我國保稅區(qū)物流發(fā)展政策研究

1、    我國保稅區(qū)物流發(fā)展政策研究         保稅區(qū)是我國在全球經(jīng)濟一體化的背景下，為進一步加快與國際市場的接軌，仿效國外自由港、自由貿(mào)易區(qū)的形式，結合我國社會主義市場經(jīng)濟體制的特點而建立的一種特有的對外開放模式。自1990年起，我國先后在沿海城市的海運、陸運和航空口岸建立了15個保稅區(qū)。截至2005年底，已有1.9萬家外商投資企業(yè)在保稅區(qū)登記注冊，投資總額超過594.78億美元。目前，在國際上的自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)，金融服務和物流服務是兩大新型功能，也就是說自由貿(mào)易區(qū)正在從貿(mào)

2、易主導型和加工主導型向物流主導型過渡。而在我國保稅區(qū)內(nèi)，還不允許開辦離岸金融業(yè)務，而倉儲、展示、分撥、配送、運輸?shù)任锪鞴δ苓€遠遠沒有得到發(fā)揮。造成我國保稅區(qū)國際物流滯后的主要原因在于沒有完備的法律制度、政策體系作支撐。因此，制定并完善相關政策法規(guī)，促進保稅區(qū)國際物流的發(fā)展，成為我國保稅區(qū)亟需解決的問題。一、我國保稅區(qū)物流發(fā)展現(xiàn)狀近年來，國際物流在我國保稅區(qū)迅速發(fā)展起來。例如，上海外高橋保稅區(qū)利用其地理區(qū)位、政策環(huán)境、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、基礎設施等方面擁有綜合優(yōu)勢，以建立貨物分撥中心的形式，大力拓展物流分撥功能。在分撥業(yè)務的刺激和帶動下，第三方物流業(yè)也得到了蓬勃發(fā)展。外高橋保稅區(qū)已基本形成了以第三方物流企

3、業(yè)為主體的現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)體系，集聚了包括APL、TNT等世界知名物流企業(yè)在內(nèi)的1000多家物流倉儲企業(yè)。2006年保稅區(qū)物流企業(yè)完成營業(yè)收入1770.59億元，同比增長24.1%；實現(xiàn)增加值203億元，同比增長17.6%，占外高橋保稅區(qū)增加值的30%。物流服務功能的輻射范圍已經(jīng)擴大到長三角地區(qū)。目前，外高橋已形成海運與空運、保稅物流與非保稅物流、區(qū)外物流與區(qū)內(nèi)物流、自營物流與外協(xié)物流相結合的物流產(chǎn)業(yè)。2003年12月，上海外高橋保稅區(qū)與外高橋港區(qū)在全國首家啟動“區(qū)港聯(lián)動”試點，設立外高橋保稅物流園區(qū)。天津港保稅區(qū)是全國惟一坐落在港區(qū)內(nèi)的保稅區(qū)，這與國際上自由港區(qū)的形式較為接近，對形成保稅倉儲和貨

4、物分撥中心極為有利。天津保稅區(qū)自1994年起借鑒自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗，確定了“國際物流運作區(qū)”的發(fā)展定位和目標模式，并提出了“以國際貿(mào)易為導向，以物流為基礎，以倉儲加工為依托，以保稅生產(chǎn)資料為連接”的發(fā)展方針。近年來，天津保稅區(qū)培育和發(fā)展了天津港商業(yè)保稅倉庫、華鐵隆津泰等一批重點企業(yè)，吸引了美國海陸、卡特彼勒等一批世界知名的物流企業(yè)合作從事物流運作，形成了以國內(nèi)外知名物流企業(yè)為骨干的現(xiàn)代物流企業(yè)群落。另外，天津港保稅區(qū)先后建立了國際商品綜合市場、國際汽車、機械、紡織原材料、建材等一批專業(yè)化保稅生產(chǎn)資料市場，天津港保稅區(qū)已成為汽車、電子等產(chǎn)品的分撥配送基地。深圳有三個保稅區(qū)，分別是福田保稅區(qū)、沙

