河南省空心村治理的模式、經(jīng)驗及啟示

1、河南省空心村治理的模式、經(jīng)驗及啟示摘要：河南省在“空心村”整治過程中相繼創(chuàng)造出多種有效模式與成功經(jīng)驗，并取得顯著績效。雖然這些模式的名稱和內(nèi)涵不盡相同，但是其揭示的共性和必然性及其顯現(xiàn)的價值趨向，對當前乃至未來農(nóng)村居民點規(guī)劃建設及各項事業(yè)的發(fā)展，仍具有一定的借鑒和啟示作用。關鍵詞：河南??；“空心村”；模式；經(jīng)驗；啟示河南是全國農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村人口眾多，“空心村”分布廣，數(shù)量大，占地多。據(jù)有關資料顯示，全省47298個行政村中，閑置土地約250萬畝；另外還大量存在著一戶多宅及宅基地超標準現(xiàn)象，全省此類面積達350萬畝；兩項合計高達600余萬畝。1另據(jù)全省各縣市區(qū)國土資源管理和城鄉(xiāng)住房建設部門調(diào)查反

2、映，幾乎所有村莊都存在空心化現(xiàn)象，特別是城市郊區(qū)、交通沿線、勞務輸出區(qū)、經(jīng)濟發(fā)達區(qū)尤為嚴重，有的甚至高達30-40%，成為名副其實的“有宅無房、有房無人的”空心村。這種現(xiàn)象的存在與蔓延，不僅蠶食大量農(nóng)田，危及農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展與糧食安全，而且直逼全省土地發(fā)展規(guī)劃確定的1.18億畝耕地紅線，嚴重影響農(nóng)村居民的生存環(huán)境和身心健康。因此，怎樣治理“空心村”，如何處置“空心村”整治的利益分配，通過“空心村”整治如何改革和完善農(nóng)村土地管理制度，建立健全農(nóng)村建設用地的法律法規(guī)和政策保障體系，便成為新農(nóng)村建設的一大難題。為此，河南省從2004年起在全省范圍內(nèi)對“空心村”、磚瓦窯場、工礦廢棄地實施專項整治。其中

3、在“空心村”整治過程中，相繼創(chuàng)造出多種有效模式與成功經(jīng)驗，并取得顯著的經(jīng)濟社會效益。盡管這些模式的名稱和內(nèi)涵不盡相同，但是其揭示的共性和必然性及其顯現(xiàn)的價值趨向，對當前乃至未來農(nóng)村居民點規(guī)劃建設及各項事業(yè)的發(fā)展，仍具有一定的借鑒和啟示作用。一、河南省“空心村”整治模式河南省從2004年3月開始在全省范圍內(nèi)對“空心村”、磚瓦窯場、工礦廢棄地進行專項整治，到2006年9月，共整治出土地70萬畝。2這不僅節(jié)約了土地資源，優(yōu)化了村莊布局，緩解了全省建設用地不足的局面,而且還創(chuàng)造出許多治理“空心村”的有效模式。現(xiàn)選擇其中幾例略作陳述。（一）許昌市“空心村”治理模式許昌市在整治“空心村”過程中把各地的不同

4、作法歸納為五種模式。1、農(nóng)耕型平原村莊整治模式。主要是在農(nóng)字上做文章，把降低人均建設用地面積,整理優(yōu)質(zhì)耕地作為重要目標，通過村莊整理，提高土地集約利用效率。其形式有兩類：一類是對村莊進行局部整理。主要是通過回收拆除多占宅基地，打通村莊主次道路，調(diào)整部分宅基地，對空閑面積較大的地塊進行拆遷整理，騰出的土地宜耕則耕，宜種則種。另一類是整體搬遷置換騰地。通過土地置換，將原占地面積過大的村莊整體搬遷，依照村莊規(guī)劃分期組織實施，高效集約利用土地。2、產(chǎn)業(yè)型村莊整治模式。主要是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展較快，有工業(yè)產(chǎn)業(yè)支撐，集體經(jīng)濟實力較為雄厚的村莊，采用中心集鎮(zhèn)建設基礎設施標準，文化、娛樂、教育建設用地適度超前規(guī)劃

