淺析PPP模式應(yīng)用于高速公路項目的可行性

1、    淺析ppp模式應(yīng)用于高速公路項目的可行性    劉濤摘要：高速公路是國家基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，隨著社會的飛速發(fā)展，高速公路設(shè)施短缺、高速公路項目投資需求大與建設(shè)資金短缺等矛盾也日益加深。通過引入ppp模式，能夠積極引入社會資本，緩解政府財政壓力，轉(zhuǎn)移投資風(fēng)險。abstract： expressway as the national important infrastructure is facing the contradiction of the rapid development of society and shortage of exp

2、ressway facilities， the demand of expressway project investment and shortage of construction funds. ppp mode can actively introduce social capital， reduce the pressure on government finances， transfer the investment risk.關(guān)鍵詞：ppp模式；高速公路項目；可行性key words： ppp mode；expressway；feasibility：u412.36+6 ：a ：10

3、06-4311（2017）16-0075-020 引言自改革開放以來，我國經(jīng)濟連續(xù)多年高速發(fā)展，近幾年居民車輛擁有量急劇增加，同時物流業(yè)的迅速增長和交通流量的進(jìn)一步增大，使得全社會對高速公路的需求越來越大。截至2015年，我國的高速公路通車?yán)锍桃堰_(dá)12.3萬公里，已經(jīng)連續(xù)四年位居世界第一，與2010年相比增長率達(dá)66%。目前，“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展和長江經(jīng)濟帶作為國家的三大戰(zhàn)略交通先行，“十三五”期間我國的交通投資規(guī)模還將繼續(xù)攀升。預(yù)計“十三五”期間我國高速公路將新增通車?yán)锍?.6萬公里，2020年高速公路通車?yán)锍虒⑦_(dá)16.9萬公里，增長率高達(dá)37%1。為了達(dá)到高速公路新增通車?yán)锍痰哪繕?biāo)

4、，勢必導(dǎo)致項目投資需求巨大。在這種情況下，單純地依靠中央與地方政府的財政投入以及銀行貸款早已不能滿足這種發(fā)展需要。因此，積極通過ppp（public-private partnerships）也即公私合營關(guān)系模式引入社會資本參與高速公路項目投資成為了解決上述問題的有效方式。1 ppp模式概述public-private partnerships，簡稱為ppp，我國通常稱作“公私合營”或是“公私合作伙伴關(guān)系”。私人部門參與提供公共服務(wù)和產(chǎn)品由來已久，但是直到1997年的一次公開會議上ppp的概念才被正式提出。ppp本身的意義其實是相當(dāng)寬泛的，公私之間的合作形式是經(jīng)過了一個長時間的演變進(jìn)化的。我國

5、學(xué)者對于ppp的定義，即ppp是為了提供公共服務(wù)和產(chǎn)品，公共部門和私人部門簽訂契約，能夠優(yōu)勢互補、共享利益、共擔(dān)風(fēng)險的長期運作的合作模式。ppp是特許經(jīng)營項目的融資模式的統(tǒng)稱，常見的形式有boot、tot、bot、boo等2。1.1 ppp模式的本質(zhì)ppp模式就是公私雙方互相取長補短的一種管理模式，為了提供公共服務(wù)與產(chǎn)品，雙方通過協(xié)議達(dá)成合作關(guān)系，力求能夠做到風(fēng)險合理共擔(dān)、利益合理分配、控制權(quán)合理配置3。傳統(tǒng)模式下公共服務(wù)和產(chǎn)品的提供者是公共部門，ppp模式下公共部門轉(zhuǎn)變成了提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的監(jiān)督者和合作者，因為公共部門擁有規(guī)則制定的權(quán)利，可以設(shè)計和制定各種特色規(guī)則，如特別的準(zhǔn)入機制、價格組

6、成和服務(wù)監(jiān)督等來促使私人部門不間斷地提供有利于民眾的產(chǎn)品和服務(wù)。私人部門在項目的建設(shè)和運營期處于主導(dǎo)地位，其優(yōu)勢在于雄厚資金儲備以及較高管理水平，對相關(guān)市場的市場效應(yīng)也更加敏感，這些對基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營效率都有較大的提高。ppp模式改變了傳統(tǒng)意義上公私雙方的關(guān)系，他們不再是從屬或?qū)α⒌年P(guān)系，而是高效與公平性兼顧的關(guān)系，是一種能夠通過合作為社會提供更好的公共基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)系4。1.2 ppp模式的優(yōu)越性第一，有利于緩解政府財政資源短缺，提高民營資本的利用率。隨著我國近年來城市化進(jìn)程穩(wěn)步前進(jìn)，城市基礎(chǔ)設(shè)施的需求量與日俱增，致使政府部門無法滿足這一需求量的投資。而ppp模式則給了私人部門一個很好的機

7、會，使其資本得以投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，成為建設(shè)項目融資的有效途徑，私人資本對政府資金缺口有了很大的補充作用，促進(jìn)我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展。第二，有利于資源的優(yōu)勢整合，提高運作靈活性和服務(wù)水平。私人部門的優(yōu)勢在于商業(yè)運作能力和項目技術(shù)，能夠很好地躲避政府采購條文的約束和限制，提高運作靈活性，縮短建設(shè)周期。政府公共部門可以利用政策優(yōu)勢給予私人部門保障，使其在融資時有更為優(yōu)惠的條件，這樣不僅使公私雙方在項目合作中雙雙獲利，還能使項目提前使用給社會公眾帶來更好更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。第三，有利于推動轉(zhuǎn)變政府職能，提高項目的管理水平。ppp模式下，私人部門引入后，項目的日常管理由其負(fù)責(zé)，公共部門由傳統(tǒng)的項目建設(shè)的提供者

