龔鋒 盧洪友：公共支出結(jié)構(gòu)、偏好匹配與財(cái)政分權(quán)

1、    龔鋒 盧洪友：公共支出結(jié)構(gòu)、偏好匹配與財(cái)政分權(quán)：     公共支出     財(cái)政分權(quán)                               龔鋒     &

2、#160;    盧洪友                        <TD     class=text15 valign="top" id="contenttd" style="padding: 15px;">  

3、0;                      摘要：本文利用19992005年中國(guó)內(nèi)地地區(qū)28個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的面板數(shù)據(jù)，聯(lián)立估計(jì)了教育支出等7類公共支出的需求函數(shù)，并據(jù)此構(gòu)建7類公共支出的供需匹配指數(shù)；進(jìn)而，運(yùn)用多選項(xiàng)Logit 模型，實(shí)證檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)程度與公共支出供需匹配指數(shù)的相互關(guān)系。結(jié)果顯示：（1）財(cái)政分權(quán)程度與教育支出以及撫恤與社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)供給不足指數(shù)正相關(guān)。隨著財(cái)政

4、分權(quán)程度的提高，政府供給的消費(fèi)型公共服務(wù)低于居民實(shí)際偏好的需求水平的可能性將增大；（2）財(cái)政分權(quán)程度與行政管理費(fèi)以及基本建設(shè)支出過度供給指數(shù)正相關(guān)。隨著政府公共資源配置權(quán)力的擴(kuò)大，地方政府具有不顧居民實(shí)際需求偏好而膨脹行政成本和擴(kuò)張基建支出的雙重傾向。本文的政策含義是，中國(guó)目前尚不具備使財(cái)政分權(quán)正向激勵(lì)效應(yīng)得以有效發(fā)揮的制度基礎(chǔ)，應(yīng)在保持適度財(cái)政分權(quán)的同時(shí)，加大力度推動(dòng)基層民主建設(shè)，同時(shí)改革現(xiàn)有的政府績(jī)效考評(píng)機(jī)制，引導(dǎo)地方政府有效配置公共資源，更好地滿足民眾對(duì)公共服務(wù)的需求。     關(guān)鍵詞：公共支出需求函數(shù)；偏好匹配；財(cái)政分權(quán)；多選項(xiàng)Logit 模型

5、         一、問題的提出          長(zhǎng)期以來，公共部門效率與財(cái)政分權(quán)的關(guān)系一直備受關(guān)注。一般認(rèn)為，公共部門效率由公共資源配置效率和公共品生產(chǎn)效率構(gòu)成（吳俊培，2005）。而公共部門資源配置效率又包括三個(gè)層次的含義，其中政府內(nèi)部不同支出項(xiàng)目之間的資源配置效率是公共部門資源配置效率的核心內(nèi)容。由于公共資源是有限的，公共資源在不同支出項(xiàng)目之間的配置便存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，如果配置到某一類公共品上的資源過多，則用于其他項(xiàng)目的公共資源勢(shì)必

6、會(huì)受到影響，由此可能會(huì)導(dǎo)致政府內(nèi)部公共資源配置的無效率狀態(tài)（盧洪友，2006）。     值得注意的是，上述公共部門配置效率的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是帕累托最優(yōu)準(zhǔn)則，但在實(shí)踐層面，這一準(zhǔn)則缺乏可操作性，因此很難據(jù)此斷定政府在某一支出項(xiàng)目上是投入過多還是投入不足。     國(guó)外提出了比帕累托最優(yōu)準(zhǔn)則更具操作性的“回應(yīng)性”（responsiveness）標(biāo)準(zhǔn)（Shah，1998），即如果政府供給的公共品能有效滿足居民的需求偏好，則公共部門的資源配置便處于偏好匹配（preference-matching ）的均衡狀態(tài)。依據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，只

7、要與民眾的需求偏好相一致，無論政府在某一支出項(xiàng)目上投入多少都是合理的。     那么，財(cái)政分權(quán)能否提高地方政府的回應(yīng)性呢？經(jīng)典財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，基于一系列較為嚴(yán)格的假定，財(cái)政分權(quán)在更好地滿足選民對(duì)公共品的需求方面要優(yōu)于集權(quán)（Inman and Rubinfeld ，1997；Oates ，1999，2005）；在實(shí)證研究方面，Brueckner （1982）證實(shí)，如果政府的目標(biāo)是最大化轄區(qū)居民的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，則在財(cái)政聯(lián)邦體制下，州一級(jí)（美國(guó)的Massachusetts 州）不存在系統(tǒng)的公共支出過度或不足的傾向；Faguet（2004）運(yùn)用玻利維亞分權(quán)前后的數(shù)

