PPP項(xiàng)目合同之 “合同主體”

1、PPP項(xiàng)目合同之 “合同主體”PPP項(xiàng)目合同的合同主體為政府主體和社會(huì)資本主體，而社會(huì)資本主體則可以是社會(huì)資本方或?yàn)轫?xiàng)目專門設(shè)立的項(xiàng)目公司。一 、政府方法律文件政府方政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行），以下簡(jiǎn)稱“財(cái)金2014113”。政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。公示期滿無異議的項(xiàng)目合同，應(yīng)在政府審核同意后，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與中選社會(huì)資本簽署。PPP項(xiàng)目合同指南（試行），以下簡(jiǎn)稱“項(xiàng)目合同指南”。本指南中，政府或政府授權(quán)機(jī)構(gòu)作為PPP項(xiàng)目合同的一方簽約主體時(shí)，稱為政府方。國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意

2、見，以下簡(jiǎn)稱“發(fā)改投資20142724”。按照地方政府的相關(guān)要求，明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)，作為政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本依法簽訂項(xiàng)目合同，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格管理以及評(píng)估論證等內(nèi)容。政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014年版），以下簡(jiǎn)稱“通用合同指南”。簽訂項(xiàng)目合同的政府主體，應(yīng)是具有相應(yīng)行政權(quán)力的政府，或其授權(quán)的實(shí)施機(jī)構(gòu)?；A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法，以下簡(jiǎn)稱“特許經(jīng)營(yíng)管理辦法”?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)授權(quán)有關(guān)部門或單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目有關(guān)實(shí)施工作，并明確具體授權(quán)范圍。實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的特許經(jīng)營(yíng)者簽訂特許經(jīng)營(yíng)

3、協(xié)議。從上表中可以看出，財(cái)金2014113、發(fā)改投資20142724、特許經(jīng)營(yíng)管理辦法都首先規(guī)定了項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，進(jìn)而規(guī)定項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)作為政府主體與社會(huì)資本主體簽訂PPP項(xiàng)目合同，而項(xiàng)目合同指南、通用合同指南則直接規(guī)定了PPP項(xiàng)目合同的簽約政府主體。（1）發(fā)改投資20142724與財(cái)金2014113中關(guān)于實(shí)施機(jī)構(gòu)范圍的差異？從上表中可以看到，發(fā)改投資20142724、財(cái)金2014113中關(guān)于實(shí)施機(jī)構(gòu)范圍的規(guī)定存在一些差異，相比與財(cái)金2014113規(guī)定的“有關(guān)職能部門或事業(yè)單位”，發(fā)改投資20142724規(guī)定的實(shí)施機(jī)構(gòu)中還包括“行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)”。而第三批PPP示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通

4、知財(cái)金函201647號(hào)附件PPP示范項(xiàng)目評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定“國有企業(yè)或融資平臺(tái)公司作為政府方簽署PPP項(xiàng)目合同的不再列為備選項(xiàng)目”，也就是說財(cái)政部文件并不認(rèn)可國有企業(yè)和融資平臺(tái)公司作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)并作為政府主體簽訂PPP項(xiàng)目合同。依據(jù)參與PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，由于行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司（國有企業(yè)或融資平臺(tái)公司）實(shí)事上的企業(yè)身份，由其作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)存在利益交叉錯(cuò)位、協(xié)調(diào)能力不足、無法代表政府主體履行相關(guān)職權(quán)等問題，總體來說不利于項(xiàng)目實(shí)施和PPP項(xiàng)目合同的執(zhí)行。而相較來看，政府職能部門（行業(yè)主管部門）具備天然的政府屬性優(yōu)勢(shì)，同樣了解行業(yè)特征和標(biāo)準(zhǔn)，更適宜作為政府主體履行相關(guān)職權(quán)，因此應(yīng)優(yōu)選考慮作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)并作

5、為政府主體簽訂PPP項(xiàng)目合同。但是，對(duì)于一些地區(qū)由于歷史原因而導(dǎo)致的特殊情況，比如某地并未設(shè)高速主管部門而一直由高速公路公司代行職責(zé)，也可適當(dāng)考慮因地制宜、特事特辦。（2）當(dāng)?shù)厝嗣裾欠窨梢宰鳛檎黧w簽署PPP項(xiàng)目合同？雖然發(fā)改投資20142724、財(cái)金2014113與特許經(jīng)營(yíng)管理辦法均規(guī)定應(yīng)由實(shí)施機(jī)構(gòu)作為政府主體簽訂PPP項(xiàng)目合同，但無論P(yáng)PP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)是否直接為當(dāng)?shù)厝嗣裾?，鑒于項(xiàng)目合同指南和通用合同指南均在政府方的簽約主體中明確包括了“政府”，且實(shí)施機(jī)構(gòu)的權(quán)利來源也是人民政府，因此當(dāng)?shù)厝嗣裾響?yīng)可以作為政府主體直接簽訂PPP項(xiàng)目合同。在某些PPP項(xiàng)目中，由當(dāng)?shù)厝嗣裾苯幼鳛檎?/p>