8、向項目的監(jiān)督者、合作者轉(zhuǎn)變。在ppp模式這種清晰的合作框架下，私人部門帶來的先進(jìn)施工技術(shù)與管理辦法，使項目工程質(zhì)量得到保障。第四，有利于降低公共部門風(fēng)險承擔(dān)比重，優(yōu)化項目風(fēng)險的控制手段。例如高速公路項目在建設(shè)過程中，常常伴隨著各種各樣錯綜復(fù)雜的風(fēng)險，ppp模式下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的風(fēng)險管理與傳統(tǒng)融資方式項目的風(fēng)險管理不盡相同，公共部門對成本、技術(shù)等風(fēng)險的控制能力缺乏調(diào)控經(jīng)驗，但是這方面私人部門具有絕對的優(yōu)勢，與此同時私人部門又能借助公共部門對政策類風(fēng)險有很好的預(yù)知能力的幫助。因此，公私雙方可以在互惠互利、優(yōu)勢互補的情況下，將ppp模式下大量的項目風(fēng)險進(jìn)行合理地分配，能夠更有效地分擔(dān)與管理各種風(fēng)

9、險，使項目的風(fēng)險控制處于最優(yōu)狀態(tài)。 第五，有利于對傳統(tǒng)模式和ppp模式的效率進(jìn)行比較。傳統(tǒng)模式下公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)一般是由政府直接投資，進(jìn)行壟斷性經(jīng)營，由于體制的高度限制，對公共產(chǎn)品和服務(wù)有著負(fù)面的影響，不能更快地響應(yīng)市場需求，運營過程往往效率較低。而ppp模式下建設(shè)的公共產(chǎn)品和服務(wù)項目往往由對市場更為了解的私人部門進(jìn)行運營，降低了很多多余的開支，提高了項目的服務(wù)效率。2 ppp模式應(yīng)用于高速公路項目的可行性分析2.1 相關(guān)政策的可行性高速公路項目的投資金額巨大，投資回收期較長，私人部門對其投資時要考慮的風(fēng)險種類過多，其中對政策、法律、市場等方面的風(fēng)險尤為關(guān)注。因此對民營經(jīng)濟投入有一個良好的

10、、寬松的宏觀投資環(huán)境是必不可少的。國務(wù)院、財政部、發(fā)展改革委員會等部門自2014年6月以來發(fā)布了多項有利于民營資產(chǎn)投入的政策，包括2014年國務(wù)院頒發(fā)的關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見（國發(fā)43號文）、地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法（征求意見稿）、關(guān)于地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法、關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定（國發(fā)45號文）、財務(wù)部頒發(fā)的關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題做的通知（財金76號）、2015年交通運輸部印發(fā)的交通基礎(chǔ)設(shè)施政府與社會資本合作等模式試點方案、國務(wù)院通過的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法等。以上這些政策的頒布實施為民營經(jīng)濟投入高速公路項目建設(shè)打下了

11、堅實基礎(chǔ)，為ppp模式應(yīng)用于高速公路項目的政策可行性做出保障。2.2 相關(guān)商業(yè)的可行性高速公路項目建設(shè)對投資資金的需求是巨大的，這些建設(shè)資金完全由政府財政投入，對政府的財政是有巨大壓力的。ppp模式的引入，使得高速公路項目建設(shè)的資金來源有了明顯增多，例如可以來自民營資本、銀行資本、財政補貼等，政府公共部門就有了相當(dāng)充足的資金來源。據(jù)統(tǒng)計，2016年全國各地在公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的投資已超過1萬億元人民幣，隨著各項公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)入審批建設(shè)的高峰期，政府資金早已遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足如此龐大的投資，因此，引入社會民營資本來擴充資金來源已是刻不容緩。同時，ppp模式的實施可以使私人部門在運營期獲得相當(dāng)可觀的收入

12、，并且公共部門還可以通過稅制改革、政府補貼、交通量擔(dān)保等形式保障私人部門有更加穩(wěn)定的收入，從而使社會民營資本投資高速公路項目的積極性更加高漲。2.3 相關(guān)實踐經(jīng)驗的保障ppp模式在發(fā)達(dá)國家公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上早已大面積使用，上世紀(jì)90年代在英、美、法、荷、日、新等國家的公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資中起到了重要的作用。雖然我國在高速公路項目上的應(yīng)用ppp模式起步較晚，但是也在各地高速公路項目中有所應(yīng)用并且有很多成功經(jīng)驗。在國家出臺的關(guān)于招投標(biāo)、融資、建設(shè)、運營、移交等一系列政策法規(guī)的保障下，也給ppp模式進(jìn)行大量推廣筑以堅實的基石。3 結(jié)束語本文分析了ppp模式的優(yōu)勢與該模式應(yīng)用于高速公路項目的可行性，充分證明了ppp模式是當(dāng)前解決高速公路項目投資資金短缺問題的有效方法。但是，值得注意的是，高速公路項目投資規(guī)模大、涉及面大、施工難度大、管理水平偏低，復(fù)雜的ppp模式使得項目實施過程的不確定性更大。因此，對高速公路ppp項目的參與各方如何對風(fēng)險進(jìn)行管理還需深層次的探索。參考文獻(xiàn)：1藍(lán)蘭.全國高速公路“十二五”回顧及“十三五”展望j.交通建設(shè)與管理，2016（z1）：6