論公共企事業(yè)單位的信息公開.doc

1、論公共企事業(yè)單位的信息公開【摘要】：p 政府信息公開條例明確規(guī)定,公共企事業(yè)單位是政府信息公開的法定義務(wù)主體。但是,由于企事業(yè)單位一般屬于民事主體,加之條例未對公共企事業(yè)單位信息公開的具體內(nèi)容和程序做出詳細(xì)說明,導(dǎo)致其信息公開實(shí)踐面臨諸多難題。本文指出以“公務(wù)”為核心概念,有助于理清上述問題,劃定承擔(dān)信息公開義務(wù)的公共企事業(yè)單位的范圍、應(yīng)公開的信息對象,確定其救濟(jì)方式?！娟P(guān)鍵詞】：p 信息公開 公共企事業(yè)單位 公務(wù)中圖分類號:F272.9文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2021)10-126-04政府信息公開是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的產(chǎn)物。為維護(hù)公民知政、參政的權(quán)利,促進(jìn)公民監(jiān)督行政權(quán)力

2、的行使,建立透明政府,20_7年1月17日,我國頒布了政府信息公開條例(以下簡稱“條例”),自2021年5月1日起正式實(shí)施。這是我國現(xiàn)階段有關(guān)政府信息公開的最高層級的立法,該條例不僅詳細(xì)規(guī)定了行政機(jī)關(guān)在信息公開中的各項(xiàng)職權(quán)職責(zé),還以法的形式,明確規(guī)定了公共企事業(yè)單位的信息公開義務(wù),成為我國信息公開制度的一大特色。一、條例中有關(guān)公共企事業(yè)單位信息公開義務(wù)的規(guī)定及其問題信息公開義務(wù)主體的范圍界定是信息公開制度的基本內(nèi)容。根據(jù)條例,三類主體需承擔(dān)政府信息公開義務(wù),它們分別是行政機(jī)關(guān)、法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及公共企事業(yè)單位。首先,行政機(jī)關(guān)是指依據(jù)憲法或者行政組織法設(shè)立的、專門行使

3、行政職權(quán)的國家機(jī)關(guān),包括中央和地方各級人民政府及其工作部門,它們是政府信息公開最主要的義務(wù)和責(zé)任主體。其次,法律、法規(guī)授權(quán)組織是指依據(jù)憲法或者行政組織法之外的具體法律、法規(guī)的授權(quán),行使特定行政職能的非國家行政機(jī)關(guān)組織。作為行政職權(quán)的實(shí)際行使者,依據(jù)條例第36條,直接適用條例,承擔(dān)信息公開義務(wù)。除上述兩類主體,條例第37條規(guī)定,對于“與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會(huì)公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息的公開,參照本條例執(zhí)行,具體辦法由國務(wù)院有關(guān)部門或者機(jī)構(gòu)制定。”根據(jù)這一規(guī)定,可以明確兩點(diǎn):第一,“與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位”也是政府信息公開的責(zé)任主體,對于在其提供公共服務(wù)

4、過程中制作、獲取的信息,承擔(dān)依法公開的義務(wù)。第二,由于是“參照”執(zhí)行,公共企事業(yè)單位公開信息的具體內(nèi)容與方式,可與行政機(jī)關(guān)及法律法規(guī)授權(quán)組織有所不同,具有一定的變通權(quán)。具體辦法由國務(wù)院有關(guān)主管部門或者機(jī)構(gòu)立法明確。上述規(guī)定雖然明確了公共企事業(yè)單位的義務(wù)主體地位,但是,卻存在一個(gè)明顯的問題,那就是規(guī)定較為原則,不夠具體。由于我國傳統(tǒng)上是一個(gè)制定法依據(jù)國家,不論是行政機(jī)關(guān)、還是司法部門,都習(xí)慣按照制定法的明文規(guī)定來解釋和適用法規(guī)范。條例這種極為簡略的規(guī)定方式給公共企事業(yè)單位信息公開實(shí)務(wù)帶來了許多困擾。例如,隨著條例的頒布實(shí)施,企事業(yè)單位首先關(guān)心的是,是否所有的企事業(yè)單位都負(fù)有信息公開的義務(wù)?自己所

