海南農村外嫁女權益糾紛及其解決路徑的思考——以社會管理創(chuàng)新為視角

1、_海南研究一區(qū)實踐research on hainan海南農村外嫁女權益糾紛 及其解決路徑的思考以社會管理創(chuàng)新為視角劉本榮李清立【摘 要】農村外嫁女權益糾紛涉及范與校廣、主體校多、矛盾復雜，是影響農村社會穩(wěn) 定發(fā)展的至要因素，具有突出的時代特征，折射出農村基層管理失范、行政指導失靈、法律規(guī) 則失效等綜合性社會管理問題。對農村外嫁女權益糾紛，應當尋求統(tǒng)籌解決的思路和方法， 更點解決外嫁女等特殊群體的農村集體經濟組織成員資格的認定及依據(jù)問題，建立多元糾 紛解決機制，維護農村弱勢群體的合法權益?！娟P鍵詞】外嫁女；權益；糾紛；社會管理創(chuàng)新【中圖分類號】d922.3【文獻標識碼】a【文章編號】1004-

2、700x(2013)04-0039-05近年來，隨著海南省農村城鎮(zhèn)化和重大項目建設大力推進，第二三產業(yè)的飛速發(fā)展，由農 村土地、農村戶籍等衍生的經濟利益及利益分配問題越來越多，導致農村土地征收征用糾紛 及其他權益糾紛不斷增多，其中外嫁女、入贊男及其子女等待殊群體的征地補償款糾紛尤其 突岀，由此引發(fā)的上訪鬧訪及群體性事件時有發(fā)生。外嫁女權益糾紛在海南省具有特殊性、 典型性，已成為當前影響海南省社會穩(wěn)定和發(fā)展的一個突出因素。-、海南省農村外嫁女權戲糾紛的現(xiàn)實衰現(xiàn)外嫁一詞不是法律用語，而是農村風俗習慣中對農村女兒出嫁行為的一種稱謂，出嫁不 以女方與男方進行結婚登記為前提，一般意義上，女方只要按農村風

3、俗習慣舉辦婚禮或女方 到男方家居住，皆被視為農村風俗上的出嫁。外嫁女有的戶口已從娘家遷出，有的遷出后文 遷回，有的未遷出，有的還在娘家長期居住甚至以娘家村的承包地為主要收入來源。與外嫁女情況相類似，農村特殊祥體涉及人員較廣，還包括 外嫁女的子女（包括法律意義上的婚生與非婚生）、 內嫁女、入贅女婿、落戶本村的外孫、沒有遷入戶口 的兒媳、超生子女、服兵役人員和大中專院校學生 等。外嫁女權益糾紛不是一個新問題，但隨著農村 城市化進程加快、經濟利益的剌激和現(xiàn)代文明的形 響.外嫁女要求公平享有農村集體經濟權益的呼聲 越來越高。以外嫁女征地補償糾紛為例，當前海南省 這方面的矛盾糾紛比例較大，且呈明顯増長態(tài)

4、勢。 2009-2011年，文昌法院共審結民事案件5984件，其 中農村集體經濟組織征地補償款分配糾紛案件835 件占民事案件的13.95%。海南省檢察機關近年來受 理的外嫁女征地補償糾紛申訴類案件有高達15%左 右的增反率。海南省外嫁女權益糾紛主要表現(xiàn)在以 外嫁女為主體的農村特殊群體要求以農村集體經濟 組織成員的資格平等分配征地補償款、土地承包金、 集體福利、股份分紅、宅基地等，涉及農村集體經濟 組織利益分配的多個方面.而村民委員會或村民小 組往往以村規(guī)民俗或村民自治等借口或理由歧視、 剝奪外嫁女及其子女等農村特殊群體的村民待遇。以海南檢察機關2012年提請抗訴的兩件外嫁 女權益糾紛案件為例

