海南農(nóng)村外嫁女權(quán)益糾紛及其解決路徑的思考——以社會(huì)管理創(chuàng)新為視角

1、_海南研究一區(qū)實(shí)踐research on hainan海南農(nóng)村外嫁女權(quán)益糾紛 及其解決路徑的思考以社會(huì)管理創(chuàng)新為視角劉本榮李清立【摘 要】農(nóng)村外嫁女權(quán)益糾紛涉及范與校廣、主體校多、矛盾復(fù)雜，是影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn) 定發(fā)展的至要因素，具有突出的時(shí)代特征，折射出農(nóng)村基層管理失范、行政指導(dǎo)失靈、法律規(guī) 則失效等綜合性社會(huì)管理問(wèn)題。對(duì)農(nóng)村外嫁女權(quán)益糾紛，應(yīng)當(dāng)尋求統(tǒng)籌解決的思路和方法， 更點(diǎn)解決外嫁女等特殊群體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定及依據(jù)問(wèn)題，建立多元糾 紛解決機(jī)制，維護(hù)農(nóng)村弱勢(shì)群體的合法權(quán)益?！娟P(guān)鍵詞】外嫁女；權(quán)益；糾紛；社會(huì)管理創(chuàng)新【中圖分類號(hào)】d922.3【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】a【文章編號(hào)】1004-

2、700x(2013)04-0039-05近年來(lái)，隨著海南省農(nóng)村城鎮(zhèn)化和重大項(xiàng)目建設(shè)大力推進(jìn)，第二三產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展，由農(nóng) 村土地、農(nóng)村戶籍等衍生的經(jīng)濟(jì)利益及利益分配問(wèn)題越來(lái)越多，導(dǎo)致農(nóng)村土地征收征用糾紛 及其他權(quán)益糾紛不斷增多，其中外嫁女、入贊男及其子女等待殊群體的征地補(bǔ)償款糾紛尤其 突岀，由此引發(fā)的上訪鬧訪及群體性事件時(shí)有發(fā)生。外嫁女權(quán)益糾紛在海南省具有特殊性、 典型性，已成為當(dāng)前影響海南省社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的一個(gè)突出因素。-、海南省農(nóng)村外嫁女權(quán)戲糾紛的現(xiàn)實(shí)衰現(xiàn)外嫁一詞不是法律用語(yǔ)，而是農(nóng)村風(fēng)俗習(xí)慣中對(duì)農(nóng)村女兒出嫁行為的一種稱謂，出嫁不 以女方與男方進(jìn)行結(jié)婚登記為前提，一般意義上，女方只要按農(nóng)村風(fēng)

3、俗習(xí)慣舉辦婚禮或女方 到男方家居住，皆被視為農(nóng)村風(fēng)俗上的出嫁。外嫁女有的戶口已從娘家遷出，有的遷出后文 遷回，有的未遷出，有的還在娘家長(zhǎng)期居住甚至以娘家村的承包地為主要收入來(lái)源。與外嫁女情況相類似，農(nóng)村特殊祥體涉及人員較廣，還包括 外嫁女的子女（包括法律意義上的婚生與非婚生）、 內(nèi)嫁女、入贅女婿、落戶本村的外孫、沒(méi)有遷入戶口 的兒媳、超生子女、服兵役人員和大中專院校學(xué)生 等。外嫁女權(quán)益糾紛不是一個(gè)新問(wèn)題，但隨著農(nóng)村 城市化進(jìn)程加快、經(jīng)濟(jì)利益的剌激和現(xiàn)代文明的形 響.外嫁女要求公平享有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益的呼聲 越來(lái)越高。以外嫁女征地補(bǔ)償糾紛為例，當(dāng)前海南省 這方面的矛盾糾紛比例較大，且呈明顯増長(zhǎng)態(tài)