5、頭角保稅區(qū)和鹽田保稅區(qū)?！笆濉逼陂g深圳保稅區(qū)實施了“一高三中心”(即高新技術產(chǎn)業(yè)、物流中心、采購中心、分撥中心)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)化戰(zhàn)略，在現(xiàn)代物流領域，充分利用政策、地緣、功能優(yōu)勢，引進了一批附加值大、技術含量高的大型物流項目。“十一五”期間，深圳保稅區(qū)大力發(fā)展采購中心、分撥中心、物流中心，使物流業(yè)增加值占全區(qū)生產(chǎn)總值的35%。目前，深圳保稅區(qū)又作進一步改革，確定了“一區(qū)雙翼”(一區(qū)兩港)發(fā)展戰(zhàn)略，推動福田保稅區(qū)向自由貿(mào)易區(qū)轉型，在深圳市中部率先建立起自由貿(mào)易區(qū)，推進在深圳市東、西兩翼分別建設保稅區(qū)與海港和航空港聯(lián)動的國際保稅物流園區(qū)，為今后在深圳東部和西部各建一個自由港區(qū)奠定政策和產(chǎn)業(yè)基礎。經(jīng)國務

6、院批準設立的保稅區(qū)與港區(qū)聯(lián)動發(fā)展的鹽田港保稅物流園區(qū)封關運作一年來已初見成效。二、制約我國保稅區(qū)物流發(fā)展的政策因素雖然國際物流已成為我國保稅區(qū)新的功能之一，但由于存在內(nèi)在和外在的原因，致使保稅區(qū)物流發(fā)展緩慢。內(nèi)在原因可以歸納為：物流業(yè)務需求量小，尚未達到規(guī)模效益的要求；物流服務的水平較低；保稅區(qū)內(nèi)外的物流網(wǎng)絡缺乏有效銜接；保稅區(qū)內(nèi)基礎設施條件無法滿足國際物流發(fā)展的需要。外在的原因主要來自于法律、政策、管理體制的不健全，形成保稅區(qū)物流的發(fā)展無法可依、無章可循的局面，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：1.保稅區(qū)立法滯后目前，保稅區(qū)的立法按表現(xiàn)形式劃分，主要有三個層次：一是國家法律，如中華人民共和國海關法，這

7、是我國有關保稅區(qū)惟一的法律層次的立法，同時也是保稅區(qū)設立的最高法律依據(jù)；二是國務院部門規(guī)章，如海關總署發(fā)布的保稅區(qū)海關監(jiān)管辦法、國家外匯管理局發(fā)布的保稅區(qū)外匯管理辦法，這兩部規(guī)章直接影響著保稅區(qū)的特殊運作方式的形成，構成了保稅區(qū)立法的主體；三是地方法規(guī)和地方政府規(guī)章，如上海外高橋保稅區(qū)條例等地方法規(guī)和寧波保稅區(qū)管理辦法等地方政府規(guī)章，這些法規(guī)和規(guī)章為保稅區(qū)在當?shù)剡\作提供了基本規(guī)劃。從我國保稅區(qū)的立法現(xiàn)狀可以看出，目前保稅區(qū)立法滯后，具有權威性的國家法律僅有1部，主要是一些規(guī)章、政策在保稅區(qū)運作和管理中起作用。2.海關監(jiān)管模式混亂目前，作為貨物監(jiān)管機構，保稅區(qū)海關既要監(jiān)管保稅貨物，又要對區(qū)內(nèi)儲存

8、貨物征稅內(nèi)銷、區(qū)外貨物以非保稅方式入?yún)^(qū)等非保稅業(yè)務的監(jiān)管。保稅區(qū)海關監(jiān)管到區(qū)內(nèi)的每個企業(yè)、每票貨物的每個流向。就“線”的監(jiān)管來看，保稅區(qū)海關監(jiān)管著保稅區(qū)“一線”、“二線”貨物的進出(“一線管理”主要是海關機構對國境外地區(qū)與保稅區(qū)之間的貨物往來實施監(jiān)管；“二線管理”主要是海關機構對國內(nèi)非保稅區(qū)域保稅區(qū)之間的貨物往來、運輸工具進出實施監(jiān)管)，就“面”的監(jiān)管來看，保稅區(qū)海關對保稅區(qū)實行一定程度的區(qū)域性監(jiān)管。因此，從保稅區(qū)的監(jiān)管制度來看，管理職能交叉混雜，造成保稅區(qū)與境外之間貨物的進出均不可避免經(jīng)過“二次報關”，從而使通關效率下降，物流不暢，經(jīng)營成本增加。3.區(qū)港分離，物流不暢我國保稅區(qū)的進出口貨物大