6、府主體簽訂PPP項(xiàng)目合同也會(huì)增強(qiáng)社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)參與的信心。但值得注意的是，由于政府本身沒有足夠的能力、資源和精力監(jiān)管和實(shí)施具體的PPP項(xiàng)目，因此即便由政府直接簽訂PPP項(xiàng)目合同，也會(huì)在合同中授權(quán)具體的職能部門或事業(yè)單位代位履行相關(guān)職權(quán)。（3）政府方主體出現(xiàn)機(jī)構(gòu)調(diào)整如何處理？由于PPP項(xiàng)目合同的實(shí)施期限至少在10年以上，期間可能會(huì)遇到政府職能機(jī)構(gòu)調(diào)整的情況導(dǎo)致原本的實(shí)施機(jī)構(gòu)不再享有相關(guān)職能，考慮到這種可能性，我們通常會(huì)在PPP項(xiàng)目合同中就政府簽約主體機(jī)構(gòu)調(diào)整時(shí)的延續(xù)或繼承方式作出相關(guān)約定。二、社會(huì)資本主體1、 社會(huì)資本方法律文件社會(huì)資本方財(cái)金2014113本指南所稱社會(huì)資本是指已建

7、立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國有企業(yè)。項(xiàng)目合同指南社會(huì)資本是指依法設(shè)立且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè)。本指南所稱的社會(huì)資本是指依法設(shè)立且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè)，包括民營(yíng)企業(yè)、國有企業(yè)、外國企業(yè)和外商投資企業(yè)。但本級(jí)人民政府下屬的政府融資平臺(tái)公司及其控股的其他國有企業(yè)（上市公司除外）不得作為社會(huì)資本方參與本級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項(xiàng)目。關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見，以下簡(jiǎn)稱“國辦發(fā)201542”對(duì)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的融資平臺(tái)公司，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)

8、地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目。通用合同指南簽訂項(xiàng)目合同的社會(huì)資本主體，應(yīng)是符合條件的國有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)、或其他投資、經(jīng)營(yíng)主體。特許經(jīng)營(yíng)管理辦法本法所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是指政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。從上表中我們可以看出，各部委文件在社會(huì)資本方的范圍表述上存在比較大的差異，而發(fā)改委發(fā)布的法律文件中對(duì)社會(huì)資本范圍的規(guī)定相對(duì)更為寬泛。（1）“其他組織”可否作為社會(huì)資

9、本參與PPP項(xiàng)目？在通用合同指南和特許經(jīng)營(yíng)管理辦法中社會(huì)資本方可以包含多種形式的投資主體，除法人以外還包括“其他組織”。而在財(cái)金2014113和項(xiàng)目合同指南中社會(huì)資本的范圍僅為企業(yè)法人未提及“其他組織”。首先，“其他組織”的含義參見最高人民法院關(guān)于適用中華人民共和國民事訴訟法的解釋第52條：民事訴訟法第四十八條規(guī)定的其他組織是指合法成立、有一定的組織機(jī)構(gòu)和財(cái)產(chǎn)，但又不具備法人資格的組織，包括依法登記領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、依法登記領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的合伙企業(yè)，依法設(shè)立并領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的商業(yè)銀行、政策性銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)的分支機(jī)構(gòu)等等。顯然，雖然“其他組織”不具備法人資格，但實(shí)踐中我們常見的“銀行

10、分支機(jī)構(gòu)”、“合伙制基金”等都屬于“其他組織”的范疇，他們既可能是社會(huì)資本聯(lián)合體中資金方，也可能是由施工方、產(chǎn)業(yè)投資人和資金方為實(shí)施PPP項(xiàng)目而建立的組織，是目前PPP項(xiàng)目社會(huì)資本的主力軍之一。而如果僅規(guī)定“企業(yè)法人”作為社會(huì)資本，一概拒絕 “其他組織”作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)，顯然過于刻板武斷，不利于兼容并包和社會(huì)資本因地制宜的靈活操作，會(huì)給PPP項(xiàng)目的實(shí)操帶來難題。（2）地方融資平臺(tái)公司可否作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目？出于體現(xiàn)PPP項(xiàng)目“公私合作”的本意、實(shí)現(xiàn)“公私合作”的價(jià)值，也為了確保PPP項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)性，財(cái)政部2014年發(fā)布的相關(guān)文件均明確要求實(shí)施PPP項(xiàng)目的本級(jí)政府所屬融資平