5、和建設，村民住房以多層連排建設為主，預留公寓式住宅區(qū)。并嚴格保護耕地，框定一定時期內(nèi)產(chǎn)業(yè)聚集帶發(fā)展用地規(guī)模。3、山區(qū)丘陵型村莊整治模式。由群眾充分醞釀選址，將散落的自然村進行合并，集中連片規(guī)劃建設，增加人均耕地，改善居住環(huán)境。對遷入緩坡或非可耕地的適當放寬宅基地面積，對遷入耕地的，嚴格控制數(shù)量和用地標準。4、都市型村莊整治模式。集中規(guī)劃居民住宅小區(qū)，整體搬遷改造，騰出的土地通過市場化運作，顯現(xiàn)土地價值。同時開展留地安置、勞動保障安置等征地制度改革，鼓勵社區(qū)利用剩余土地和征地補償費發(fā)展股份制經(jīng)濟。5、資源型村莊整治模式。利用現(xiàn)有資源和逐漸壯大的村集體經(jīng)濟，建設較高標準的基礎設施，引導富裕起來的農(nóng)

6、民在新規(guī)劃區(qū)內(nèi)集中居住，將塌陷區(qū)、地質(zhì)災害多發(fā)區(qū)的住戶限期搬遷到安全區(qū),整治復墾舊村莊。3許昌市的“空心村”整治模式，既贏得了廣大村民的認同和支持，又為農(nóng)村經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造了前提條件。在許昌模式的啟發(fā)下，全省各地積極行動起來，不僅加快了“空心村”整治的工作進度，而且在相互學習與借鑒的基礎上，又創(chuàng)造出許多具有地域特色的整治模式。（二）鄧州市“空心村”整治模式鄧州市根據(jù)各村的自然經(jīng)濟和社會狀況，采取四種模式治理“空心村”。1、遷村進鎮(zhèn)模式。即在距離小城鎮(zhèn)較近的地方，規(guī)劃引導零散村莊整體向小城鎮(zhèn)搬遷。截止到2006年，該市已有31個自然村整體搬遷到小城鎮(zhèn)，騰地320公頃。2、村莊合并模式。即把

7、遠離小城鎮(zhèn)的村莊，合并組建為中心村，發(fā)揮基礎設施和公益事業(yè)的規(guī)模利用效益。3、移位發(fā)展模式。即把村莊整體搬遷到新址，統(tǒng)一規(guī)劃建設，然后對原村莊建設用地加以復墾還耕。4、填空補缺模式。即通過調(diào)整和執(zhí)行村莊規(guī)劃，嚴格宅基地使用條件和使用標準，拆除違章建筑,收回超占土地，完善基礎設施，實現(xiàn)村莊用地的節(jié)約化和集約化。4（三）通許縣“空心村”整治模式開封市通許縣結合本地人均耕地少、宅基地空閑面積大等特點,采用兩種模式治理“空心村”。1、發(fā)展林果業(yè)模式。也叫孫營模式。該縣孫營鄉(xiāng)有40個自然村,宅基地空閑面積普遍較大，傳統(tǒng)種植的槐樹、榆樹、桐樹等效益偏低。該鄉(xiāng)結合自身特點,發(fā)展“果樹進村”工程。通過動員宣傳

8、，示范引領，其中32個自然村實現(xiàn)了家家種果樹，街上種果樹。據(jù)該縣有關部門統(tǒng)計，僅種柿子一項，每戶人均年增收600元以上。52、家庭養(yǎng)殖業(yè)模式。也叫邢崗、岳寨模式。該縣城關鎮(zhèn)的邢崗村、長智鄉(xiāng)的岳寨村,充分利用住宅空閑地養(yǎng)豬、養(yǎng)雞、種蘑菇,取得良好經(jīng)濟效益?，F(xiàn)在全縣已發(fā)展養(yǎng)殖專業(yè)戶13560戶。僅2004-2005年，該縣通過治理“空心村”就新增耕地61835畝，相當于增加了一個村的耕地面積。6而且人均居民點占地指標大大下降，土地利用率明顯提高。除上述之外，還有衛(wèi)輝市唐莊鎮(zhèn)的“五統(tǒng)一”、“四控制”模式，7周口市寧平鎮(zhèn)楊寨村的劃塊招標模式8等。但就全省而言，主要有四種模式：一是村莊合并，即零散村莊向

9、中心村和小城鎮(zhèn)集中，騰出原村址進行綜合利用。二是原址規(guī)劃，即在原村址上實施村莊規(guī)劃，嚴格限定每戶宅基地面積，改變住房結構，向高空發(fā)展，集約利用土地。三是空地填實，即通過拆遷閑置無人居住的舊宅以及影響規(guī)劃實施的房屋、茅廁、畜舍等，打通村內(nèi)主干道路，完善基礎設施建設，充分利用村內(nèi)原有土地，使村莊用地趨于合理。四是整體搬遷，或搬遷上山，占用荒山荒坡建住宅；或從行洪區(qū)搬出，按照統(tǒng)一規(guī)劃建住宅；或從歷史形成的莊臺上搬遷到交通便利的地方規(guī)劃新村，原居民點用地復墾為耕地。9二、河南省“空心村”整治經(jīng)驗河南省“空心村”整治經(jīng)驗主要有以下幾點：1、廣泛宣傳，提高認識。首先通過各種途徑，廣泛宣傳“空心村”整治的重