5、掌控的哪些信息才在依法應(yīng)予公開的范圍之內(nèi)?司法機(jī)關(guān)關(guān)心的是,對于因企事業(yè)單位信息公開而引起的爭議和訴訟,哪些才在法院受理和審理范圍之內(nèi),應(yīng)由哪一個(gè)審判庭負(fù)責(zé)受理?而公民關(guān)心的是,他們是否可以直接向企事業(yè)單位申請公開信息?如果遭到拒絕,可以通過什么樣途徑和方法獲得救濟(jì)?對于上述問題,很難從條例的原則性規(guī)定中獲得一個(gè)明確的答案,亟需通過更為專門的法規(guī)范,對諸如責(zé)任主體、公開的內(nèi)容、對象、范圍、救濟(jì)方式等問題予以明確。二、承擔(dān)政府信息公開義務(wù)的公共企事業(yè)單位的確定標(biāo)準(zhǔn)及其范圍作為政府信息公開法律制度,行政機(jī)關(guān)一向是信息公開最主要的主體。不過,除它們外,各國在信息公開立法時(shí),還常將行政機(jī)關(guān)以外的部分特

6、殊的法人或組織也納入政府信息公開法律制度之中。例如,根據(jù)美國的信息自由法,除了聯(lián)邦政府的總統(tǒng)行政辦公室,內(nèi)閣各部,軍事部門外,政府公司,政府控股公司也包括在內(nèi)。日本的行政機(jī)關(guān)保有信息公開法及獨(dú)立行政法人等保有的信息公開法也規(guī)定,獨(dú)立行政法人和部分特殊法人承擔(dān)公開其掌握的有關(guān)信息的義務(wù)。那么,這些國家將一個(gè)非行政機(jī)關(guān)的組織納入政府信息公開制度的原因和標(biāo)準(zhǔn)是什么呢?以日本為例,根據(jù)該國的行政機(jī)關(guān)保有信息公開法和獨(dú)立行政法人等保有的信息公開法,除行政機(jī)關(guān)外,信息公開的責(zé)任主體還包括獨(dú)立行政法人和一部分特殊法人。其中,獨(dú)立行政法人是根據(jù)獨(dú)立行政法人通則和特別法的規(guī)定設(shè)立的法人,以公益事業(yè)為主要業(yè)務(wù)內(nèi)容

7、。由于設(shè)立目的和業(yè)務(wù)的特殊性,獨(dú)立行政法人一般被認(rèn)為屬于行政主體,作為公權(quán)力行使主體,自然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對公民的說明義務(wù)。特殊法人是由法律直接設(shè)立或者基于特別的設(shè)立行為設(shè)立的法人,由于類型復(fù)雜,并非所有的特殊法人都承擔(dān)對公民民的說明義務(wù)。一般認(rèn)為,只有由政府出資或者執(zhí)行法人業(yè)務(wù)的最高負(fù)責(zé)人由大臣任命的法人,以及為了執(zhí)行國家目的而設(shè)立的特殊法人,才承擔(dān)信息公開的義務(wù)。根據(jù)這兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn),獨(dú)立行政法人等保有的信息公開法以列舉的方式,規(guī)定11類特殊法人為公開信息義務(wù)主體。從形式上看,日本之所以將獨(dú)立行政法人和特殊法人納入信息公開法律制度之中,是由于它們與政府之間的密切關(guān)聯(lián),這種關(guān)聯(lián)既可能體現(xiàn)為政府對其人事、財(cái)

