界定公共支出預(yù)算范圍的思路

1、界定公共支出預(yù)算范圍的思路                        人們生產(chǎn)生活中的消費(fèi)需求有兩種：一種是社會(huì)全體成員的整體需求，另一種是社會(huì)某些成員的個(gè)體需求。社會(huì)也因此產(chǎn)生三類部門，即以滿足社會(huì)整體需求為主的公共部門和以滿足個(gè)體需求為主的私人部門，以及既為社會(huì)整體需求服務(wù)又為個(gè)體需求服務(wù)的準(zhǔn)公共部門。公共支出預(yù)算范圍應(yīng)僅限于公共部門和某些準(zhǔn)公共部門

2、，這在我國財(cái)政界理論上已達(dá)成共識(shí)。然而，在復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中如何判定哪些單位或組織屬于公共部門，哪些屬于準(zhǔn)公共部門，以及哪些準(zhǔn)公共部門應(yīng)納入公共支出預(yù)算，這又是個(gè)較難解決的問題。由于公共部門和私人部門主要的服務(wù)對(duì)象不同，因而提供服務(wù)的性質(zhì)存在迥然不同的差異，這為我們研究界定公共部門和準(zhǔn)公共部門提供了一個(gè)分析思路。 一、公共部門的界定標(biāo)準(zhǔn)公共部門本質(zhì)特征在于，它提供的公共服務(wù)的效用在全社會(huì)范圍內(nèi)不可分割。這種效用的不可分割包括兩層含義：一是從公共服務(wù)的提供者來看，它的服務(wù)對(duì)象是社會(huì)整體，而不是社會(huì)的某些成員；二是從公共服務(wù)的接受者角度講，他們沒有能力直接迫使公共部門改變或取消公共服務(wù)項(xiàng)目，而只

3、能接受其提供的服務(wù)。這是判定我國公共部門最基本的標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，正是由于這種公共服務(wù)效用在全社會(huì)范圍內(nèi)不可分割，決定了人們無法比較和衡量每個(gè)社會(huì)成員從公共服務(wù)中受益程度的大小。由此決定了公共部門不可能依據(jù)受益與付費(fèi)相對(duì)稱的個(gè)體報(bào)償原則，向公共服務(wù)的受益者直接收費(fèi)，而只能依據(jù)整體報(bào)償原則，通過收稅和財(cái)政撥款的方式，來滿足公共部門的經(jīng)費(fèi)需要。如立法機(jī)關(guān)、司法部門、基礎(chǔ)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門等均屬典型的公共部門。對(duì)于提供效用可分割性服務(wù)的單位，抽象地講，似乎都應(yīng)屬于私人部門，因?yàn)樗鼈儗?duì)一部分人提供服務(wù)，人們一般也有自主選擇的權(quán)力，這就存在著人們受益程度的差異。依據(jù)市場經(jīng)濟(jì)中的誰受益誰付費(fèi)的個(gè)體

4、報(bào)償原則，這類部門可以通過向受益者直接收費(fèi)來滿足其經(jīng)費(fèi)需要，然而，現(xiàn)實(shí)生活并非如此簡單。因?yàn)?，有些效用可分割性服?wù)，雖然直接為某些人提供，但提供者技術(shù)上無法向受益者直接收費(fèi)，或者直接收費(fèi)會(huì)造成很高的社會(huì)成本，如市內(nèi)交通設(shè)施服務(wù)就屬于技術(shù)上無法收費(fèi)但其效用可分割的服務(wù)。因此，這類服務(wù)所需資金只能通過稅收和撥款的間接融資方式解決，提供這類服務(wù)的單位也只能是非盈利性的公共部門。二、準(zhǔn)公共部門的界定標(biāo)準(zhǔn)首先，準(zhǔn)公共部門本質(zhì)特征在于，它雖然直接為一部分人服務(wù)，技術(shù)上也可以向被服務(wù)人直接收費(fèi)，但這種服務(wù)也間接地對(duì)全社會(huì)有廣泛的利益。換言之，它提供的是一種把可分割性效用和不可分割性效用兩者集于一身的準(zhǔn)公共服