10、要性，使其家喻戶曉，人人皆知。其次把“空心村”整治作為集約節(jié)約利用土地和緩解農(nóng)村土地緊張狀況的有效途徑，讓村民從整治中受教育得實惠，增強“空心村”整治的自覺性、堅定性。2、科學規(guī)劃，分步實施。首先在尊重民意和反復論證的基礎上，制定一套科學完整的詳細規(guī)劃。而且嚴格執(zhí)行規(guī)劃，決不朝令夕改，因人而異。其次與村容村貌改造、道路交通建設相銜接，與文化村、衛(wèi)生村、新農(nóng)村建設示范村等一系列創(chuàng)建活動相一致，做到統(tǒng)籌兼顧，分步實施。3、加強領導，密切配合。首先在各級黨委的領導下，由政府牽頭抓總，抽調(diào)各有關部門負責人組建專門機構，統(tǒng)一領導“空心村”治理工作，嚴禁各自為政，令出多門。其次統(tǒng)一領導，各司其職，既發(fā)揮各

11、部門的職能作用，又加強彼此間的密切合作，做到協(xié)同配合，步調(diào)一致，力戒我行我素，推諉扯皮。4、創(chuàng)新機制，加大扶持。首先加大政府對“空心村”整治的綜合支持力度，為“空心村”整治提供及時有效的制度和政策保證。其次創(chuàng)新治理機制，依法據(jù)實制定“空心村”整治后土地紅利的調(diào)整分配原則，做到釋利于民，施惠于民。再次完善農(nóng)村社會保障機制，切實維護和保障“空心村”困難戶和弱勢群體的合法權益，使他們充分享受“空心村”治理帶來的各種福祉。5、健全審批制度，制止違法建筑。首先依法行事，按章辦事，建立健全宅基地審批管理制度，對未經(jīng)審批強行占地建房者，予以從快從嚴處理。其次樹立超前意識，強化監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)和制止違規(guī)批地

12、、違法占地等現(xiàn)象的發(fā)生，嚴格程序，堵塞漏洞，爭取把問題處理在萌芽狀態(tài)。6、注重因地制宜，強化利用開發(fā)。首先從客觀實際出發(fā)，對經(jīng)濟基礎較好的村實行整村改造，使農(nóng)民居住方式逐步由庭院式向多層公寓式樓房轉變；對經(jīng)濟欠發(fā)達村實行歸并集中，鼓勵村民在修建學校、老年活動室等公益事業(yè)時，利用村內(nèi)的舊宅基地，逐步把舊村變成新村。其次在不違背法律法規(guī)和農(nóng)民意愿前提下，積極探索宅基地退出流轉機制或有償使用辦法，利用經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)宅基地分配。再次先行試點，穩(wěn)步推進，在試點村取得成功并總結其經(jīng)驗的基礎上，盡快形成具有全局指導性的方針政策和實施細則。然后由少到多，由易到難，由點到面，全面推進。上述做法與經(jīng)驗，是參與“空心

13、村”整治全體人員共同探索的智慧結晶，它一方面反映了全省廣大農(nóng)民群眾的真切愿望，初步解決了長期以來困擾農(nóng)民生產(chǎn)生活的一大難題，不僅改善了農(nóng)民的居住條件，促進了土地的復墾開發(fā)和高效利用，為保障農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和城市建設用地提供了堅實的物質(zhì)基礎，而且促進了農(nóng)村居民點建設的科學規(guī)劃與合理布局，為農(nóng)村經(jīng)濟社會全面發(fā)展進步和農(nóng)民物質(zhì)文化生活水平的改善奠定了基礎；另一方面，增進了農(nóng)村黨群、干群、村民之間的團結與合作，疏通了村鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）縣（市、區(qū)）之間的工作關系，形成了上下合作、團結一致、協(xié)同配合、齊抓共管農(nóng)村工作的新格局。三、河南省“空心村”整治啟示整治“空心村”既是一項福澤子孫的德政工程，也是一