4、勢(shì)。 2009-2011年，文昌法院共審結(jié)民事案件5984件，其 中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償款分配糾紛案件835 件占民事案件的13.95%。海南省檢察機(jī)關(guān)近年來(lái)受 理的外嫁女征地補(bǔ)償糾紛申訴類案件有高達(dá)15%左 右的增反率。海南省外嫁女權(quán)益糾紛主要表現(xiàn)在以 外嫁女為主體的農(nóng)村特殊群體要求以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì) 組織成員的資格平等分配征地補(bǔ)償款、土地承包金、 集體福利、股份分紅、宅基地等，涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì) 組織利益分配的多個(gè)方面.而村民委員會(huì)或村民小 組往往以村規(guī)民俗或村民自治等借口或理由歧視、 剝奪外嫁女及其子女等農(nóng)村特殊群體的村民待遇。以海南檢察機(jī)關(guān)2012年提請(qǐng)抗訴的兩件外嫁 女權(quán)益糾紛案件為例

5、。案例一：吳某桂、馬某祺訴澄邁縣老城鎮(zhèn)某村委 會(huì)某村民小組案。2010年2月，該村民小組公布了征 地補(bǔ)償款預(yù)支方案，對(duì)確認(rèn)為本村民的人員可每人 預(yù)支征地補(bǔ)償款5萬(wàn)元，已外嫁的人員及未被確認(rèn) 為本村村民的人員不在預(yù)支征地補(bǔ)償款范圍內(nèi)。同 年5月，該村民小組全體會(huì)議專門作出了外嫁女搬 遷補(bǔ)償款分配方案，規(guī)定征地協(xié)議簽訂前的外嫁女 不參加搬遷補(bǔ)償款的分配，而僅支付毎人3000元作 為補(bǔ)償°吳某桂未在民政部門領(lǐng)取結(jié)婚證，與他人同 居并于2007年9月生下一女馬某祺，馬某祺隨其母 吳某桂落戶在該村。一二審法院認(rèn)為,依據(jù)農(nóng)村習(xí)俗 吳某桂已經(jīng)出嫁.其喪失了本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資 格，馬某祺屬于非婚生

6、子女，不因出生取得村集體經(jīng) 濟(jì)組織成員資格.判決兩人不享有本村征地補(bǔ)償款 的分配權(quán)。案例二：錢某瑩與秀英區(qū)東山鎮(zhèn)某村委會(huì)某經(jīng) 濟(jì)社承包金分配糾紛案。該經(jīng)濟(jì)社全體村民討論后 制定的承包金分配方案的主要內(nèi)容有：“（一）人口截 止時(shí)間為2007年12月31日晚12時(shí)（即零時(shí)），超 過(guò)零時(shí)，生不發(fā)死不退；（二）凡經(jīng)多數(shù)村民核實(shí)為 本村人的，一律享有分配的權(quán)利;（三）凡領(lǐng)財(cái)政工資 的人員，按滿額的80%分配，非領(lǐng)財(cái)政工資的人員按 滿額分配；（四）經(jīng)政府辦理結(jié)婚手續(xù)或按農(nóng)村風(fēng)俗 習(xí)慣，凡年滿18至21周歲的青年人，舉行結(jié)婚典 禮，而且一夫一妻，一律享有分配權(quán)，對(duì)于本村婦女 和男方辦理結(jié)婚手續(xù)或被男方娶出去

7、的，一律沒(méi)有 分配權(quán)。"原告錢某瑩于2001年7月出生于被 告集體經(jīng)濟(jì)組織，自小隨其母在該經(jīng)濟(jì)社生活，也隨 其母落戶在該經(jīng)濟(jì)社。一審法院認(rèn)為，原告錢某瑩具 有該集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，應(yīng)當(dāng)享有集體經(jīng)濟(jì)組 織成員的同等待遇拿有土地承包金的分配權(quán)。二審 法院認(rèn)為，錢某瑩隨出生并落戶在該經(jīng)濟(jì)社，但沒(méi)有 證據(jù)證實(shí)錢某瑩從小生活在該經(jīng)濟(jì)社，也沒(méi)有證據(jù)證 明其以該經(jīng)濟(jì)社分配的土地為基本生活來(lái)源.因此 一審認(rèn)定事實(shí)不清適用法律錯(cuò)誤,撤銷一審判決c從上述兩案可以看出以下幾點(diǎn)：一是對(duì)外嫁女 的認(rèn)定沒(méi)有統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)，有的以結(jié)婚手續(xù)，有的以舉辦 婚禮，有的規(guī)定一個(gè)時(shí)間點(diǎn)，有的甚至以多數(shù)村民的 意見(jiàn)。二是農(nóng)村集體經(jīng)