9、部分都需要經(jīng)由港口，保稅區(qū)發(fā)展國際物流功能顯然離不開港口的支持與協(xié)作。長期以來，我國保稅區(qū)雖然都臨港，但一般與港口分開，區(qū)港沒有一體化融合，造成物流不暢。體現(xiàn)在：一是轉口物流難以發(fā)展。轉口物流歷來是保稅區(qū)物流業(yè)務中的薄弱環(huán)節(jié)，而區(qū)港分離更加削弱了這一部分的發(fā)展，使利用保稅區(qū)的保稅優(yōu)勢開展多國、多地區(qū)拼箱中轉難以進行。二是保稅區(qū)內(nèi)貨物進出口不暢。由于保稅區(qū)內(nèi)貨物進出口流通需經(jīng)過港口和保稅區(qū)兩道海關檢驗手續(xù)，手續(xù)繁瑣，無形中給貨物運輸量大的物流企業(yè)增加諸多不便。4.優(yōu)惠政策難以落實目前保稅區(qū)提供的一些優(yōu)惠政策在實踐中難以實現(xiàn)。如出口退稅方面，提供貨物拼箱出口受到現(xiàn)行出口退稅政策的限制，使出口采購型

10、物流發(fā)展困難。其原因主要在于各管理部門對保稅區(qū)認識不一致，財政部、稅務總局認為保稅區(qū)是“境內(nèi)關內(nèi)”，對區(qū)內(nèi)企業(yè)采取的管理與區(qū)外企業(yè)同等對待，貨物只有離境后才能退稅，而商務部認為保稅區(qū)屬于境內(nèi)關外，區(qū)內(nèi)貿(mào)易企業(yè)(包括分撥企業(yè))沒有進出口經(jīng)營權，無法作為退稅主體，只能由代理出口的外貿(mào)企業(yè)退稅。另外，按照現(xiàn)行海關規(guī)定，享受出口退稅必須使貨物的出口(出境)單證和原入?yún)^(qū)單證的數(shù)量和品名上匹配，但由于采購分撥型物流業(yè)務性質使然，往往一批貨物入?yún)^(qū)后不可能整批復出境，通常是根據(jù)市場的需要，小批量分批出境，而且這其中可能會和其他貨物進行一些簡單的組裝、拼合，所以絕大部分情況下無法退稅。三、國外自由貿(mào)易區(qū)的做法截

11、至目前，全球已有1200多個自由貿(mào)易區(qū)，國際物流已成為它們主要的功能。國外自由貿(mào)易區(qū)的物流業(yè)之所以能夠迅速發(fā)展起來，并帶來巨大的經(jīng)濟收益，與各國政府提供完善的法律體系、成熟的管理體制、有效的監(jiān)管模式等作支撐不無關系。1.擁有完善的法律體系許多國家都有最高立法機關制定自由貿(mào)易區(qū)特別法，以保證自由貿(mào)易區(qū)各項政策的穩(wěn)定性，保障投資者的合法權益，促進進出口貿(mào)易和轉口貿(mào)易的健康發(fā)展。目前，就自由貿(mào)易區(qū)法律而言，發(fā)達國家的法規(guī)制定的比較具體、細致，執(zhí)行起來也比較明確。美國是世界上對外貿(mào)易區(qū)(自由貿(mào)易區(qū))數(shù)量最多的國家，也是對外貿(mào)易區(qū)法制最完備的國家。美國國會于1934年通過了對外貿(mào)易區(qū)法，后來又在此基礎上