8、務(wù)的直接控制,也可能體現(xiàn)在其設(shè)立目的上。不過,進(jìn)一步探究政府對這些法人進(jìn)行特別控制的根本原因,會(huì)發(fā)現(xiàn)這些法人所具有的一個(gè)共同特征,那就是所從事業(yè)務(wù)和事務(wù)的公共性。正是這種事務(wù)的公共性,使它區(qū)別于一般法人,構(gòu)成了廣義的政府的周邊部分,并由此承擔(dān)了對公民的說明義務(wù)。那么,我國對這一問題又是如何處理的呢?根據(jù)信息公開條例第37條的規(guī)定,與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位是政府信息公開義務(wù)主體。這里只提示了一個(gè)形式標(biāo)準(zhǔn),即公共企事業(yè)單位標(biāo)準(zhǔn),而對于何謂公共企事業(yè)單位,它和一般企事業(yè)單位的實(shí)質(zhì)區(qū)別何在這一關(guān)鍵問題,條例并未明確。本文認(rèn)為,根據(jù)條例的立法目的、功能和作用,判斷一個(gè)企事業(yè)單位是否屬于政府

9、信息公開義務(wù)主體的根本標(biāo)準(zhǔn),是其設(shè)立目的以及事務(wù)事業(yè)內(nèi)容的性質(zhì)是否具有公務(wù)性質(zhì)。“公務(wù)”是判斷一個(gè)企事業(yè)單位是否屬于政府信息公開義務(wù)主體的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。對此,必須從公務(wù)和政府信息公開的根本理由說起。所謂公務(wù),是指涉及一個(gè)特定地域內(nèi)的、不特定的、大多數(shù)人的普遍利益的事務(wù),這種事務(wù)常常委托一個(gè)特別的組織機(jī)構(gòu)去管理,但該地域內(nèi)不特定的絕大多數(shù)人才是該事務(wù)的最終主人,他們也因之享有了對公共事務(wù)處理情況的知悉權(quán)。因此,從實(shí)質(zhì)上講,政府信息公開法就是公務(wù)信息公開法。政府信息應(yīng)公開的根本理由,不是因?yàn)樗钦瓶氐男畔?而是因?yàn)檫@種信息是有關(guān)公務(wù)的信息,是事關(guān)公共利益、因而也應(yīng)由公眾所共享的信息。因此,凡事關(guān)

10、公務(wù)即事關(guān)公眾利益的信息,都應(yīng)向公眾公開,為公眾所共知共享。在現(xiàn)實(shí)中,由于政府的特殊身份和地位,它掌控的信息在公務(wù)信息中數(shù)量最多,范圍最廣,對社會(huì)公眾的影響最大。因此,世界各國的公務(wù)信息公開法都將政府作為主要的公開責(zé)任主體,將政府所掌控的信息作為公務(wù)信息公開的主要內(nèi)容。可能正是基于此,不少國家的公務(wù)信息公開法便徑直稱為政府信息公開法。但是,這種法律名稱上的變化或者簡化并不足以否定政府信息公開的根本理由是因?yàn)檎畔儆诠珓?wù)信息的范圍,因而也不意味著政府信息是公務(wù)信息公開的唯一主體。既然政府信息公開的實(shí)質(zhì)是公務(wù)信息公開,那么,在我國,從事公務(wù)的主體都有哪些呢?根據(jù)現(xiàn)行法律制度,行政機(jī)關(guān)是依據(jù)憲法