5、。案例一：吳某桂、馬某祺訴澄邁縣老城鎮(zhèn)某村委 會某村民小組案。2010年2月，該村民小組公布了征 地補償款預支方案，對確認為本村民的人員可每人 預支征地補償款5萬元，已外嫁的人員及未被確認 為本村村民的人員不在預支征地補償款范圍內。同 年5月，該村民小組全體會議專門作出了外嫁女搬 遷補償款分配方案，規(guī)定征地協(xié)議簽訂前的外嫁女 不參加搬遷補償款的分配，而僅支付毎人3000元作 為補償°吳某桂未在民政部門領取結婚證，與他人同 居并于2007年9月生下一女馬某祺，馬某祺隨其母 吳某桂落戶在該村。一二審法院認為,依據(jù)農村習俗 吳某桂已經出嫁.其喪失了本集體經濟組織成員資 格，馬某祺屬于非婚生

6、子女，不因出生取得村集體經 濟組織成員資格.判決兩人不享有本村征地補償款 的分配權。案例二：錢某瑩與秀英區(qū)東山鎮(zhèn)某村委會某經 濟社承包金分配糾紛案。該經濟社全體村民討論后 制定的承包金分配方案的主要內容有：“（一）人口截 止時間為2007年12月31日晚12時（即零時），超 過零時，生不發(fā)死不退；（二）凡經多數(shù)村民核實為 本村人的，一律享有分配的權利;（三）凡領財政工資 的人員，按滿額的80%分配，非領財政工資的人員按 滿額分配；（四）經政府辦理結婚手續(xù)或按農村風俗 習慣，凡年滿18至21周歲的青年人，舉行結婚典 禮，而且一夫一妻，一律享有分配權，對于本村婦女 和男方辦理結婚手續(xù)或被男方娶出去

7、的，一律沒有 分配權。"原告錢某瑩于2001年7月出生于被 告集體經濟組織，自小隨其母在該經濟社生活，也隨 其母落戶在該經濟社。一審法院認為，原告錢某瑩具 有該集體經濟組織成員資格，應當享有集體經濟組 織成員的同等待遇拿有土地承包金的分配權。二審 法院認為，錢某瑩隨出生并落戶在該經濟社，但沒有 證據(jù)證實錢某瑩從小生活在該經濟社，也沒有證據(jù)證 明其以該經濟社分配的土地為基本生活來源.因此 一審認定事實不清適用法律錯誤,撤銷一審判決c從上述兩案可以看出以下幾點：一是對外嫁女 的認定沒有統(tǒng)標準，有的以結婚手續(xù)，有的以舉辦 婚禮，有的規(guī)定一個時間點，有的甚至以多數(shù)村民的 意見。二是農村集體經

8、濟組織成員資格是判定是否 享有本村集體經濟收益的主要依據(jù)，而判定是否具 有集體經濟組織成員資格的標準也不統(tǒng)一，有的依 據(jù)戶口，有的依據(jù)是否常住有的依據(jù)主要生活來源 等。三是本村男性和嫁進來的媳婦享有農村集體經 濟收益分配權，而外嫁女基本不享有。四是農村集體 經濟收益的分配標準不統(tǒng)一，有的分配給長年外出 務工或經商的人員其至領取財政工資的國家工作人 員，而即使外嫁女在本村居住、生產生活，也不享有 農村集體經濟收益的分配權.有的只象征性或補償 性地分配到一小部分。二、農村外嫁女權益糾紛折射的杜會管理問題單純從法律角度看，農村外嫁女權益糾紛關鍵 是外嫁女等農村特殊群體的身份、農村集體經濟組 織成員資

9、格以及判定的標準和依據(jù)問題。然而，農村 外嫁女權益糾紛產生的原閃是多方面的，包括經濟 利益的掘動、傳統(tǒng)觀念的影響、農村管理體制的變 革、立法的缺陷、外嫁女的弱勢地位及救濟手段的不海南研究一特區(qū)實踐 i research on hainan足等。特別是土地承包經營權30年不變與土地資產 價值暴漲的經濟利益沖突，農民個體流動性増強和 土地產權制度模糊性的動態(tài)失衡，城市現(xiàn)代化和現(xiàn) 代工商文明對傳統(tǒng)鄉(xiāng)土熟人社會的強烈沖擊。從社 會管理創(chuàng)新的視角看，農村外嫁女權益糾紛是市場 經濟發(fā)展和農村城市化過程中出現(xiàn)的一種典型的社 會形態(tài)，暴露了社會管理層面的諸多問題。（一）行政扌旨導基本缺失在外嫁女等農村特殊群體