12、制定了美國對外貿(mào)易區(qū)委員會通用條例等政策法規(guī)，土耳其也制定了自由貿(mào)易區(qū)法，并對自由貿(mào)易區(qū)法法律的適用作了明確的規(guī)定，并確立了特別法優(yōu)于普通法的原則。2.制定成熟的管理制度良好的管理體制對自由貿(mào)易區(qū)物流業(yè)的健康發(fā)展是必不可少的。自由貿(mào)易區(qū)管理體制通常包括宏觀管理層面和微觀管理層面。在宏觀管理方面，自由貿(mào)易區(qū)數(shù)量眾多的國家通常設有專門的宏觀管理機構，負責對全國各地的自由貿(mào)易區(qū)進行設區(qū)審批、監(jiān)督、檢查和協(xié)調(diào)管理。在微觀管理方面，國外的自由貿(mào)易區(qū)有三種管理模式：企業(yè)管理體制、行政管理體制和混合管理體制。不管采用哪種管理模式，都能使政企管理分開，從而做到公開、公平、公正。3.實施有效的監(jiān)管模式自由貿(mào)易區(qū)

13、屬于“境內(nèi)關外”，擁有治外法權，海關對自由貿(mào)易區(qū)的貨物進行監(jiān)管，實行真正的“一線放開、二線管住”的原則，貨物入?yún)^(qū)只要向主管海關備案，就可以自由進出國境，同時加強對二線的監(jiān)管，防止走私行為的發(fā)生。貨物在自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)儲存、流通、加工不受任何限制，也不征收任何稅費，只有在貨物出區(qū)進入國內(nèi)市場的時候才進行監(jiān)管。自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)企業(yè)實行計算機聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管，簡化報關手續(xù)。外來船舶辦理進出境報關手續(xù)簡便，征收各種稅費的規(guī)章明確，費用低廉。有效的監(jiān)管模式促進了自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)物流企業(yè)快速發(fā)展。另外，為了提高物流通關效率，降低物流成本，目前世界上知名的自由貿(mào)易區(qū)多半實行區(qū)港一體化的管理，避免了貨物“二次報關”，提高了通關效

14、率。4.推行較多的優(yōu)惠制度國外自由貿(mào)易區(qū)的優(yōu)惠政策涵蓋經(jīng)濟權利、基礎設施、稅收、雇工和工資、地價、金融、信貸和外匯等方面，這些優(yōu)惠政策都有利于物流業(yè)的發(fā)展。自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)一般都實行較低的稅收，較少的稅種，對于鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)(如物流產(chǎn)業(yè))一般采取相應的優(yōu)惠政策，促進該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。另外，自由貿(mào)易區(qū)的金融管理制度都比區(qū)外寬松，各種類型的金融機構都可以很方便地進入?yún)^(qū)內(nèi)，提供便捷的金融服務。離岸金融市場發(fā)達，企業(yè)和個人可以在自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)得到多種貨幣的融資服務。自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)外匯管理制度非常寬松，各種貨幣可以按照市場匯率進行自由兌換。四、推動我國保稅區(qū)物流發(fā)展的政策法規(guī)入世之后，我國保稅區(qū)原有的優(yōu)勢將逐漸減弱

15、，保稅區(qū)向自由貿(mào)易區(qū)的轉型勢在必行。若要消除制約我國保稅區(qū)物流發(fā)展的一些不利因素，除了向自由貿(mào)易區(qū)轉型外，政府應著重從以下幾個方面制訂并完善相應的政策法規(guī)：1.加強立法，統(tǒng)一管理京都公約規(guī)定“關于設立自由區(qū)的規(guī)則，可以運往該區(qū)的貨物種類，可在區(qū)內(nèi)對貨物進行加工，均有國家法令規(guī)定之”。因此，國家應統(tǒng)一制訂自由貿(mào)易區(qū)的相關立法。同時在立法時應考慮符合WTO的基本原則，做到立法的國際協(xié)調(diào)性和可操作性。要專門立法對自由貿(mào)易區(qū)的性質、地位、功能進行統(tǒng)一界定，使自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展步入有法可依的軌道。同時用法律規(guī)定自由貿(mào)易區(qū)的各項政策，以法的形式明示鼓勵發(fā)展和限制發(fā)展的范圍，明確自由貿(mào)易區(qū)具有治外法權，不受國

