堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先努力實(shí)現(xiàn)蘇南農(nóng)村土地集約化利用（摘自《成果要報(bào)》（第9期（總第13期）

1、江蘇省社科基金項(xiàng)目成 果 要 報(bào)第9期(總第13期)江蘇省委宣傳部社科規(guī)劃辦 2007年5月20日?qǐng)?jiān)持節(jié)約優(yōu)先，努力實(shí)現(xiàn)蘇南農(nóng)村土地集約化利用摘要蘇南農(nóng)村土地資源嚴(yán)重緊缺，耕地面積逐年減少，土地粗放式開(kāi)發(fā)利用加劇了土地供需矛盾。實(shí)現(xiàn)蘇南農(nóng)村土地集約化利用，需要進(jìn)一步改進(jìn)和完善“三集中”模式；需要切實(shí)加強(qiáng)建設(shè)用地管理，注意盤(pán)活存量建設(shè)用地，強(qiáng)化批后管理；需要積極推進(jìn)土地復(fù)墾和整治，恢復(fù)耕地，增加耕地；需要用活土地置換政策，實(shí)現(xiàn)高效配置土地資源；需要構(gòu)建土地利用考核指標(biāo)體系，對(duì)蘇南地區(qū)土地集約利用情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。江南大學(xué)朱同丹教授主持的江蘇省社科基金項(xiàng)目“資源緊約束下蘇南農(nóng)村土地集約化利用對(duì)策研究”

2、，分析了蘇南農(nóng)村土地資源供需矛盾的現(xiàn)狀、成因，并提出相關(guān)對(duì)策建議。一、蘇南地區(qū)土地資源嚴(yán)重緊缺，耕地面積逐年減少近年來(lái)，蘇南地區(qū)城鎮(zhèn)建成區(qū)急劇擴(kuò)大，大量高速公路、城鄉(xiāng)道路、橋梁、各類科技工業(yè)開(kāi)發(fā)園區(qū)紛紛開(kāi)工建設(shè)或擴(kuò)建，導(dǎo)致蘇南地區(qū)土地資源日益緊張，耕地面積逐年減少。2001-2005年，蘇南地區(qū)城市化水平從46%提升為66%；GDP從5446億元增長(zhǎng)到11417億元；耕地總面積從1726.30萬(wàn)畝減少到1456.14萬(wàn)畝；人均耕地面積按戶籍人口計(jì)算則從0.79畝減少到0.64畝，人均耕地面積年均減少5.1%，如果加上外來(lái)人口，2005年蘇南地區(qū)人均耕地面積僅為0.45畝?！笆晃濉逼陂g，如果現(xiàn)

3、有用地方式不改變，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式?jīng)]有較大調(diào)整，按照年均5.1%的速度減少人均耕地面積，到2010年，即使按現(xiàn)在蘇南地區(qū)的戶籍人口計(jì)算，人均耕地面積將從0.64畝減少到0.49畝。若再加上外來(lái)人口，則人均耕地面積更低，預(yù)計(jì)僅有0.35畝，還達(dá)不到聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織確定的0.8畝警戒線的一半。二、土地粗放式開(kāi)發(fā)利用加劇蘇南地區(qū)土地供需矛盾土地緊缺已成為制約蘇南地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“瓶頸”。但目前，蘇南農(nóng)村土地粗放式開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)象仍然存在，造成土地資源的浪費(fèi)和流失。表現(xiàn)為：1.一些地方土地閑置與撂荒現(xiàn)象依然存在。主要有三種類型：一是征而不用；二是征多用少；三是開(kāi)發(fā)區(qū)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)破壞了農(nóng)田水系，部分農(nóng)田因此拋荒。

4、2.土地利用結(jié)構(gòu)不合理。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和自然村莊的分布比較零亂，用地量過(guò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，無(wú)錫市農(nóng)村自然村莊人均占地達(dá)到150平方米，遠(yuǎn)高于省定100平方米的標(biāo)準(zhǔn)。二是各類工業(yè)用地面積過(guò)于寬大。蘇南地區(qū)新增建設(shè)用地中各類工業(yè)用地占到了50%以上，遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家10%的比例。三是土地利用的潛力和優(yōu)勢(shì)沒(méi)有充分挖掘。蘇南地區(qū)有不少丘陵、山坡和水域，但一些地方僅重視成片大田大地的開(kāi)發(fā)，忽視邊角余地的非農(nóng)業(yè)建設(shè)開(kāi)發(fā)。3.土地征、轉(zhuǎn)、供環(huán)節(jié)脫節(jié)造成土地閑置和粗放利用。由于征地補(bǔ)償資金沒(méi)有及時(shí)解繳到位，征地農(nóng)民沒(méi)有及時(shí)納入社保安置，各類建設(shè)項(xiàng)目征、轉(zhuǎn)、用審批和供地審批出現(xiàn)脫節(jié)，造成一定數(shù)量的已供地沒(méi)有及時(shí)使用。4.