8、濟(jì)組織成員資格是判定是否 享有本村集體經(jīng)濟(jì)收益的主要依據(jù)，而判定是否具 有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，有的依 據(jù)戶口，有的依據(jù)是否常住有的依據(jù)主要生活來(lái)源 等。三是本村男性和嫁進(jìn)來(lái)的媳婦享有農(nóng)村集體經(jīng) 濟(jì)收益分配權(quán)，而外嫁女基本不享有。四是農(nóng)村集體 經(jīng)濟(jì)收益的分配標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，有的分配給長(zhǎng)年外出 務(wù)工或經(jīng)商的人員其至領(lǐng)取財(cái)政工資的國(guó)家工作人 員，而即使外嫁女在本村居住、生產(chǎn)生活，也不享有 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收益的分配權(quán).有的只象征性或補(bǔ)償 性地分配到一小部分。二、農(nóng)村外嫁女權(quán)益糾紛折射的杜會(huì)管理問(wèn)題單純從法律角度看，農(nóng)村外嫁女權(quán)益糾紛關(guān)鍵 是外嫁女等農(nóng)村特殊群體的身份、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組 織成員資

9、格以及判定的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)問(wèn)題。然而，農(nóng)村 外嫁女權(quán)益糾紛產(chǎn)生的原閃是多方面的，包括經(jīng)濟(jì) 利益的掘動(dòng)、傳統(tǒng)觀念的影響、農(nóng)村管理體制的變 革、立法的缺陷、外嫁女的弱勢(shì)地位及救濟(jì)手段的不海南研究一特區(qū)實(shí)踐 i research on hainan足等。特別是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)30年不變與土地資產(chǎn) 價(jià)值暴漲的經(jīng)濟(jì)利益沖突，農(nóng)民個(gè)體流動(dòng)性増強(qiáng)和 土地產(chǎn)權(quán)制度模糊性的動(dòng)態(tài)失衡，城市現(xiàn)代化和現(xiàn) 代工商文明對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)土熟人社會(huì)的強(qiáng)烈沖擊。從社 會(huì)管理創(chuàng)新的視角看，農(nóng)村外嫁女權(quán)益糾紛是市場(chǎng) 經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村城市化過(guò)程中出現(xiàn)的一種典型的社 會(huì)形態(tài)，暴露了社會(huì)管理層面的諸多問(wèn)題。（一）行政扌旨導(dǎo)基本缺失在外嫁女等農(nóng)村特殊群體

10、土地承包收益、宅基 地以及其他福利分配方面，缺乏相應(yīng)的行政指導(dǎo)和 指引；行政機(jī)關(guān)在農(nóng)村婦女戶籍的遷入遷出方面的 管理不到位經(jīng)常出現(xiàn)雙重戶籍、空掛戶等悄形。以 征地補(bǔ)償工作為例，土地管理法第47條明確規(guī)定 了征地補(bǔ)償款的構(gòu)成為土地補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和 青苗補(bǔ)償費(fèi)以及安置補(bǔ)助費(fèi)，并各有不同的歸屬和 用途，保證這些款項(xiàng)依法分配，是征地補(bǔ)償政府行政 行為的重要內(nèi)容。但是，實(shí)踐中土地主管部門的征地 補(bǔ)償工作往往是將征地補(bǔ)償款轉(zhuǎn)到村委會(huì)或村民小 組賬戶上即告完結(jié)，對(duì)村委會(huì)或村民小組如何分配、 如何依法使用缺乏具體指導(dǎo)和監(jiān)管，再加上政府在 劃撥征地補(bǔ)償款時(shí)沒(méi)有預(yù)留部分份額，難以解決法 院判決、調(diào)解組織調(diào)解后

