論行政復議中的抽象行政行為

1、論行政復議中的抽象行政行為中華人民共和國行政復議法第六條規(guī)定：“公民、 法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據(jù)的 下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可 以一并向行政復議機關提出對該規(guī)定的審理申請：國務院 部門的規(guī)定；縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的 規(guī)定；鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。前款所列規(guī)定不含規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定實施。”以上是關于抽象行政行為申請審查的規(guī)定。對于抽象行政行為是否納入行政復議的范圍是理論界、 學術界和實際部門均十分關注的問題，從1990年行政復 議條例的施行到1999年行政復議法的頒布實施，在 這九年的時間中，許多學人經(jīng)過了艱苦的

2、探索和激烈的爭 論，終于使抽象行政行為納入了行政復議的范圍。一、抽象行政行為的概念、范圍抽象行政行為是行政機關制定行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等行政規(guī)范性文件的行為。從特征上看，抽象行政行為具有三個 特征：一是該行為針對的對象是非特定人而不是某些特定 的人；二是其法律效力的發(fā)生是在將來而不是過去和現(xiàn)在;三是該規(guī)范性文件是可以反復適用的而不是一次性的。納 入行政復議的抽象行政行為的范圍在行政復議法中有 明確的規(guī)定，即公民、法人或者其他組織認為行政機關的 具體行政行為所依據(jù)的“規(guī)章”以下的“規(guī)定”不合法， 在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議 機關

3、提出對該“規(guī)定”的審理申請。該“規(guī)定”有兩層含 義：對哪些“規(guī)定”可以提出審查請求。行政機關制定的具有普遍約束力的“規(guī)定”的范圍很廣，包括國務院制定 的行政法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)章以下的規(guī)范性文件。但是，納 入復議審查的只是規(guī)章以下的規(guī)范性文件，排除了對行政 法規(guī)和規(guī)章的復議審查。這是考慮到行政法規(guī)是由國務院 制定的，層次較高，對國務院制定的行政法規(guī)、決定和命 令，只能由全國人大常委會行使撤銷權。根據(jù)國務院的法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定，法規(guī)和規(guī)章都有一套比較嚴格的備 案審查制度，通過備案審查可以解決問題。現(xiàn)在出現(xiàn)問題 較多的是規(guī)章以下的規(guī)范性文件。1因此，行政復議法 中規(guī)定的抽象行政行為的范圍指的是“規(guī)章以下

4、的規(guī)范性 文件”，即開篇所列第六條規(guī)定的具體內(nèi)容。本文中的抽象 行政行為均指此范圍內(nèi)之行為。公民、法人或者其他組織認為不合法的，如何提出審 查申請。能夠提出審查請求的只有受依據(jù)該規(guī)范性文件作 出的具體行政行為影響的公民、法人或者其他組織，這樣規(guī)定可以避免行政機關陷入不斷的糾紛之中。此外，公民、 法人或者其他組織還不能單獨就規(guī)范性文件提出審查請求, 必須是在對具體行政行為提出復議申請時，一并提岀。二、為何必須將抽象行為納入行政復議的范圍從抽象行政行為的性質(zhì)來說，由于它是針對普通對象作出的，具有層次多、范圍廣、反復性等特征，所以抽象 行政行為產(chǎn)生的影響要遠遠大于具體行政行為。一旦違法, 將會給眾多

5、人造成損失。從這個意義上說，抽象行政行為 比具體行政行為更具有危險性和破壞力，因此，更有理由 將抽象行政行為納入行政復議范圍。從社會現(xiàn)狀來看，目前有些行政機關假借抽象行政行為之手，違法征收、攤派、收費、處罰、以權謀私等侵犯 公民利益的問題非常嚴重，隨意通過抽象行政行為擴張本 地區(qū)、本部門的權限，導致管理失控，公民的合法權利無 法得到保障。既然抽象行政行為可能侵犯公民的合法權益, 那就應當給公民一個權利救濟的途徑，即將抽象性行政行 為納入行政復議范圍是必要的。從行政復議和行政訴訟的關系來說，也應將抽象性行 政行為納入行政復議的受案范圍。二者作為對行政行為的 監(jiān)督制度，在宗旨和目的上是相同的，都是

6、為維護和監(jiān)督 行政機關行使職權，保護公民、法人和其他組織的合法權 益。但是，它們不是同一制度的重復，二者有個分工和協(xié) 作問題。行政訴訟作為司法權對行政權的一種監(jiān)督形式， 它受一個國家的政治體制、法律傳統(tǒng)和法制觀念等諸多因 素的影響，司法權監(jiān)督行政權的廣度和深度都受限制。行 政復議作為一種行政上的救濟制度，它有自己存在的價 值，能夠彌補司法救濟的不足。3因此，將抽象行政行為納 入行政復議法的范圍是很有必要的。對于將抽象行政行為納入行政復議軌道，不單是我國 現(xiàn)狀的要求，其他國家和地區(qū)等也有類似的規(guī)定。例如， 美國的聯(lián)邦行政程序法第553條第5項規(guī)定：“各行政 機關應給予有利害關系的申請人發(fā)布、修改或廢除某規(guī)章 的權利?！币馕吨癫环姓C關作出的規(guī)章等規(guī)范性文 件時，有權要求該機關修改或廢除規(guī)章。法國也有類似的 規(guī)定：“由