11、臺(tái)公司及其控股的國有企業(yè)不能以社會(huì)資本的身份參與本級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項(xiàng)目。而半年之后的國辦發(fā)201542對(duì)于當(dāng)?shù)厝谫Y平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目又給予了適度的開口，但對(duì)于其他控股國有企業(yè)是否類比開口還并未明確。另外上述開口規(guī)定中關(guān)于“明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能作為前提”的要求也還是讓很多融資平臺(tái)公司有所顧慮。目前，業(yè)內(nèi)大部分專家對(duì)融資平臺(tái)公司和當(dāng)?shù)貒笞鳛樯鐣?huì)資本參與PPP項(xiàng)目持相對(duì)負(fù)面觀點(diǎn)。但出于中國國情及優(yōu)質(zhì)融資平臺(tái)公司和地方國有企業(yè)發(fā)展空間需求的考慮，在充分競(jìng)爭(zhēng)的前提下，給予優(yōu)質(zhì)且完全商業(yè)化運(yùn)營(yíng)的融資平臺(tái)公司和地方國有企業(yè)一定的發(fā)展空間也不失為因勢(shì)利導(dǎo)。當(dāng)然對(duì)于如

12、何定義“優(yōu)質(zhì)”和“商業(yè)化”、及如何避免對(duì)其他社會(huì)資本形成壁壘效應(yīng)還需進(jìn)一步細(xì)化考慮。2、項(xiàng)目公司 法律文件項(xiàng)目公司財(cái)金2014113公示期滿無異議的項(xiàng)目合同，應(yīng)在政府審核同意后，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與中選社會(huì)資本簽署。需要為項(xiàng)目設(shè)立專門項(xiàng)目公司的，待項(xiàng)目公司成立后，由項(xiàng)目公司與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)重新簽署項(xiàng)目合同，或簽署關(guān)于承繼項(xiàng)目合同的補(bǔ)充合同。項(xiàng)目合同指南社會(huì)資本是PPP項(xiàng)目的實(shí)際投資人，在PPP實(shí)踐中，社會(huì)資本通常不會(huì)直接作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體，而會(huì)專門針對(duì)該項(xiàng)目成立項(xiàng)目公司，作為PPP項(xiàng)目合同及其他相關(guān)合同的簽約主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目具體實(shí)施。項(xiàng)目公司是依法設(shè)立的自主運(yùn)營(yíng)、自負(fù)盈虧的具有獨(dú)立法人

13、資格的經(jīng)營(yíng)實(shí)體。項(xiàng)目公司可以由社會(huì)資本（可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體）出資設(shè)立，也可以由政府和社會(huì)資本共同出資設(shè)立。但政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%，且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。在項(xiàng)目初期階段，項(xiàng)目公司尚未成立時(shí)，政府方會(huì)先與社會(huì)資本（即項(xiàng)目投資人）簽訂意向書、備忘錄或者框架協(xié)議，以明確雙方的合作意向，詳細(xì)約定雙方有關(guān)項(xiàng)目開發(fā)的關(guān)鍵權(quán)利義務(wù)。待項(xiàng)目公司成立后，由項(xiàng)目公司與政府方重新簽署正式PPP項(xiàng)目合同，或者簽署關(guān)于繼承上述協(xié)議的補(bǔ)充合同。在PPP項(xiàng)目合同中通常也會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目合同生效后政府方與項(xiàng)目公司及其母公司之前就本項(xiàng)目所達(dá)成的協(xié)議是否會(huì)繼續(xù)存續(xù)進(jìn)行約定。通用合同

14、指南如以設(shè)立項(xiàng)目公司的方式實(shí)施合作項(xiàng)目，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，明確項(xiàng)目公司的設(shè)立及其存續(xù)期間法人治理結(jié)構(gòu)及經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制等事項(xiàng)。如政府參股項(xiàng)目公司的，還應(yīng)明確政府出資人代表、投資金額、股權(quán)比例、出資方式等。特許經(jīng)營(yíng)管理辦法實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)或談判文件中載明是否要求成立特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目公司。實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的特許經(jīng)營(yíng)者簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。需要成立項(xiàng)目公司的，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的投資人簽訂初步協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)注冊(cè)成立項(xiàng)目公司，并與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。關(guān)于項(xiàng)目公司的規(guī)定，主要集中在項(xiàng)目公司的設(shè)立、組成及簽約方式。（1）是否一定要設(shè)立項(xiàng)目公司？根據(jù)上表我們可以很清楚的得出結(jié)論，項(xiàng)目公司并