11、保障權(quán)利人合法權(quán)益得到 及時(shí)補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。（二）村民自治異化錯(cuò)位在海南農(nóng)村，“男尊女卑”“嫁出去的女兒，潑出 去的水”“從夫居”等傳統(tǒng)觀念仍然根深蒂固，再加上 農(nóng)村家族利益、外來(lái)勢(shì)力以及小集團(tuán)勢(shì)力的滲透影 響，農(nóng)村基層干部或村民代表往往忽視或無(wú)視憲 法婦女權(quán)益保障法農(nóng)村土地承包法等維護(hù)婦 女權(quán)益的精神，而過(guò)分強(qiáng)調(diào)村民自治，以村規(guī)民俗、 村民代表大會(huì)等貌似合法的形式排斥、限制、剝奪外 嫁女等農(nóng)村特殊群體的合法權(quán)益，甚至部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干 部也將此作為指導(dǎo)或制定政策的依據(jù)，導(dǎo)致在對(duì)待 外嫁女征地補(bǔ)償款等權(quán)益分配時(shí)的做法千差萬(wàn)別. 英至同一個(gè)村委會(huì)或村民小組制定的分配政策也前 后不一致。據(jù)2012年3月27日

12、的海南h報(bào)登載， 三亞市人大對(duì)具有征地補(bǔ)償款分配情況的56個(gè)村 委會(huì)進(jìn)行調(diào)研，在接受問(wèn)詢的村民中，同意外嫁女參 加征地補(bǔ)償款分配的有463人.而不同意的則侖達(dá) 2370 人。（三）法律依據(jù)嚴(yán)重不足外嫁女是否具備本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格是其 能否享受村民待遇的前提和基礎(chǔ)。對(duì)這一身份的認(rèn) 定，究竟以訂婚、婚宴等村規(guī)民俗，還是以登記結(jié)婚 或者戶籍是否遷移為標(biāo)準(zhǔn)，是否還要附加主要生活 來(lái)源、主要居住地等其他條件，或履行某些義務(wù)，都 沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定。雖然憲法婦女權(quán)益保障法農(nóng) 村土地承包法等都規(guī)定了婦女在土地承包經(jīng)營(yíng)、集 體經(jīng)濟(jì)組織收益分配、宅基地使用、征地補(bǔ)償款分配 等方面與男子享有平等的權(quán)利，不得剝奪、

13、侵害婦女 的合法權(quán)益，但在判斷外嫁女身份方面的可操作性 都不強(qiáng)。最高人民法院2001年7月（法研200151號(hào)）、 2002年8月（2002民立他字第4號(hào)）分別對(duì)廣東省 高級(jí)人民法院和浙江省高級(jí)人民法院對(duì)相關(guān)問(wèn)題的 請(qǐng)示的答復(fù)以及2005年9月施行的關(guān)于審理涉及 農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋對(duì)外 嫁女征地補(bǔ)償款分配糾紛等案件的態(tài)度經(jīng)歷了從受 理、不受理再到受理的反復(fù)。關(guān)于審理涉及農(nóng)村土 地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋只是厘清了 農(nóng)村外嫁女征地補(bǔ)償款分配糾紛案件受理程序匕的 障礙，但未解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定 問(wèn)題。1995年5月施行的海南省實(shí)施中華人民共和 國(guó)婦女權(quán)益保障

