟示國(guó)家中心城市的發(fā)展需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多個(gè)方面。當(dāng)前國(guó)家

15、中心城市發(fā)展政策中對(duì)各元素的構(gòu)成還存在很大區(qū)別。經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終處于主導(dǎo)位置，這與當(dāng)前我國(guó)處于社會(huì)主義初級(jí)階段的國(guó)情有著本質(zhì)的聯(lián)系。城市開放程度和創(chuàng)新程度在政策文本中的比重相對(duì)于城市生態(tài)來(lái)說(shuō)更加趨于合理。城市生態(tài)對(duì)國(guó)家中心城市發(fā)展的推動(dòng)作用體現(xiàn)尚不明顯。鑒于此，可以從以下兩個(gè)方面完善我國(guó)關(guān)于國(guó)家中心城市發(fā)展的政策。一方面，通過(guò)經(jīng)濟(jì)政策的宏觀把握保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體平穩(wěn)、穩(wěn)中有進(jìn)發(fā)展態(tài)勢(shì)的同時(shí)兼顧城市的全方位發(fā)展。通過(guò)對(duì)政策文本的分析來(lái)看，政策工具使用還處于失衡的狀態(tài)。新時(shí)代應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)城市生態(tài)等后發(fā)者的重視，補(bǔ)齊國(guó)家中心城市政策制定的短板，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變單方面追求經(jīng)濟(jì)效益而破壞

16、生態(tài)環(huán)境的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，促進(jìn)國(guó)家中心城市全方位多層次的發(fā)展。另一方面，促進(jìn)城市創(chuàng)新推動(dòng)城市生態(tài)。創(chuàng)新已經(jīng)成為當(dāng)今社會(huì)的主題，創(chuàng)新來(lái)源于知識(shí)的流動(dòng)與交融，城市作為知識(shí)的凝結(jié)，承載著創(chuàng)新的使命。尤其是對(duì)于當(dāng)前國(guó)家中心城市的相關(guān)政策制定來(lái)說(shuō)，各政策工具并不是毫無(wú)關(guān)系的單一個(gè)體，而是互相影響的有機(jī)整體。城市的創(chuàng)新可以影響到城市的生態(tài)，城市生態(tài)可以通過(guò)科技創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)更好的修復(fù)和提高，城市生態(tài)又反作用于城市創(chuàng)新。因此，新時(shí)代提升國(guó)家中心城市的全面發(fā)展，城市經(jīng)濟(jì)、城市開放不可松懈，城市創(chuàng)新和城市生態(tài)也需嚴(yán)格抓起。【參考文獻(xiàn)】1寧甜甜，張?jiān)偕?基于政策工具視角的我國(guó)人才政策分析j.中國(guó)行政管理，2014（04）：82-86.2張韻君.政策工具視角的中小企業(yè)技