14、項牽涉萬家的復雜工程。河南省“空心村”整治實踐證明，要做好這項工作，必須注重下列幾點：1、加強統(tǒng)一領導。一是健全工作機制，強化責任落實。各級黨委、政府必須做到人力、物力、財力、精力“四集中”，統(tǒng)攬各方，協(xié)調(diào)抓總，及時研究和解決工作中遇到的難題。二是廣泛宣傳發(fā)動，教育農(nóng)民擯棄舊習俗，樹立新風尚，積極營造“空心村”整治的良好氛圍。三是選準突破口，抓好典型試點工作。2、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。一是大力推行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，以工業(yè)化推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，促進農(nóng)民工人化、農(nóng)業(yè)企業(yè)化、農(nóng)村工業(yè)化，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。二是調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結構，大力發(fā)展高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全農(nóng)業(yè)，實施優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品布局規(guī)劃，實現(xiàn)種植業(yè)的規(guī)模化、

15、區(qū)域化和優(yōu)質(zhì)化。三是全面提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，積極培植和引進“農(nóng)字號”龍頭企業(yè)，加速發(fā)展農(nóng)村合作經(jīng)濟組織，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營向縱深發(fā)展。四是努力推動農(nóng)業(yè)科技進步，不斷加強對新品種、新技術的超前研究和推廣應用工作。五是加強農(nóng)村社會化服務體系建設，為農(nóng)民調(diào)整結構提供信息、科技、流通等方面的全方位服務。3、合理規(guī)劃設計。一是責成有關單位在全面掌握村莊地理地貌、聚落形態(tài)、田間道路等情況的基礎上，科學制定村建規(guī)劃，通盤設計居住方案。二是規(guī)劃編制注重傳統(tǒng)與現(xiàn)代相結合，根據(jù)有利生產(chǎn)、方便生活的原則，對土地利用、功能分區(qū)進行合理安排，努力創(chuàng)造具有當?shù)仫L格和特色的民居建筑。三是汲取外地經(jīng)驗教訓，做細做實村建規(guī)劃，

16、實現(xiàn)中心村與各自然村同步進行，一步到位，避免建設的重復性、隨意性。四是確保規(guī)劃的合法性、民主性。所有規(guī)劃必須經(jīng)縣、鄉(xiāng)、村三級民主會議通過并報上級規(guī)劃部門審批，保證規(guī)劃的權威性、嚴肅性和可行性。4、堅持因地制宜。一是依法嚴格控制建設用地，框定村莊整體發(fā)展規(guī)模。二是整合土地資源，制定優(yōu)惠政策，完善農(nóng)村房屋產(chǎn)權轉讓機制，支持農(nóng)民到中心鎮(zhèn)購房居住。三是“盤活”存量，用足現(xiàn)量，本著“誰開發(fā)，誰受益”的原則，引進市場機制，拓寬融資渠道，鼓勵工商企業(yè)參與鄉(xiāng)村土地治理。5、整潔村容村貌。一是利用國家加大對農(nóng)村基礎設施投入的契機，著力解決農(nóng)村清潔能源和人畜飲水問題。二是搞好村內(nèi)交通和環(huán)境建設，使每個村都有一條硬

17、質(zhì)路面的主街道和完整的環(huán)村道路。三是完善排水設施，使村莊內(nèi)部的排水溝渠形成系統(tǒng)，暢通無阻。四是強化管理，徹底扭轉農(nóng)村環(huán)境臟、亂、差局面。6、講究工作方法。一是充分認識面臨的困難，在部分群眾暫時不理解的情況下，不搞強迫命令，不搞短平快一刀切。而是認真做好思想工作，和風細雨化解矛盾，耐心細致理順情緒，爭取絕大多數(shù)村民的理解與支持，減少阻力，增加動力。二是一視同仁，不偏不倚，堅持全村一個規(guī)劃，一條思路。三是區(qū)別對待，扎實推進，嚴禁盲目攀比，草率行動。除此之外，還必須按照土地管理法、河南省實施土地管理法辦法、河南省農(nóng)村宅基地用地管理辦法等政策法規(guī)，適時進行宅基地確權登記。同時嚴格按照標準對各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、

18、村整治情況進行檢查驗收，對驗收合格的給予一定獎勵，對整治不徹底不達標的，責令其重新整治，直到符合要求為止。當然，還要未雨綢繆，知微見著，及時防范和化解“空心村”整治過程中出現(xiàn)的新情況、新問題、新矛盾。參考文獻：1于文：喜看中原大地興起空心村治理熱J，河南國土資源，2003，（03）：12河南省“三項整治”兩年共整出土地70萬畝，2006/05/08/3徐東旺、吳清法等：思路決定出路許昌市“空心村”整治工作調(diào)查與思考J河南國土資源，2006，（06）：204劉朝瑞：大力實施“空心村”整治，積極推進新農(nóng)村建設J，河南國土資源，2006，(05)：235劉玲玲：通許治理“空心村”見成效J，河南國土資源，2004，（01）：316游銀華：通許縣一年“多”出一個村N，開