14、法辦法第23條規(guī)定，婚后男方到 女方家落戶或者女方戶口未遷出原籍的（含其家庭 成員），享有與當(dāng)?shù)卮迕裢鹊臋?quán)利，明確了判斷外 嫁女或入贅男身份問(wèn)題的戶籍標(biāo)準(zhǔn)，但只是以戶籍 為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷并不符合目前農(nóng)村人地分離、人戶 分離比較普遍的實(shí)際情況，也會(huì)產(chǎn)生許多問(wèn)題。2008 年和2012年，海南省高級(jí)人民法院相繼出臺(tái)處理外 嫁女征地補(bǔ)償糾紛的有關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)，要求在認(rèn)定外 嫁女等農(nóng)村特殊群體的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格時(shí)， 以人民政府的征地補(bǔ)償安置方案確定時(shí)是否以木集 體經(jīng)濟(jì)組織的土地為基本生活保證為基本依據(jù)，兼 顧是否具有本集體經(jīng)濟(jì)組織戶籍以及足否在本集體 經(jīng)濟(jì)組織形成較為固定的生產(chǎn)、生活作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。 這

15、些意見(jiàn)的出臺(tái)發(fā)揮了司法指導(dǎo)作用，但從司法實(shí) 踐的效果看，仍存在對(duì)部分條款理解不一，有些內(nèi)容 有待明確以及法律適用尺度不一等問(wèn)題。尤其是，這一意見(jiàn)僅在司法領(lǐng)域發(fā)揮作用，有待“提升”擴(kuò)大指 導(dǎo)范圍和指導(dǎo)力度。三、解決農(nóng)村外嫁女權(quán)益糾紛問(wèn)題的思路（一）以統(tǒng)籌解決為基本原則農(nóng)村外嫁女在集體經(jīng)濟(jì)利益分配領(lǐng)域的不公、 歧視違背了“法律面前人人平等”的憲政原則，再加 上政府指導(dǎo)缺失和法律解決手段的不足，使農(nóng)村外 嫁女普遍感到不滿引發(fā)了較為強(qiáng)烈的對(duì)立情緒，成 為影響社會(huì)穩(wěn)定的不利因素"解決問(wèn)題的前提是充 分認(rèn)識(shí)問(wèn)題。因此，目前對(duì)農(nóng)村外嫁女權(quán)益糾紛進(jìn)行 深入調(diào)研，具有重要的政治意義、理論意義和現(xiàn)實(shí)意

16、義。建議由省委政法委或省人大常委會(huì)有關(guān)部門牽 頭協(xié)調(diào)，形成多系統(tǒng)、多單位和多部門組成的聯(lián)合調(diào) 研組，對(duì)以農(nóng)村外嫁女征地補(bǔ)償款等權(quán)益糾紛為主 要內(nèi)容的一系列問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研，核心問(wèn)題是外嫁女 等特殊群體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定及 依據(jù)。在實(shí)證調(diào)研的基礎(chǔ)上，協(xié)商研究統(tǒng)一性、綜合 性的解決方案，形成從預(yù)防、指導(dǎo)、監(jiān)督、調(diào)解、審判、 申訴等各環(huán)節(jié)的綜合性的地方法規(guī)，形成逐漸解決 此類問(wèn)題的推動(dòng)力和合力。農(nóng)村外嫁女征地補(bǔ)償款等權(quán)益糾紛非常復(fù)雜， 不僅是外嫁女及眾多失地農(nóng)民權(quán)利救濟(jì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn) 題，還涉及憲政建設(shè)和實(shí)施的重大理論問(wèn)題，更是涉 及到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、法律、傳統(tǒng)思想觀念等社會(huì)管理的 諸多方面和環(huán)節(jié)，

17、不是一個(gè)單純的法律問(wèn)題，而是一 項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作。在譜寫(xiě)美麗中國(guó)海南篇章的 大的歷史背景下，對(duì)農(nóng)村外嫁女權(quán)益糾紛問(wèn)題，應(yīng)當(dāng) 以開(kāi)放改革的政治思維，建設(shè)國(guó)際旅游島的政治自 覺(jué)，改莠和保障民生的政治責(zé)任，從完善和創(chuàng)新社會(huì) 管理體制的層面加以高度重視，統(tǒng)籌兼顧，多措并 舉，強(qiáng)化指導(dǎo)。行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、自治組織應(yīng)多方 行動(dòng)，預(yù)防、治理并舉，政策指導(dǎo)、工作指導(dǎo)并舉，法 律手段、行政手段和其他手段統(tǒng)籌兼施。（二）加強(qiáng)行政管理和指導(dǎo)對(duì)農(nóng)村事務(wù)加強(qiáng)行政管理和指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)的 一項(xiàng)重要職責(zé)，是其應(yīng)當(dāng)履行的社會(huì)管理職能的重 要組成部分。在外嫁女等農(nóng)村特殊群體的權(quán)益保護(hù) 上，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有所作為。一是加強(qiáng)對(duì)村民