11、和組織法,從事公務(wù)活動(dòng)的最主要主體。除此之外,由于政府管理能力本身的有限性,以及民主行政下行政權(quán)的社會(huì)化趨勢,一些公務(wù)活動(dòng)也基于特別法或者特別的設(shè)立行為,交由部分社會(huì)團(tuán)體或組織實(shí)施。在我國,從事這類公務(wù)活動(dòng)的組織被統(tǒng)稱為公共企事業(yè)單位。這些從事公務(wù)活動(dòng)的組織也因之被納入政府信息公開法律制度之中,成為公務(wù)信息公開的法定義務(wù)主體。具體而言,在我國,應(yīng)納入公務(wù)信息公開范圍之內(nèi)的公共企事業(yè)單位主要包括事業(yè)單位和公用企業(yè)兩類。(一)事業(yè)單位事業(yè)單位屬于社會(huì)組織的一個(gè)組成部分,一般指依法成立、不以盈利為目的的從事教育、科研、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化、公共體育和社會(huì)福利等公益服務(wù)的社會(huì)組織。這類組織的主要特征有二

12、:一是公益性。事業(yè)單位的設(shè)立不以盈利為主要目的,而是為了提供公益服務(wù),實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益,廣泛分別在教育、醫(yī)療、科技文化、社會(huì)福利等各個(gè)領(lǐng)域。二是較強(qiáng)的公有性。在我國,事業(yè)單位的設(shè)立資金主要于國有資產(chǎn),具有較強(qiáng)的公有性,國家通過這種方式,加強(qiáng)對事業(yè)單位活動(dòng)的監(jiān)督與控制,保障其服務(wù)的質(zhì)量和普遍性。(二)公用企業(yè)企業(yè)是以盈利為目的、獨(dú)立核算的法人或非法人單位。和事業(yè)單位不同,企業(yè)的活動(dòng)主要是為了追求自身利益,而非為謀利于大眾。但是,有些企業(yè),如供水、供電、供熱、郵政、電信、交通等企業(yè),由于其業(yè)務(wù)內(nèi)容涉及公用事業(yè),是為公眾或者公眾的一部分提供服務(wù)或者商品,具有較強(qiáng)的“公務(wù)”色彩,符合條例的“公務(wù)”標(biāo)準(zhǔn),這

13、類企業(yè)通常被成為“公用企業(yè)”,這有這類企業(yè),才應(yīng)納入政府信息公開的義務(wù)主體范圍。那么,鋼鐵、制造、建筑等其他非公用企業(yè)為什么不能納入政府信息公開制度之中呢?若從經(jīng)濟(jì)的角度看,水電力公司與鋼鐵、建筑公司相比,很難說那個(gè)與國計(jì)民生的關(guān)系更為直接、密切。公民的生活離不開衣食住行,為何不將面粉廠、房地產(chǎn)開發(fā)公司等劃為公用企業(yè)、定義為信息公開義務(wù)人呢?這還需從“公務(wù)”、“公用”的根本特性看。本文認(rèn)為,水電、郵政等“公用企業(yè)”區(qū)別與非“公用”企業(yè)的特點(diǎn)有三:一是較強(qiáng)的壟斷性。鋼鐵、煤炭等在市場競爭中雖然也會(huì)出現(xiàn)壟斷的趨勢和一定程度的壟斷現(xiàn)象,但并不必然與壟斷聯(lián)系在一起。而且,即使出現(xiàn)一定程度的壟斷趨勢,也

14、絕不會(huì)在一個(gè)國家或者地區(qū)出現(xiàn)“只此一家別無分店”式的絕對壟斷。而水電郵政、交通則不同,在一個(gè)地區(qū)基本上只有一個(gè)或者少數(shù)的較為統(tǒng)一的水電郵政大公司向該地區(qū)提供統(tǒng)一的水電郵政服務(wù)。這種高度壟斷必然導(dǎo)致一個(gè)地區(qū)的所有公民只能從某一個(gè)或者少數(shù)公司獲得服務(wù),而別無選擇。高度的壟斷性帶來了其業(yè)務(wù)的高度“公共性”。二是公共服務(wù)性和有限贏利性。作為企業(yè),公用企業(yè)自然也要盈利。但它區(qū)別于鋼鐵煤炭公司等企業(yè)的另一個(gè)特點(diǎn),是兼具一定的公共服務(wù)性,它在追求利潤的同時(shí)必須保持服務(wù)的普遍性、不間斷性。為此,為防止其追求利潤的行為超出了公眾的承受力,影響了服務(wù)的普遍性,行政監(jiān)管者會(huì)采取各種事前或者事中的規(guī)制手段,對其服務(wù)質(zhì)