8、據(jù)，證實(shí)了財(cái)政分權(quán)有利于政府更好地滿足民眾對(duì)公共人力資本和社會(huì)服務(wù)的需求；而Zhurarskaya（2000）的研究結(jié)果卻表明，由于地方政府財(cái)政激勵(lì)不足，俄羅斯的分權(quán)體制嚴(yán)重影響到地方公共品的供給效率。既有實(shí)證研究并未給出財(cái)政分權(quán)與地方政府“回應(yīng)性”關(guān)系的一致結(jié)論，針對(duì)這一情況，Shah（2004）指出，分權(quán)能否提高地方公共部門的配置效率或增進(jìn)地方政府的回應(yīng)性，關(guān)鍵在于，在實(shí)行財(cái)政分權(quán)體制的同時(shí)，政府本身的制度建設(shè)（政府能力、透明度和地方民主等）是否完善；Tsui（2008）也進(jìn)一步指出，就發(fā)展中國(guó)家而言，要使政府更貼近民眾，必須設(shè)定特定的制度，以保證官僚和政治家是負(fù)責(zé)任的（accountab

9、le ）。     我們關(guān)注的問題是，中國(guó)式財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府公共品供給行為會(huì)產(chǎn)生何種影響。1994年分稅制改革以來，中國(guó)地方政府公共支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了較為明顯的變化。如圖1所示，基本建設(shè)支出占地方財(cái)政總支出的比重（JIJIANZHICHU）由1994年的8.46上升到2005年的10.64；行政管理費(fèi)占地方財(cái)政總支出的比重（GOVERNFEE）從1994年的13提高到2005年的16.68；而事關(guān)民生的文教科衛(wèi)支出的比重（WENJIAOKEWEI）卻逐年下降，由1994年的27.19降為2005年的21.93，撫恤與社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)的比重（FUXUJIUJI

10、 ）10多年來基本上維持在2.38左右，未發(fā)生明顯的變動(dòng)。中國(guó)地方公共支出結(jié)構(gòu)的變動(dòng)趨勢(shì)，到底是由民眾的需求偏好拉動(dòng)的，還是由政府的供給行為推動(dòng)的呢？     中國(guó)式財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府的回應(yīng)性或公共部門的資源配置效率是否得到提高？     國(guó)內(nèi)學(xué)者側(cè)重于從規(guī)范的角度來回答上述問題。王小龍（2004）從激勵(lì)和機(jī)制設(shè)計(jì)的角度，探討了中國(guó)財(cái)政分權(quán)模式下地方政府治理結(jié)構(gòu)的激勵(lì)不相容性，以及由此而引致的地方政府支出行為的扭曲；張召娣（2006）則從財(cái)政效率的角度，對(duì)公共品的集權(quán)式供給和分權(quán)式供給的效率狀況進(jìn)行比較，并據(jù)

11、此提出了中國(guó)地方公共品分權(quán)供給的機(jī)制和模式；張恒龍和康藝凡（2007）則指出，在中國(guó)現(xiàn)有財(cái)政分權(quán)框架下，官員的委任制和政績(jī)考核機(jī)制將導(dǎo)致地方政府的無序競(jìng)爭(zhēng)和地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的扭曲。既有的規(guī)范性研究雖然得到了許多深刻的見解和結(jié)論，但由于缺乏實(shí)證證據(jù)的支持，其結(jié)論的說服力受到一定影響。國(guó)內(nèi)對(duì)這一問題的實(shí)證研究則并不多見。平新喬和白潔（2006）實(shí)證檢驗(yàn)了中國(guó)分稅制改革以來，地方公共支出結(jié)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等外生變量的敏感性，發(fā)現(xiàn)在財(cái)政分權(quán)的背景下，財(cái)政激勵(lì)導(dǎo)致了地方公共支出結(jié)構(gòu)的扭曲和“偏差”；傅勇和張晏（2007）的實(shí)證研究則表明，財(cái)政分權(quán)與基建支出比重正相關(guān)，與文教科衛(wèi)支出比重負(fù)相關(guān)。他們據(jù)此認(rèn)

12、為，財(cái)政分權(quán)扭曲了政府支出結(jié)構(gòu)。上述兩項(xiàng)實(shí)證研究的共同點(diǎn)是，二者在構(gòu)建實(shí)證回歸模型時(shí)，都是以某類公共支出（或公共支出的比重）為被解釋變量，以財(cái)政分權(quán)、人均GDP 等外生變量為解釋變量直接進(jìn)行估計(jì)，并依據(jù)自變量系數(shù)的符號(hào)來判斷外生變量是否造成了公共支出結(jié)構(gòu)的扭曲。這一實(shí)證方法的缺陷在于，僅僅考慮了財(cái)政分權(quán)等外生變量對(duì)公共服務(wù)供給的影響，沒有將居民的公共服務(wù)需求納入分析框架?？赡艽嬖诘那闆r是，雖然財(cái)政分權(quán)與基建支出比重正相關(guān)，但是由于居民對(duì)基建支出的需求也大幅提高，財(cái)政分權(quán)推動(dòng)基建支出的擴(kuò)張不僅沒有扭曲財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，反而可能優(yōu)化了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。     與既