18、自治合法依規(guī)的引導(dǎo)和監(jiān)督。 對(duì)村民會(huì)議或村民委員會(huì)決定的涉及村民利益的分 配方案，可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)審査對(duì)于有違反憲法、 法律法規(guī)和政策的內(nèi)容，通過(guò)指導(dǎo)予以糾正，或者在 其開(kāi)會(huì)之前或之時(shí)進(jìn)行法律和政策的指導(dǎo)。二是加 強(qiáng)征地補(bǔ)償款、惠農(nóng)資金等分配的指導(dǎo)和監(jiān)謁。應(yīng)當(dāng) 提前公布政府的征地補(bǔ)償安置方案，指導(dǎo)集體提存 和分配農(nóng)戶的比例，在劃撥征地補(bǔ)償款時(shí)明確要求 專戶存儲(chǔ)、?？顚Ｓ?，并預(yù)留一定的份額用于后續(xù)爭(zhēng) 議的處理，明確基于成員身份而分配的土地補(bǔ)償費(fèi) 應(yīng)當(dāng)由全體成員平等享有，明確土地補(bǔ)償款的構(gòu)成 及發(fā)放范圍，地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著 物及青苗的所有者所有，安置費(fèi)專門用于被征地農(nóng) 民的安置.而土

19、地補(bǔ)償款則應(yīng)由村集體留存或全體 村民共同平等地參與分配。三是加強(qiáng)戶籍管理。農(nóng)村 村民往往法律意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)戶籍意義的認(rèn)識(shí)不到位。 農(nóng)村婦女出嫁往往經(jīng)過(guò)兩個(gè)村委會(huì)或村民小組的同 意就算是遷戶或落戶，而不通過(guò)派出所進(jìn)行戶籍的 注銷和登記，導(dǎo)致空掛戶現(xiàn)象；有的不遷出戶口而直 接再辦理新戶口，導(dǎo)致出現(xiàn)雙重戶籍現(xiàn)象。因此，公 安機(jī)關(guān)要加強(qiáng)落戶和遷移人員的動(dòng)態(tài)管理。四是因 地制宜提供創(chuàng)業(yè)、就業(yè)機(jī)會(huì)。政府要積極扶持當(dāng)?shù)禺a(chǎn) 業(yè)，引導(dǎo)農(nóng)民就近創(chuàng)業(yè)或就業(yè)，多渠道、多措施增加 農(nóng)民收入，避免農(nóng)民眼睛只盯看征地補(bǔ)償款過(guò)日子。（三）完善地方立法涉及外嫁女權(quán)益保護(hù)的法律和政策眾多，既有 國(guó)家層面的，也有地方層面的;既有法律

20、，也有規(guī)章、 政策。憲法和法律對(duì)農(nóng)村婦女權(quán)益保護(hù)作了原則性 的規(guī)定，但正如本文前面的分析，法律、司法解釋、地 方法規(guī)以及政策對(duì)農(nóng)村外嫁女問(wèn)題的規(guī)定存在不足 和矛盾的地方。在全國(guó)難以統(tǒng)一立法解決的情況下， 海南可以充分發(fā)揮特區(qū)立法和地方立法的優(yōu)勢(shì)，出 臺(tái)地方性法規(guī)，明確外嫁女等農(nóng)村特殊群體的身份 的認(rèn)定、權(quán)益分配的范圍和程序、案件的受理?xiàng)l件和 范圍等問(wèn)題，以指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)和村級(jí)組織依法行事， 規(guī)范司法實(shí)踐活動(dòng)。外嫁女權(quán)益保護(hù)在地方性立法的層面上有幾個(gè) 焦點(diǎn)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)予以厘清：一是外嫁女的村民身份問(wèn) 題。農(nóng)村外嫁女是否具備農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資 格是其是否享受村民待遇的前提和基礎(chǔ)。2012年8 月，海