15、非一定要設(shè)立，社會(huì)資本可以自行與政府方簽訂PPP合同實(shí)施PPP項(xiàng)目。但實(shí)踐中，通常政府方都會(huì)在招標(biāo)文件中要求社會(huì)資本成立項(xiàng)目公司專門實(shí)施PPP項(xiàng)目，一方面是因?yàn)樵O(shè)立項(xiàng)目公司是社會(huì)資本的普遍需求和慣常操作，社會(huì)資本通過設(shè)立項(xiàng)目公司可以實(shí)現(xiàn)有限追索起到風(fēng)險(xiǎn)隔離的作用；另一方面如若政府方參股或社會(huì)資本為聯(lián)合體，則更要通過設(shè)立項(xiàng)目公司作為一個(gè)實(shí)體實(shí)施項(xiàng)目，可以有效整合聯(lián)合體之間的資金和資源，也便于政府方的監(jiān)督和管理。（2）政府方是否一定要參股項(xiàng)目公司？參股比例有何要求？根據(jù)上表我們同樣可以很清楚的得出結(jié)論，政府方不一定要參股項(xiàng)目公司，可由社會(huì)資本單獨(dú)設(shè)立項(xiàng)目公司。實(shí)踐中政府方是否參股項(xiàng)目公司，取決于（

16、i）政府方是否希望通過參股的方式更直接地參與項(xiàng)目的重大決策、掌握項(xiàng)目實(shí)施情況。若政府方不參股項(xiàng)目公司，則只能通過PPP項(xiàng)目合同的約定間接對(duì)項(xiàng)目公司的決策和履行情況享有知情權(quán);（ii）政府參股可以增強(qiáng)社會(huì)資本及金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的信心，利于項(xiàng)目的開展;（iii）政府方股東可以對(duì)涉及重大公共利益的事項(xiàng)實(shí)行一票否決權(quán)。根據(jù)目前的相關(guān)法律文件要求及PPP項(xiàng)目“公私合作”的本意，政府方在項(xiàng)目公司中參股比例為不超過50%（甚至不應(yīng)相對(duì)控股），且不應(yīng)具有實(shí)際控制力和管理權(quán)。實(shí)踐中持股比例通常為10%-40%不等，一方面是因?yàn)楣蓹?quán)比例越高對(duì)政府方的資金量需求就越高；另一方面即使股權(quán)比例相對(duì)較高但是政府方又不得對(duì)項(xiàng)

17、目具有實(shí)際控制力和管理權(quán)，因而對(duì)政府方不具有吸引力。（3）若社會(huì)資本為聯(lián)合體，聯(lián)合體各方是否必須都參股項(xiàng)目公司？近期頒布的PPP法律文件中并未針對(duì)該問題做出明確規(guī)定，參考招標(biāo)投標(biāo)法和政府采購法，兩個(gè)文件中關(guān)于聯(lián)合體的規(guī)定基本一致：“參加聯(lián)合體的供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)向采購人提交聯(lián)合體協(xié)議，載明聯(lián)合體各方承擔(dān)的工作和義務(wù)。聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)共同與采購人簽訂采購合同，就采購合同約定的事項(xiàng)對(duì)采購人承擔(dān)連帶責(zé)任”?？偨Y(jié)為以下兩點(diǎn)（i）聯(lián)合體各方可以在聯(lián)合體協(xié)議以及投標(biāo)文件中明確各方的職責(zé)，除非招標(biāo)文件采購文件有明確要求，聯(lián)合體其中一方是否參股項(xiàng)目公司應(yīng)該屬于各方可以自由約定的內(nèi)容；（ii）在項(xiàng)目公司成立前，聯(lián)合體各方

18、應(yīng)當(dāng)共同與招標(biāo)人采購人先行簽訂PPP項(xiàng)目合同或投資協(xié)議框架協(xié)議，并就承諾的事項(xiàng)向政府承擔(dān)連帶責(zé)任。另外，需要注意的是，招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例第九條規(guī)定：“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的可以不進(jìn)行招標(biāo)”，適用此條的主體條件為“項(xiàng)目投資人”，那么如果聯(lián)合體中的施工方不參股項(xiàng)目公司還能不能稱作為“項(xiàng)目投資人”呢？從謹(jǐn)慎的角度考慮，聯(lián)合體中的施工企業(yè)如希望適用上述條款，我們建議至少要在項(xiàng)目公司少量參股。（4）若設(shè)立項(xiàng)目公司該如何簽訂PPP項(xiàng)目合同？上表中的各文件對(duì)該等問題規(guī)定雖都略有不同，但在實(shí)踐中，若設(shè)立項(xiàng)目公司通常有以下兩種簽署PPP項(xiàng)目合同的方式：· 政府方先與社會(huì)資本簽訂投資協(xié)議或框架協(xié)議，待項(xiàng)目公司成