15、量和價(jià)格進(jìn)行更為直接和嚴(yán)格的監(jiān)管甚至干預(yù),以保證其公共性的實(shí)現(xiàn)。三是公用企業(yè)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系必非公用企業(yè)更為密切。我國對公用企業(yè)與非公用企業(yè)都實(shí)行政企分開、宏觀調(diào)控的政策,這一大原則是相同的。但相比之下,公用企業(yè)和行政機(jī)關(guān)的關(guān)系更為密切。這種密切主要表現(xiàn)在行政主管機(jī)關(guān)任命公用企業(yè)的法人代表及主要領(lǐng)導(dǎo)成員,向公用企業(yè)投資控股乃至出資興辦,對企業(yè)經(jīng)營采取更為嚴(yán)格的監(jiān)管措施等。以上三點(diǎn)說明,從信息公開條例的法律角度看,公用企業(yè)的業(yè)務(wù)性質(zhì)具有一定的公共服務(wù)性,其業(yè)務(wù)具有一定的公務(wù)性,它同公民的利益聯(lián)系比非公用企業(yè)的聯(lián)系更為密切。正是由此之故,條例才從公務(wù)信息必須公開的原則出發(fā),將它納入信息公開制度的框

16、架之中,規(guī)定為信息公開的法定主體之一?？傊?在企業(yè)單位的范圍內(nèi),非公用企業(yè)不應(yīng)成為信息公開的義務(wù)主體,公用企業(yè)因其業(yè)務(wù)性質(zhì)具有一定的公共服務(wù)性,其活動(dòng)具有一定的公務(wù)性,而應(yīng)成為信息公開的法定義務(wù)主體。三、公共企事業(yè)單位應(yīng)公開的信息范圍對于公共企事業(yè)單位應(yīng)公開的信息范圍,條例僅概括規(guī)定其應(yīng)提供社會(huì)公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息,并未進(jìn)一步明確列舉具體的內(nèi)容和類型。那么,是否公共企事業(yè)單位所掌控的所有信息都應(yīng)該公開呢?依據(jù)條例的宗旨精神和條文規(guī)定,公共企事業(yè)單位應(yīng)予公開的,是其“提供社會(huì)公共服務(wù)過程中”制作、獲取的信息。其中,“提供社會(huì)公共服務(wù)”強(qiáng)調(diào)其業(yè)務(wù)、服務(wù)對象的社會(huì)公共性,凡屬具有社會(huì)公共性

17、的信息,都是其服務(wù)對象應(yīng)該知道的,因而都在應(yīng)予公開的信息范圍之內(nèi)?！斑^程”則強(qiáng)調(diào)其信息內(nèi)容的技術(shù)性和具體性,涉及服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)格、質(zhì)量和收費(fèi)價(jià)格,這也是其對象應(yīng)知的。凡與此無關(guān)的信息,均在免于公開或者不應(yīng)公開之列?？紤]到客觀需要與可能性,參照一些省市的經(jīng)驗(yàn),本文認(rèn)為:(一)應(yīng)予公開的信息1.公共企事業(yè)單位單位的基本情況:包括名稱、辦公地點(diǎn)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、服務(wù)范圍等;2.服務(wù)事項(xiàng):包括服務(wù)的具體項(xiàng)目,服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)格技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),服務(wù)的時(shí)間、地點(diǎn)和方式,產(chǎn)品與服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)格等;3.重大項(xiàng)目的招投標(biāo)、重要設(shè)施設(shè)備的采購情況;4.上述信息內(nèi)容的重大變更、爭議的調(diào)處途徑及損害的賠償方式等;5.其他與