21、南省高級(jí)人民法院出臺(tái)的關(guān)于審理農(nóng)村集體海南研究一特區(qū)實(shí)踐research on hainan經(jīng)濟(jì)組織土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件若干問(wèn)題的意見(jiàn) （試行）規(guī)定，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn) 定，以人民政府的征地補(bǔ)償安置方案確定時(shí)是否以 本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地為基本生活保障為基本依 據(jù).兼顧是否具有本集體經(jīng)濟(jì)組織戶籍以及是否在 本集體經(jīng)濟(jì)組織形成較為固定的生產(chǎn)、生活作為判 斷標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)外嫁女等農(nóng)村特殊群體的農(nóng)村集體經(jīng) 濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定作了較為細(xì)致的規(guī)定。這一 規(guī)定較為符介海南當(dāng)前實(shí)際，但由于是內(nèi)部指導(dǎo)意 見(jiàn)，發(fā)揮作用的空間不大，因此建議可以地方法規(guī)的 形式將其合理內(nèi)容固定下來(lái)。二是村規(guī)民俗的效力 問(wèn)

22、題。在海南廣大農(nóng)村普遍存在重男輕女的思想，一 些地方通過(guò)村規(guī)民俗等方式限制和剝奪外嫁女應(yīng)享 有的村集體經(jīng)濟(jì)收益，即使在法院判決后也難以得 到有效執(zhí)行。這樣的思想意識(shí)與男女平等的現(xiàn)代觀 念格格不入，與法律規(guī)定相違背，侵害了公民合法權(quán) 益，傷害了農(nóng)村婦女，應(yīng)當(dāng)從法律法規(guī)的層面上予以 否定。三是村民自治的效力問(wèn)題。村民委員會(huì)組織 法明確了村民自治的原則，農(nóng)村土地承包收益分 配、征地補(bǔ)償款分配、集體福利分紅等屬于村民自治 范疇內(nèi)的村級(jí)重大事務(wù).對(duì)于在符合法律規(guī)定情況 下通過(guò)村民大會(huì)或村民委員會(huì)決定的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)承 認(rèn)其合法的效力。但該法也明確規(guī)定，村民自治章 程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決

23、 定不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸，不 得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán) 利的內(nèi)容。因此村民大會(huì)、村民委員會(huì)以村民自治 為由剝奪外嫁女合法權(quán)益的決定，與國(guó)家法律法規(guī) 和國(guó)家政策不相符合的應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效不能作為處 理外嫁女權(quán)益糾紛的依據(jù)c農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問(wèn)題事關(guān)廣大農(nóng)民 的基本權(quán)利，對(duì)外嫁女等農(nóng)村特殊群體的權(quán)益保護(hù) 應(yīng)當(dāng)遵循兩項(xiàng)基本原則：一是權(quán)利平等原則。平等權(quán) 是憲法賦予我國(guó)公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，農(nóng)村婦女權(quán) 益的平等保護(hù)也是婦女權(quán)益保障法土地承包法 等法律規(guī)定的基本原則，在認(rèn)定外嫁女等農(nóng)村特殊 群體是否具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格時(shí)，要牢 牢把握權(quán)利平等的原則，充分保障當(dāng)半人的權(quán)利。二 是有限保護(hù)原則。對(duì)權(quán)利的充分保障不意味著權(quán)利 的過(guò)度享有，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的有限資源 來(lái)說(shuō)，某些人的過(guò)度享有權(quán)利就意味著對(duì)另一些人 權(quán)利的剝奪。