10、土地承包收益、宅基 地以及其他福利分配方面，缺乏相應的行政指導和 指引；行政機關在農村婦女戶籍的遷入遷出方面的 管理不到位經常出現(xiàn)雙重戶籍、空掛戶等悄形。以 征地補償工作為例，土地管理法第47條明確規(guī)定 了征地補償款的構成為土地補償費、地上附著物和 青苗補償費以及安置補助費，并各有不同的歸屬和 用途，保證這些款項依法分配，是征地補償政府行政 行為的重要內容。但是，實踐中土地主管部門的征地 補償工作往往是將征地補償款轉到村委會或村民小 組賬戶上即告完結，對村委會或村民小組如何分配、 如何依法使用缺乏具體指導和監(jiān)管，再加上政府在 劃撥征地補償款時沒有預留部分份額，難以解決法 院判決、調解組織調解后

11、保障權利人合法權益得到 及時補償?shù)膯栴}。（二）村民自治異化錯位在海南農村，“男尊女卑”“嫁出去的女兒，潑出 去的水”“從夫居”等傳統(tǒng)觀念仍然根深蒂固，再加上 農村家族利益、外來勢力以及小集團勢力的滲透影 響，農村基層干部或村民代表往往忽視或無視憲 法婦女權益保障法農村土地承包法等維護婦 女權益的精神，而過分強調村民自治，以村規(guī)民俗、 村民代表大會等貌似合法的形式排斥、限制、剝奪外 嫁女等農村特殊群體的合法權益，甚至部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干 部也將此作為指導或制定政策的依據(jù)，導致在對待 外嫁女征地補償款等權益分配時的做法千差萬別. 英至同一個村委會或村民小組制定的分配政策也前 后不一致。據(jù)2012年3月27日

12、的海南h報登載， 三亞市人大對具有征地補償款分配情況的56個村 委會進行調研，在接受問詢的村民中，同意外嫁女參 加征地補償款分配的有463人.而不同意的則侖達 2370 人。（三）法律依據(jù)嚴重不足外嫁女是否具備本集體經濟組織成員資格是其 能否享受村民待遇的前提和基礎。對這一身份的認 定，究竟以訂婚、婚宴等村規(guī)民俗，還是以登記結婚 或者戶籍是否遷移為標準，是否還要附加主要生活 來源、主要居住地等其他條件，或履行某些義務，都 沒有統(tǒng)一的規(guī)定。雖然憲法婦女權益保障法農 村土地承包法等都規(guī)定了婦女在土地承包經營、集 體經濟組織收益分配、宅基地使用、征地補償款分配 等方面與男子享有平等的權利，不得剝奪、

13、侵害婦女 的合法權益，但在判斷外嫁女身份方面的可操作性 都不強。最高人民法院2001年7月（法研200151號）、 2002年8月（2002民立他字第4號）分別對廣東省 高級人民法院和浙江省高級人民法院對相關問題的 請示的答復以及2005年9月施行的關于審理涉及 農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋對外 嫁女征地補償款分配糾紛等案件的態(tài)度經歷了從受 理、不受理再到受理的反復。關于審理涉及農村土 地承包糾紛案件適用法律問題的解釋只是厘清了 農村外嫁女征地補償款分配糾紛案件受理程序匕的 障礙，但未解決農村集體經濟組織成員資格的認定 問題。1995年5月施行的海南省實施中華人民共和 國婦女權益保障

14、法辦法第23條規(guī)定，婚后男方到 女方家落戶或者女方戶口未遷出原籍的（含其家庭 成員），享有與當?shù)卮迕裢鹊臋嗬?，明確了判斷外 嫁女或入贅男身份問題的戶籍標準，但只是以戶籍 為標準進行判斷并不符合目前農村人地分離、人戶 分離比較普遍的實際情況，也會產生許多問題。2008 年和2012年，海南省高級人民法院相繼出臺處理外 嫁女征地補償糾紛的有關指導意見，要求在認定外 嫁女等農村特殊群體的集體經濟組織成員資格時， 以人民政府的征地補償安置方案確定時是否以木集 體經濟組織的土地為基本生活保證為基本依據(jù)，兼 顧是否具有本集體經濟組織戶籍以及足否在本集體 經濟組織形成較為固定的生產、生活作為判斷標準。 這

