第十二章 政府間財政關系

1、第一節(jié) 關于政府間財政關系的基本理論o財政分權制度的利弊分析n財政分權制度的優(yōu)勢o有利于滿足對公共物品的需要的不同層次偏好及其多樣性要求o有利于提高政府的工作效率和廉政效果o有利于政府的制度創(chuàng)新n財政分權制度的不足o純粹的分權制國家無法實現社會福利的最大化o由于各個地區(qū)經濟、自然條件的差異，會造成一國不同地區(qū)的福利狀況有明顯的不同o政府間事權劃分的基本原則 n受益原則。凡政府所提供的服務，其受益對象是全國民眾，具有全國性的事權，則支出應屬于中央政府的公共支出；凡其受益對象是某一局部區(qū)域內的地方居民，則支出應屬于地方政府的公共支出。n行動原則。凡政府公共服務的實施在行動上是必須統(tǒng)一規(guī)劃的領域或財

2、政活動，其支出應屬于中央政府的公共支出；凡政府公共活動在實施過程中是必須因地制宜的，其支出應屬于地方政府的公共支出。行動原則有效彌補了單純從受益原則來劃分事權所可能存在的不足。n技術原則。凡政府活動或公共工程，其規(guī)模龐大，需要高度技術才能完成的項目，其支出應歸中央政府的公共支出；否則，應屬于地方政府的財政支出。 o政府間的職能分配n穩(wěn)定職能：主要為中央政府所承擔n分配職能：主要為中央政府所承擔n配置職能：采取分權模式，全國性公共產品由中央政府提供，地方性公共產品由地方政府提供o事權的具體劃分 n中央政府的支出責任主要包括：提供體現國家整體利益的公共支出項目、全國性公共物品和必須在全國范圍內統(tǒng)籌

3、安排的事務。例如：國防、國家安全事務、中央政府行政管理、外貿管理、對外援助；宏觀調控政策的實施；全國范圍內收入再分配政策的制定與實施；受益范圍涉及全國的公共物品的提供；全國性的立法和司法、空間開發(fā)、海洋開發(fā)、環(huán)境保護、基礎科學研究和高新技術的開發(fā)，外部效應波及全國的混合產品的提供；全國性自然壟斷行業(yè)的公共生產；全國性交通干線建設、跨地區(qū)特大基礎設施建設項目、突發(fā)特大自然災害救濟；對地方財政的調控，包括彌補地方財政的收支缺口、保證各地方政府間最低服務標準、避免或縮小各地方政府間的財政凈利益的差別、矯正轄區(qū)間的外溢、引導或矯正地方財政行為，使之符合中央的意圖或政策。 o事權的具體劃分n地方政府的支

4、出責任主要包括：具體負責實施的社會事務和地方性公共物品應由地方政府來承擔。受益范圍限于：某區(qū)域的公共物品的提供；外部效應波及本地區(qū)的混合產品的提供；地方性自然壟斷行業(yè)的公共生產。例如：承擔本轄區(qū)內的社會治安、行政管理、警察、消防、基礎教育、地區(qū)間交通、環(huán)保、供水、下水道、垃圾處理、公園、對地區(qū)經濟發(fā)展的支持、本地區(qū)社會經濟發(fā)展規(guī)劃和地方性法律的制定和實施、衛(wèi)生防疫、就業(yè)培訓等公共服務。為了達到資源配置高效化的目標，地區(qū)性公共物品和服務的決策應盡可能留給該層次的政府。 o事權的具體劃分n中央政府和地方政府共同負責受益范圍涉及全國與地方的公共物品、社會事務和公共項目與工程的提供。例如：環(huán)境保護、社