18、公務(wù)有關(guān)的事項(xiàng)。(二)免于公開的信息主要包括企事業(yè)單位自身的內(nèi)部管理、日常的經(jīng)營活動(dòng)和有關(guān)的商業(yè)秘密等。對于這些信息,公共企事業(yè)單位單位具有處分權(quán),既可不予公開,也可基于自愿而公開。(三)不得公開的信息主要指涉及國家秘密、與其他企事業(yè)單位相關(guān)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等。這些信息涉及國家利益或者他人的合法權(quán)益,一旦公開會(huì)損害他們的合法權(quán)益。掌握這類信息的公共企事業(yè)單位無處分權(quán),負(fù)有法定的保密義務(wù)。四、對公共企事業(yè)單位信息公開的救濟(jì)信息公開條例剛剛開始實(shí)施,對于公共企事業(yè)單位應(yīng)如何公開信息,尚存在許多爭議,難點(diǎn)很多,在行政機(jī)關(guān)、公共企事業(yè)單位單位、公民以及法院對于該制度仍不十分熟悉的情況下,圍繞公共企

19、事業(yè)單位的信息公開,必然會(huì)產(chǎn)生各式各樣的糾紛。如被申請企業(yè)是否屬于負(fù)有公開義務(wù)的公共企事業(yè)單位?一個(gè)具體的信息是否應(yīng)該屬于公開的信息?公共企事業(yè)單位的信息公開應(yīng)該采取何種方式等等。當(dāng)出現(xiàn)這些爭議時(shí),一個(gè)首要的問題,是具體的救濟(jì)途徑應(yīng)如何確定。對于信息公開過程中的權(quán)利救濟(jì)問題,條例第33條第2款規(guī)定,公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的,可以依法申請行政復(fù)議或者行政訴訟。但是,對于公共企事業(yè)單位在信息公開中的違法行為應(yīng)如何救濟(jì),條例并未做出明確回答。對此,學(xué)界有兩種觀點(diǎn),分別是私法救濟(jì)觀和公法救濟(jì)觀。持私法救濟(jì)觀者在論及政府信息公開救濟(jì)制度時(shí),認(rèn)為

20、通過行政復(fù)議、行政訴訟解決的,只有行政機(jī)關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)組織的信息公開行為。對于公共企事業(yè)單位,認(rèn)為其法律屬性為民事主體,其所從事的活動(dòng)為民事行為。因此,由該民事行為所引發(fā)的糾紛應(yīng)該通過民事救濟(jì)的方式解決。持公法救濟(jì)觀者認(rèn)為,條例第35條規(guī)定,行政機(jī)關(guān)不依法履行政府信息公開義務(wù)的,是通過行政救濟(jì)的方式解決,可以通過向有權(quán)的主管行政機(jī)關(guān)舉報(bào),或者通過行政復(fù)議、行政訴訟的方式解決。而第37條進(jìn)而規(guī)定,公共企事業(yè)單位的信息公開“參照本條例執(zhí)行”。那么,聯(lián)系條例第35條、第37條的規(guī)定,認(rèn)為公共企事業(yè)單位當(dāng)然也可以適用和行政機(jī)關(guān)同樣的規(guī)定,通過行政救濟(jì)的方式解決糾紛。對于上述兩種觀點(diǎn),本文認(rèn)為,基于

21、條例的立法宗旨以及信息公開事務(wù)的法律屬性,通過私法救濟(jì)的方式解決公共企事業(yè)單位信息公開糾紛是不合適的。對于公共企事業(yè)單位信息公開糾紛,通過公法救濟(jì)(具體表現(xiàn)為行政救濟(jì))的途徑解決更為適當(dāng)。首先,公共企事業(yè)單位雖然本屬民事主體,但是,由于其事務(wù)內(nèi)容的公共性,其本身就屬于與公共行政聯(lián)系密切的特殊的民事主體。正是基于這種特殊屬性,條例才將它也作為政府信息公開義務(wù)主體之一,對公民承擔(dān)公開有關(guān)公務(wù)信息的法定義務(wù)。另外,從規(guī)范本身看,政府信息公開條例屬于行政法規(guī)范,它是站在公民的立場上,對國家公務(wù)活動(dòng)的一種規(guī)制和要求。包括公共企事業(yè)單位單位在內(nèi)的被規(guī)范主體所履行的,是一種行政法上的義務(wù)。既然是行政法上的義