15、些意見的出臺發(fā)揮了司法指導作用，但從司法實 踐的效果看，仍存在對部分條款理解不一，有些內容 有待明確以及法律適用尺度不一等問題。尤其是，這一意見僅在司法領域發(fā)揮作用，有待“提升”擴大指 導范圍和指導力度。三、解決農村外嫁女權益糾紛問題的思路（一）以統(tǒng)籌解決為基本原則農村外嫁女在集體經濟利益分配領域的不公、 歧視違背了“法律面前人人平等”的憲政原則，再加 上政府指導缺失和法律解決手段的不足，使農村外 嫁女普遍感到不滿引發(fā)了較為強烈的對立情緒，成 為影響社會穩(wěn)定的不利因素"解決問題的前提是充 分認識問題。因此，目前對農村外嫁女權益糾紛進行 深入調研，具有重要的政治意義、理論意義和現(xiàn)實意

16、義。建議由省委政法委或省人大常委會有關部門牽 頭協(xié)調，形成多系統(tǒng)、多單位和多部門組成的聯(lián)合調 研組，對以農村外嫁女征地補償款等權益糾紛為主 要內容的一系列問題進行調研，核心問題是外嫁女 等特殊群體的農村集體經濟組織成員資格的認定及 依據(jù)。在實證調研的基礎上，協(xié)商研究統(tǒng)一性、綜合 性的解決方案，形成從預防、指導、監(jiān)督、調解、審判、 申訴等各環(huán)節(jié)的綜合性的地方法規(guī)，形成逐漸解決 此類問題的推動力和合力。農村外嫁女征地補償款等權益糾紛非常復雜， 不僅是外嫁女及眾多失地農民權利救濟的現(xiàn)實問 題，還涉及憲政建設和實施的重大理論問題，更是涉 及到社會、經濟、法律、傳統(tǒng)思想觀念等社會管理的 諸多方面和環(huán)節(jié)，

17、不是一個單純的法律問題，而是一 項政策性很強的工作。在譜寫美麗中國海南篇章的 大的歷史背景下，對農村外嫁女權益糾紛問題，應當 以開放改革的政治思維，建設國際旅游島的政治自 覺，改莠和保障民生的政治責任，從完善和創(chuàng)新社會 管理體制的層面加以高度重視，統(tǒng)籌兼顧，多措并 舉，強化指導。行政機關、司法機關、自治組織應多方 行動，預防、治理并舉，政策指導、工作指導并舉，法 律手段、行政手段和其他手段統(tǒng)籌兼施。（二）加強行政管理和指導對農村事務加強行政管理和指導是行政機關的 一項重要職責，是其應當履行的社會管理職能的重 要組成部分。在外嫁女等農村特殊群體的權益保護 上，行政機關應當有所作為。一是加強對村民

18、自治合法依規(guī)的引導和監(jiān)督。 對村民會議或村民委員會決定的涉及村民利益的分 配方案，可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導審査對于有違反憲法、 法律法規(guī)和政策的內容，通過指導予以糾正，或者在 其開會之前或之時進行法律和政策的指導。二是加 強征地補償款、惠農資金等分配的指導和監(jiān)謁。應當 提前公布政府的征地補償安置方案，指導集體提存 和分配農戶的比例，在劃撥征地補償款時明確要求 專戶存儲、?？顚Ｓ?，并預留一定的份額用于后續(xù)爭 議的處理，明確基于成員身份而分配的土地補償費 應當由全體成員平等享有，明確土地補償款的構成 及發(fā)放范圍，地上附著物和青苗補償費歸地上附著 物及青苗的所有者所有，安置費專門用于被征地農 民的安置.而土