5、會統(tǒng)計、氣象觀測等公共福利事業(yè)；跨地區(qū)的公路、鐵路、水路運輸、郵電通信大型基礎設施等項目，此外還有一些由地方政府實施的、但是對整個社會具有明顯正“外部效應”的項目，如國民的義務教育。 o收入劃分的原則收入劃分的原則n以收入再分配為目標的累進稅應劃歸中央以收入再分配為目標的累進稅應劃歸中央n作為穩(wěn)定經濟手段的稅收應劃歸中央作為穩(wěn)定經濟手段的稅收應劃歸中央n地區(qū)間分布不均的稅源劃歸中央地區(qū)間分布不均的稅源劃歸中央n流動性生產要素的稅收最好劃歸中央流動性生產要素的稅收最好劃歸中央n依附于居住地的稅收較適合劃歸地方依附于居住地的稅收較適合劃歸地方n非流動性生產要素的稅收最好劃歸地方非流動性生產要素的稅

6、收最好劃歸地方n受益性稅收及收費對各級政府都適用受益性稅收及收費對各級政府都適用o收入在政府間的劃分收入在政府間的劃分n稅種的劃分o個人所得稅應為中央稅o公司所得稅應為中央稅o增值稅應為中央稅o資源稅應為中央稅o非流動性稅基的稅收可以作為地方政府的主要稅種o地方政府可以根據各地的實際情況，開征一些使用費和捐稅o收入在政府間的劃分收入在政府間的劃分n稅收分享o對某一稅基分別設置中央稅和地方稅，由兩套稅制共同征收o對某一稅基只設置中央稅，地方政府通過在中央稅稅率上附加一定的比例或附加費的形式分享。o只設一種稅，由一級政府進行征管，征得的收入在中央和地方政府之間分享。o財政轉移支付制度，是以各級政府

7、之間所存在的財政能力差異為基礎，以實現各地公共服務水平的均等化為主旨，而實行的一種財政資金轉移或財政平衡制度。o為什么會有政府間轉移支付n政府間收入的劃分，通常無法保證地方財政和下級財政獲得足夠的收入以滿足自身支出的需要，因而需要中央政府和上級政府的財力支持。n轉移支付還有助于地方財政均等化目標的實現。 n中央政府和上級政府向地方和下級轉移支付，還有助于推動一些具有外部性的地方公共項目的投資。 n中央政府和上級政府對地方政府和下級政府的轉移支付，還是中央控制地方、上級控制下級的一種辦法。 中央對地方 無條件轉移支付 的轉移支付 有條件非配套性轉移支付 有條件轉移支付 有限額 有條件配套性轉移支

8、付 無限額 第二節(jié) 我國分稅制財政管理體制o中央與地方事權和支出的劃分n根據現行中央政府與地方政府事權的劃分，中央財政承擔的主要任務是國家安全、外交和中央國家機關正常運轉，調整國民經濟結構，協(xié)調地區(qū)發(fā)展，實施宏觀調控，發(fā)展中央直接管理的事業(yè)。地方財政承擔的主要任務是地方各級政權機關正常運轉，以及發(fā)展本地區(qū)經濟、事業(yè)。n中央財政具體支出為：國防費，武警經費，外交和援外支出，中央級行政管理費，中央統(tǒng)管的基本建設投資，中央直屬企業(yè)的技術改造和新產品試制費，地質勘探費，由中央財政安排的支農支出，由中央負擔的國內外債務的還本付息支出、公檢法支出和文化、教育、衛(wèi)生、科學等各項事業(yè)費支出。n地方財政具體支出

9、為：地方行政管理費、公檢法支出，部分武警經費，民兵事業(yè)費，地方統(tǒng)籌的基本建設投資，地方企業(yè)的技術改造和新產品試制經費，支農支出，城市維護和建設經費，地方文化、教育、衛(wèi)生等各項事業(yè)費，價格補貼支出以及其他支出。 o中央與地方的收入劃分n根據中央與地方政府的事權及支出范圍，按稅種劃分中央與地方收入。將維護國家權益、實施宏觀調控所必須的稅種劃歸中央；將同經濟發(fā)展直接相關的稅種劃歸中央與地方共享；將適合地方征管的稅種劃歸地方，并充實地方稅稅種，增加地方稅收收入。1994年的分稅制改革對中央和地方收入進行了劃分，之后在實施過程中又進行了一些調整。 o中央與地方的收入劃分n中央固定收入。1994年原方案包