13、有研究不同的是，本文同時(shí)將公共服務(wù)的供給和需求納入實(shí)證分析框架，通過構(gòu)建公共服務(wù)供需匹配指數(shù)和多選項(xiàng)Logit 回歸（Multinomial Logit ）模型，直接檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)與地方政府回應(yīng)性的關(guān)系?；舅悸肥牵菏紫龋鶕?jù)效應(yīng)最大化原則，推導(dǎo)出轄區(qū)居民的公共服務(wù)需求函數(shù)，并對(duì)其進(jìn)行估計(jì)；其次，將估計(jì)得到的公共支出擬合值，視為轄區(qū)居民對(duì)該類公共服務(wù)的需求量，將公共支出實(shí)際值視為政府的供給量，進(jìn)而，以二者的差距來衡量公共服務(wù)供給水平與居民偏好水平之間的不匹配程度；最后，以供需匹配指數(shù)為被解釋變量，財(cái)政分權(quán)程度為解釋變量，在控制其他影響政府行為的外生變量的情況下，建立多選項(xiàng)Logit回歸模型，實(shí)證

14、檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)對(duì)公共支出供需匹配狀況的影響。     本文的結(jié)構(gòu)安排如下：第一部分，提出問題；第二部分估計(jì)7類公共支出的需求函數(shù)；第三部分構(gòu)建公共支出偏好匹配指數(shù)；第四部分構(gòu)建多選項(xiàng)Logit 模型，實(shí)證檢驗(yàn)公共支出偏好匹配指數(shù)與財(cái)政分權(quán)程度的關(guān)系；第五部分是基本結(jié)論。          五、基本結(jié)論          經(jīng)典分權(quán)理論認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)程度的提高，將推動(dòng)地方政府更有效地配置公共資源，從而更

15、好地滿足轄區(qū)居民的需求偏好。本文運(yùn)用中國(guó)內(nèi)地地區(qū)28個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的宏觀數(shù)據(jù)，實(shí)證檢驗(yàn)這一假說在中國(guó)是否成立。我們的檢驗(yàn)程序共分3步：首先，估計(jì)省一級(jí)的公共支出需求函數(shù)；其次，根據(jù)公共支出實(shí)際值和擬合值的偏差，構(gòu)建公共支出供需匹配指數(shù)；最后，運(yùn)用多選項(xiàng)Logit模型的聯(lián)立方程組SUR 估計(jì)技術(shù)，檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)程度與公共支出供需匹配指數(shù)的相互關(guān)系。實(shí)證結(jié)果表明：     1.財(cái)政分權(quán)程度與教育支出以及撫恤與社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)供給不足指數(shù)正相關(guān)。隨著財(cái)政分權(quán)程度的提高，政府供給的消費(fèi)型公共服務(wù)，特別是教育以及撫恤與救濟(jì)服務(wù)的水平低于居民實(shí)際偏好的需求水平的

16、可能性將增大。     2.財(cái)政分權(quán)程度與行政管理費(fèi)以及基本建設(shè)支出過度供給指數(shù)正相關(guān)。隨著財(cái)政分權(quán)程度的提高，以及政府公共資源配置權(quán)力的擴(kuò)大，地方政府具有不顧居民實(shí)際需求偏好而膨脹行政成本和擴(kuò)張基建支出的雙重傾向。     中國(guó)式分權(quán)具有財(cái)政分權(quán)與行政集權(quán)相結(jié)合的“二元”結(jié)構(gòu)特征，在這一體制下，一方面由于缺乏基層民眾的有效監(jiān)督，政府和官僚內(nèi)在的擴(kuò)張沖動(dòng)得不到有效遏制，在政府掌握的資源配置權(quán)力擴(kuò)大的同時(shí)，政府行政成本的擴(kuò)張也就不可避免；另一方面由于官員的晉升主要由上級(jí)政府決定，而評(píng)價(jià)官員執(zhí)政水平的指標(biāo)主要是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低，因此，財(cái)政分權(quán)程度的提高，將進(jìn)一步激勵(lì)地方政府?dāng)U張基本建設(shè)投資，以刺激地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同樣，在現(xiàn)有的政績(jī)考評(píng)機(jī)制下，居民對(duì)公共服務(wù)的滿意度無法成為官員晉升的主要依據(jù)，由此便形成一種負(fù)向的激勵(lì)效應(yīng)，引導(dǎo)地方官員在財(cái)政資源總量有限前提下，重視對(duì)政府運(yùn)作和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，而忽視對(duì)轄區(qū)居民公共需求偏好的滿足，從而導(dǎo)致某些公共服務(wù)的供給水平低于居民的實(shí)際需求。     本文的政策含義是，中國(guó)目前尚不具備使