5、一些建設(shè)項(xiàng)目用地量過(guò)大，造成浪費(fèi)。一方面，項(xiàng)目用地寬打?qū)捤?、寬打?qū)捰?，現(xiàn)有建設(shè)用地的潛力沒(méi)有得到充分挖掘。另一方面，項(xiàng)目在實(shí)際建設(shè)中擴(kuò)大用地規(guī)劃面積的現(xiàn)象比較突出，單位土地投資強(qiáng)度、產(chǎn)出率偏低。5.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式?jīng)]有根本轉(zhuǎn)變，大量投資造成建設(shè)用地急劇增加。“十五”期間，蘇南地區(qū)每新增1億元GDP，需開(kāi)發(fā)建設(shè)用地260畝；到“十一五”末，蘇南地區(qū)GDP將從2005年11418億元增長(zhǎng)到2010年21260億元，需要新增9842億元，如果仍然按照260畝/1億GDP的比值關(guān)系，則還需新增建設(shè)用地256萬(wàn)畝，蘇南地區(qū)現(xiàn)有的1400多萬(wàn)畝耕地還要占用18%。2001年以來(lái)蘇南地區(qū)土地資源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系2

6、001-2005新增建設(shè)用地2001-2005新增GDP平均每新增1億GDP需新增建設(shè)用地按照“十一五”規(guī)劃，2005-2010年要新增GDP到2010年還需新增建設(shè)用地蘇州市480454畝2267億元212畝2973億元63萬(wàn)畝無(wú)錫市363000畝1445億元251畝2805億元70萬(wàn)畝常州市237735畝630億元377畝847億元32萬(wàn)畝鎮(zhèn)江市122650畝370億元332畝828億元27萬(wàn)畝南京市350243畝1260億元278畝2389億元66萬(wàn)畝蘇南地區(qū)1554082畝5972億元260畝9842億元256萬(wàn)畝三、堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先，努力實(shí)現(xiàn)蘇南農(nóng)村土地集約化利用1.進(jìn)一步改進(jìn)和完善“三

7、集中”模式目前蘇南農(nóng)村以“三集中”為主的土地集約化利用模式在實(shí)踐中取得了重要成效。農(nóng)村工業(yè)向開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)集中，降低了工業(yè)企業(yè)占地面積，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，提高工業(yè)企業(yè)用地的單位面積產(chǎn)出率，同時(shí)降低企業(yè)運(yùn)作成本；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)園區(qū)集中，促進(jìn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)走產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化、集約化之路；農(nóng)民居住區(qū)向城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)集中，減少了自然村莊占地?cái)?shù)量，復(fù)墾宅基地，擴(kuò)展可耕地，展現(xiàn)出蘇南新農(nóng)村的美好形象。但是，“三集中”模式在具體推進(jìn)中也出現(xiàn)了許多矛盾和問(wèn)題，需要我們從實(shí)際出發(fā)，不斷改進(jìn)和完善。第一，推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)向重點(diǎn)園區(qū)集中，必須同步推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，通過(guò)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)

8、構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)土地資源的少投入多產(chǎn)出，提高優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)單位土地上的產(chǎn)出率。為此，要積極淘汰技術(shù)落后的低水平投資項(xiàng)目，大力發(fā)展高新技術(shù)項(xiàng)目。項(xiàng)目投資除了硬性規(guī)定每畝土地的投資強(qiáng)度必須達(dá)標(biāo)外，還要規(guī)定投產(chǎn)后的產(chǎn)值、稅收不得低于一定的限額。要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)投資項(xiàng)目施工的時(shí)間、進(jìn)度、目標(biāo)等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，把投資強(qiáng)度的硬性規(guī)定落在實(shí)處。大力提倡建設(shè)多層廠房，增加廠區(qū)容積率，以此提高土地的使用效益。第二，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)園區(qū)集中，一定要尊重農(nóng)民的意愿，堅(jiān)持農(nóng)村土地承包法，積極引導(dǎo)農(nóng)民的承包地依法、自愿、有償?shù)目焖倭鬓D(zhuǎn)，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活使用權(quán)，推進(jìn)規(guī)?；?，實(shí)現(xiàn)集約化。第三，推進(jìn)農(nóng)民居住區(qū)向城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)集中，