22、務(wù),那么,在其不依法履行義務(wù)時(shí),所承擔(dān)的自然也應(yīng)是行政法上的責(zé)任,應(yīng)當(dāng)通過行政救濟(jì)的方式予以解決。作為調(diào)處平等主體之間權(quán)利義務(wù)糾紛的民事救濟(jì)途徑,于理于法都很難適用于這一領(lǐng)域。不過,因?yàn)槊袷戮葷?jì)方式的排除而簡單地認(rèn)為,可以直接依據(jù)條例第33條和第37條的規(guī)定肯定行政復(fù)議和行政訴訟的可行性,也與現(xiàn)行法和當(dāng)前的主流學(xué)術(shù)存在沖突之處。不論是行政復(fù)議法還是行政訴訟法,均規(guī)定只有具體行政行為才屬于行政復(fù)議與行政訴訟的審查范圍,只有行政主體才是行政復(fù)議、行政訴訟中的被審查對象。由于判斷一個(gè)組織的行為是否是具體行政行為的一個(gè)重要的判斷要件就是行為主體是否是行政主體,因此,所有的焦點(diǎn)都集中在公共企事業(yè)單位是否

23、是行政主體這一問題上。根據(jù)行政法學(xué)理論和實(shí)務(wù)界的通說,我國的行政主體包括兩類,一類是狹義的行政機(jī)關(guān),是依據(jù)憲法或行政組織法的規(guī)定而設(shè)置的、行使國家行政職能的國家機(jī)關(guān)。另一類是法律法規(guī)授權(quán)組織,是基于法律、法規(guī)的特別授權(quán),而享有了某種行政管理職權(quán)的行政機(jī)構(gòu)或民事主體,被授權(quán)的行政機(jī)構(gòu)或民(下轉(zhuǎn)第145頁)(上接第128頁)事主體僅在被授權(quán)范圍內(nèi),才具有行政主體的資格。除此之外,我國尚不承認(rèn)其他組織也享有行政主體資格。根據(jù)上述形式性判斷標(biāo)準(zhǔn),首先,公共企事業(yè)單位毋庸置疑不屬于行政機(jī)關(guān),那么,它們是否是法律法規(guī)授權(quán)組織呢?不可否認(rèn),在我國,部分公共企事業(yè)單位由于法律法規(guī)授權(quán)而享有行政主體資格,例如高校,郵電局等單位。但是,由于條例第36條明確將法律法規(guī)授權(quán)組織作為一種獨(dú)立的義務(wù)公開主體,從而和第37條的公共企事業(yè)單位相區(qū)別。因此,第37條的公共企事業(yè)單位,應(yīng)特指的是未經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的其他公共企事業(yè)單位。既然如此,信息公開條例本身是否構(gòu)成一個(gè)授權(quán)法呢?根據(jù)條例的立法宗旨,這部行政法規(guī)主要是為相應(yīng)的主體設(shè)置一定的法定義務(wù)。從第37條的規(guī)定看,也沒有授予公共企事業(yè)單位任何具體的行政管理職權(quán)。因此,可以確定,條例僅僅授予公共企事業(yè)單位對于在提供社會(huì)公共服務(wù)過程中獲取的信息予以公開的法定義務(wù),不構(gòu)成一部行政管理授權(quán)法規(guī)范。綜合上述分析p ,在現(xiàn)行法制和理論框架下,將公