10、括：(1)關稅及海關代征的消費稅和增值稅；(2)消費稅；(3)中央企業(yè)所得稅；(4)地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅；(5)鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司等集中上繳的收入(包括營業(yè)稅、所得稅、城市維護建設稅和利潤)；(6)中央企業(yè)上繳利潤等。 n地方固定收入。1994年原方案包括：(1)營業(yè)稅(不包括鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司向中央集中上繳的部分)；(2)地方企業(yè)所得稅(不包括地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅)和地方企業(yè)上繳利潤；(3)個人所得稅；(4)城鎮(zhèn)土地使用稅；(5)固定資產投資方向調節(jié)稅；(6)城市維護建設稅(不包括鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中上

11、繳部分)；(7)房產稅、車船使用稅、印花稅、屠宰稅、農牧業(yè)稅、農林特產稅、耕地占用稅、契稅、土地增值稅、國有土地有償使用收入等。從2002年開始，改革原方案中劃分企業(yè)所得稅和個人所得稅收入的辦法，對這兩項稅收收入實行中央與地方按比例分享。 n中央與地方共享收入 o1994年方案原定的共享稅種和分享比例為：增值稅，分享比例為中央75，地方25；資源稅，按不同資源品種劃分，海洋石油資源稅作為中央收入，其他資源稅作為地方收入；證券交易稅，分享比例為中央50，地方50(上海和深圳兩市)。o1997年以后，我國對證券交易稅的分享比例曾作了幾次調整，2002年以后是中央97，地方3。o從2002年起，所得

12、稅也改為中央與地方的共享收入。除鐵路運輸、國家郵政、中國工商銀行、中國農業(yè)銀行、中國建設銀行、中國銀行、國家開發(fā)銀行、中國農業(yè)發(fā)展銀行、中國進出口銀行以及海洋石油天然氣企業(yè)繳納的所得稅作為中央收入外，其他企業(yè)所得稅和個人所得稅收入由中央和地方共享。從2003年起，中央與地方所得稅收入的分享比例按中央分享60，地方分享40執(zhí)行。 o中央財政對地方的稅收返還n按照1994年制定的收入劃分方法，原來屬于地方主要稅源的消費稅全部和增值稅的75上劃給中央，為了減小改革的阻力，保護地方既得利益格局，中央采取“維持存量，調整增量”，逐步達到改革目標的方針，為此制定了中央對地方的稅收返還的方法。稅收返還數額的

13、計算方法為：以1993年為基期，按地方凈上劃中央的收入數額(消費稅+75增值稅中央下劃收入)作為中央對地方的稅收返還基數，將其全部返還給地方。同時規(guī)定，1994年以后，稅收返還數額還有一定的增長，稅收返還的增長率按照各地區(qū)“兩稅”(消費稅和增值稅的75)增長率的1：03系數確定，即“兩稅”每增長1，稅收返還增長03。此外，還規(guī)定，如果1994年以后上劃中央的“兩稅”收入達不到1993年基數的，相應扣減稅收返還基數。 o機構設置n分設中央和地方兩套稅務機構，分別征管。具體做法是，將原有的一套稅務征管機構分開設立國家稅務局和地方稅務局。國家稅務局負責征收中央稅和共享稅，地方稅務局負責征收地方稅。中央稅、共享稅和地方稅的立法權集中在中央，共享稅中的地方分享部分，由國家稅務局直接劃入地方金庫。 o原體制遺留問題的處理o原體制的處理 n為順利推行分稅制改革，1994年實行分稅制后，原體制下的中央補助、地方上解及有關結算事項暫時不變，過渡一段時間再逐步規(guī)范化。原來中央撥給地方的各項專款該下撥的繼續(xù)下撥。當時規(guī)定，地方1993年承擔的20部分出口退稅以及其他年度結算的上解和補助項目相抵后，確定一個數額，作為一般上解或一般補助處理，以后年度按此定額結算。 o初步建立起