9、要充分考慮城市化進(jìn)程發(fā)展到高級(jí)階段（70）后趨緩，新開(kāi)工建設(shè)的工程項(xiàng)目將會(huì)逐漸減少的趨勢(shì)，改變過(guò)度依賴工程項(xiàng)目，推進(jìn)農(nóng)民集中居住的單一做法，積極探索除工程項(xiàng)目之外的其它推進(jìn)手段和措施，并把它作為今后推進(jìn)農(nóng)民集中居住工作的重點(diǎn)加以研究和探索。同時(shí)，要把集中居住同村莊環(huán)境整治、特色村莊建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把拆、建、管統(tǒng)一起來(lái)。2.切實(shí)加強(qiáng)建設(shè)用地管理，注意盤(pán)活存量建設(shè)用地，強(qiáng)化批后管理。在建設(shè)用地的管理上，要改變過(guò)去重審批輕監(jiān)管的現(xiàn)象。對(duì)于閑置的存量建設(shè)用地，政府應(yīng)通過(guò)激勵(lì)和懲罰兩類辦法來(lái)盤(pán)活存量建設(shè)用地。如無(wú)錫市錫山區(qū)將老企業(yè)、老廠房的閑置土地“舊瓶裝新酒”，共盤(pán)活存量土地近千畝。加強(qiáng)建設(shè)用地批后

10、管理，嚴(yán)格執(zhí)行省建設(shè)項(xiàng)目用地驗(yàn)收制度，對(duì)建設(shè)用地跟蹤管理，重點(diǎn)檢查建設(shè)用地面積、用途和容積率等重要指標(biāo)。鑒于各類工業(yè)園區(qū)在開(kāi)發(fā)過(guò)程中，占用耕地從征地到動(dòng)建一般都有較長(zhǎng)的閑置時(shí)間，政府應(yīng)重視利用這些暫閑耕地進(jìn)行農(nóng)作物耕作。如制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)農(nóng)技干部或種田大戶耕種圍而未用的土地，使耕地資源在其改變用途之前為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作出貢獻(xiàn)；對(duì)于土地荒閑時(shí)間超過(guò)規(guī)定期限的，或開(kāi)工不足的，應(yīng)對(duì)開(kāi)發(fā)單位征收土地閑置費(fèi)直至完全收回土地。3.積極推進(jìn)土地復(fù)墾和整治，恢復(fù)耕地，增加耕地。土地復(fù)墾和整治是對(duì)在生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，進(jìn)行綜合整治，使其恢復(fù)到可供利用狀態(tài)。一般情況下，通過(guò)土地復(fù)墾和整治

11、，可增加5%的耕地面積。蘇南五市現(xiàn)有耕地總數(shù)為1500萬(wàn)畝，如果整治其中的一半，即750萬(wàn)畝，按新增率5%計(jì)算，則可新增耕地375萬(wàn)畝。4.用活土地置換政策，實(shí)現(xiàn)高效配置土地資源蘇南農(nóng)村有大量位置分散的空閑地和低效土地，如“邊角地”、“插花地”等，通過(guò)復(fù)墾整理，可置換成相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)。具體置換方法有兩種：一種是通過(guò)“易主”、“易位”、“易權(quán)”、“易用”，把零散土地歸并整合到一起，與不便于開(kāi)發(fā)的已批未用建設(shè)用地進(jìn)行置換，使得建設(shè)用地位置趨于集中，便于充分開(kāi)發(fā)利用。另外一種是用耕地折抵來(lái)增加建設(shè)用地。通過(guò)土地整治實(shí)現(xiàn)了耕地的占補(bǔ)平衡，在符合國(guó)家土地政策的前提下，可以考慮新增耕地和建設(shè)用地之間進(jìn)行折抵。5.構(gòu)建土地利用考核指標(biāo)體系，對(duì)蘇南地區(qū)土地集約利用情況進(jìn)行評(píng)價(jià)具體指標(biāo)有：土地價(jià)格的實(shí)現(xiàn)程度、土地閑置率、商業(yè)用地價(jià)格水平、工業(yè)用地價(jià)格水平、人口與用地增長(zhǎng)彈性、建筑密度、土地出讓價(jià)格增值收益率等。根據(jù)蘇南各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和各產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程的差異，從系統(tǒng)的角度選用相關(guān)指標(biāo)，構(gòu)建集約用地考核指標(biāo)體系，對(duì)蘇南地區(qū)土地集約利用情況進(jìn)行綜合分析與評(píng)價(jià)。報(bào)：省委、省政府、省