19、地補償款則應由村集體留存或全體 村民共同平等地參與分配。三是加強戶籍管理。農村 村民往往法律意識不強，對戶籍意義的認識不到位。 農村婦女出嫁往往經過兩個村委會或村民小組的同 意就算是遷戶或落戶，而不通過派出所進行戶籍的 注銷和登記，導致空掛戶現(xiàn)象；有的不遷出戶口而直 接再辦理新戶口，導致出現(xiàn)雙重戶籍現(xiàn)象。因此，公 安機關要加強落戶和遷移人員的動態(tài)管理。四是因 地制宜提供創(chuàng)業(yè)、就業(yè)機會。政府要積極扶持當?shù)禺a 業(yè)，引導農民就近創(chuàng)業(yè)或就業(yè)，多渠道、多措施增加 農民收入，避免農民眼睛只盯看征地補償款過日子。（三）完善地方立法涉及外嫁女權益保護的法律和政策眾多，既有 國家層面的，也有地方層面的;既有法律

20、，也有規(guī)章、 政策。憲法和法律對農村婦女權益保護作了原則性 的規(guī)定，但正如本文前面的分析，法律、司法解釋、地 方法規(guī)以及政策對農村外嫁女問題的規(guī)定存在不足 和矛盾的地方。在全國難以統(tǒng)一立法解決的情況下， 海南可以充分發(fā)揮特區(qū)立法和地方立法的優(yōu)勢，出 臺地方性法規(guī)，明確外嫁女等農村特殊群體的身份 的認定、權益分配的范圍和程序、案件的受理條件和 范圍等問題，以指導行政機關和村級組織依法行事， 規(guī)范司法實踐活動。外嫁女權益保護在地方性立法的層面上有幾個 焦點問題應當予以厘清：一是外嫁女的村民身份問 題。農村外嫁女是否具備農村集體經濟組織成員資 格是其是否享受村民待遇的前提和基礎。2012年8 月，海

21、南省高級人民法院出臺的關于審理農村集體海南研究一特區(qū)實踐research on hainan經濟組織土地補償費分配糾紛案件若干問題的意見 （試行）規(guī)定，對農村集體經濟組織成員資格的認 定，以人民政府的征地補償安置方案確定時是否以 本集體經濟組織的土地為基本生活保障為基本依 據(jù).兼顧是否具有本集體經濟組織戶籍以及是否在 本集體經濟組織形成較為固定的生產、生活作為判 斷標準，并對外嫁女等農村特殊群體的農村集體經 濟組織成員資格的認定作了較為細致的規(guī)定。這一 規(guī)定較為符介海南當前實際，但由于是內部指導意 見，發(fā)揮作用的空間不大，因此建議可以地方法規(guī)的 形式將其合理內容固定下來。二是村規(guī)民俗的效力 問

22、題。在海南廣大農村普遍存在重男輕女的思想，一 些地方通過村規(guī)民俗等方式限制和剝奪外嫁女應享 有的村集體經濟收益，即使在法院判決后也難以得 到有效執(zhí)行。這樣的思想意識與男女平等的現(xiàn)代觀 念格格不入，與法律規(guī)定相違背，侵害了公民合法權 益，傷害了農村婦女，應當從法律法規(guī)的層面上予以 否定。三是村民自治的效力問題。村民委員會組織 法明確了村民自治的原則，農村土地承包收益分 配、征地補償款分配、集體福利分紅等屬于村民自治 范疇內的村級重大事務.對于在符合法律規(guī)定情況 下通過村民大會或村民委員會決定的事項，應當承 認其合法的效力。但該法也明確規(guī)定，村民自治章 程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決

23、 定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不 得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權 利的內容。因此村民大會、村民委員會以村民自治 為由剝奪外嫁女合法權益的決定，與國家法律法規(guī) 和國家政策不相符合的應當認定無效不能作為處 理外嫁女權益糾紛的依據(jù)c農村集體經濟組織成員資格問題事關廣大農民 的基本權利，對外嫁女等農村特殊群體的權益保護 應當遵循兩項基本原則：一是權利平等原則。平等權 是憲法賦予我國公民的一項基本權利，農村婦女權 益的平等保護也是婦女權益保障法土地承包法 等法律規(guī)定的基本原則，在認定外嫁女等農村特殊 群體是否具有農村集體經濟組織成員資格時，要牢 牢把握權利平等的原則，充分保障當半人的權利。二 是有限保護原則。對權利的充分保障不意味著權利 的過度享有，對農村集體經濟組織所有的有限資源 來說，某些人的過度享有權利就意味著對另一些人 權利的剝奪。