16、內(nèi)政策的影響，保持自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)各種政策的平穩(wěn)運行。自由貿(mào)易區(qū)的管理應由國務院設立統(tǒng)一的管理機構，成立專門的諸如自由貿(mào)易區(qū)管理委員會之類的宏觀管理機構。該宏觀管理機構的職權可以包括：負責全國各自由貿(mào)易區(qū)的總體規(guī)劃和宏觀調(diào)控，統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理全國自由貿(mào)易區(qū)的重要事項，制定各保稅區(qū)的基本政策和管理措施。自由貿(mào)易區(qū)的日常行政管理工作則遵循屬地管轄的原則，由自由貿(mào)易區(qū)所在地的地方人民政府負責。自由貿(mào)易區(qū)所在的人民政府根據(jù)需要，在自由貿(mào)易區(qū)設立管委會等派出機構，統(tǒng)一管理貿(mào)易區(qū)的各項行政事務。2.完善海關監(jiān)管制度在立法上賦予海關在自由貿(mào)易區(qū)設立監(jiān)管機構權限。海關的具體監(jiān)管職責包括設置自由貿(mào)易區(qū)的隔離設施以及對

17、進出自由貿(mào)易區(qū)的貨物、運輸工具和個人所攜帶物品實施監(jiān)管。海關監(jiān)管要做到“一線放開，二線管好，區(qū)內(nèi)寬松”?！耙痪€放開”是除禁止進出境及國家另有規(guī)定的以外，允許貨物在自由貿(mào)易區(qū)與境外之間自由進出，免征關稅及進出口各稅，免領許可證件，由海關實行無紙化登記備案。運用現(xiàn)代管理手段，實現(xiàn)口岸貨物與自由貿(mào)易區(qū)直通，實行一次申報、一次查驗、一次放行?！岸€管好”是充分利用現(xiàn)代科技手段，實現(xiàn)自由貿(mào)易區(qū)海關有效監(jiān)管。從非自由貿(mào)易區(qū)運往自由貿(mào)易區(qū)的貨物應按規(guī)定辦理出口手續(xù)。對辦結海關出口手續(xù)的企業(yè)，憑有效憑證辦理出口退稅：從自由貿(mào)易區(qū)運往非自由貿(mào)易區(qū)的貨物應按規(guī)定辦理進口手續(xù)。對銷往非自由貿(mào)易區(qū)的應稅貨物，按出區(qū)狀

18、態(tài)征收進口關稅及代征稅，貨物的完稅價格原則上應等同于進境口岸完稅價格?！皡^(qū)內(nèi)寬松”是完善自由貿(mào)易區(qū)物流監(jiān)管系統(tǒng)，形成人區(qū)核對、出區(qū)查驗的全方位海關監(jiān)管格局；允許貨物在企業(yè)、倉庫之間流轉，允許非自由貿(mào)易區(qū)注冊企業(yè)；允許憑與區(qū)內(nèi)倉儲物流企業(yè)的相關協(xié)議辦理入?yún)^(qū)倉儲和轉口出境手續(xù)。3.實現(xiàn)區(qū)港合一要建成區(qū)港合一并有較強國際競爭力的自由貿(mào)易區(qū)，一方面要使港口發(fā)展成為國際樞紐港；另一方面要將港和區(qū)連為一體，以口岸國際物流業(yè)為核心功能，在港口建設國際物流中心，發(fā)展貿(mào)易、海運、理貨，海運代理、貨代、倉儲、商展、信息、金融等業(yè)務，為進出口貿(mào)易、國際轉口貿(mào)易提供便利、優(yōu)質和低成本的物流服務。實現(xiàn)區(qū)港一體化要做到以下幾方面：(1)地理區(qū)域一體化，將自由貿(mào)易區(qū)和港區(qū)、碼頭連為一體，為貨物通過自由貿(mào)易區(qū)進出境提供便利，為轉口貿(mào)易及貨物中轉創(chuàng)造條件，(2)經(jīng)濟利益一體化，臨港區(qū)域中的無稅或保稅物流服務可以增強港口對國際貿(mào)易貨主和大型船公司的吸引力，而港口的國際貨流量的增加也會吸引更多物流企業(yè)進入?yún)^(qū)內(nèi)，使區(qū)港的經(jīng)濟利益聯(lián)成一體；(3)規(guī)劃建設一體化，港口要和自由貿(mào)易區(qū)相鄰，統(tǒng)一建設隔離設施，以利于監(jiān)管和運營：(4)優(yōu)惠政策一