5、務(wù)。這種服務(wù)的效用由兩部分構(gòu)成，其中，可分割的效用，即內(nèi)在效用僅由受服務(wù)人獲得；不可分割的效用，即外在效用由全社會(huì)共享。由于準(zhǔn)公共服務(wù)的外在效用受益范圍是全社會(huì)，而人們得到的外在效用大小又無法比較或衡量，即使能夠比較，技術(shù)上也無法直接收費(fèi)。因此，準(zhǔn)公共部門雖然可以向內(nèi)在效用的受益者直接收費(fèi)，卻不能向外在效用的受益者收費(fèi)，這是判定準(zhǔn)公共部門的基本標(biāo)準(zhǔn)。準(zhǔn)公共部門的特征決定了其經(jīng)費(fèi)來源應(yīng)由財(cái)政撥款、單位自籌兩部分組成，至于是以財(cái)政供應(yīng)為主還是以單位自籌為主，取決于其服務(wù)的外在效用和內(nèi)在效用之間的比較，如果它的外在利益大于內(nèi)在利益，就應(yīng)以財(cái)政供應(yīng)為主，單位自籌為輔，特別是那些外在利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于內(nèi)在利益

6、的準(zhǔn)公共服務(wù)，其性質(zhì)已接近公共服務(wù)，因而所需資金可全部由財(cái)政供應(yīng)；反之，內(nèi)在利益大于外在利益的準(zhǔn)公共服務(wù)，應(yīng)以單位自籌為主，財(cái)政資助為輔，內(nèi)在利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其外在利益的準(zhǔn)公共服務(wù)，其性質(zhì)已近于私人服務(wù)，所需資金完全可以按市場競爭機(jī)制形成的價(jià)格自行收費(fèi)解決。                             其次，判

7、定準(zhǔn)公共部門的另一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，是看單位是否以盈利為目的，是否能保持經(jīng)營性盈余及其盈利水平。如果單位不以盈利為目的，收費(fèi)僅為維持活動(dòng)經(jīng)費(fèi)需要，或者其業(yè)務(wù)的公益性決定了不能保持經(jīng)常性盈余，則應(yīng)屬于財(cái)政資助的準(zhǔn)公共部門。此外，那些既從事公共服務(wù)或準(zhǔn)公共服務(wù)業(yè)務(wù)，又從事私人服務(wù)業(yè)務(wù)的單位，也應(yīng)屬于準(zhǔn)公共部門，如許可做商業(yè)廣告的官辦電視臺(tái)就屬于這類準(zhǔn)公共部門。這種準(zhǔn)公共部門所需經(jīng)費(fèi)，應(yīng)依據(jù)其業(yè)務(wù)中公共服務(wù)或準(zhǔn)公共服務(wù)與私人服務(wù)之間的比較來確定財(cái)政資助的力度。三、現(xiàn)階段界定公共支出預(yù)算范圍的思路依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，可將納入預(yù)算的單位分成全額撥款單位和部分撥款兩大類。全額撥款單位由公共部門和外在利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其內(nèi)在利益

8、的準(zhǔn)公共部門構(gòu)成，所需經(jīng)費(fèi)完全由財(cái)政供給，其收入（雖然很少）應(yīng)納入預(yù)算。部分撥款單位由內(nèi)在利益較大的準(zhǔn)公共部門構(gòu)成，所需經(jīng)費(fèi)由財(cái)政部分資助，其收入應(yīng)根據(jù)情況決定是否納入預(yù)算。全額撥款單位主要包括以下三類：其一，各級(jí)人民代表大會(huì)等立法機(jī)關(guān)、各級(jí)人民政府及其領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政管理機(jī)關(guān)。這里需要強(qiáng)調(diào)指出的是，各級(jí)政府中的行政機(jī)關(guān)的設(shè)置應(yīng)遵循社會(huì)公共需求準(zhǔn)則，強(qiáng)化為全社會(huì)服務(wù)的行政機(jī)關(guān)與執(zhí)法機(jī)關(guān)職能，弱化競爭性產(chǎn)業(yè)中按不同產(chǎn)品和行業(yè)，分別設(shè)置的行政管理機(jī)關(guān)的權(quán)力。因?yàn)楦偁幮孕袠I(yè)提供私人服務(wù)，利益由本行業(yè)的企業(yè)個(gè)人獲得，如果本行業(yè)的行政管理機(jī)關(guān)的行政權(quán)力過大，則可能會(huì)因過多地強(qiáng)調(diào)本行業(yè)的利益，而損害全

9、社會(huì)的利益。因此，應(yīng)弱化這類行政管理機(jī)關(guān)的行政管理權(quán)力，將其轉(zhuǎn)變成研究制定行業(yè)政策法規(guī)的咨詢機(jī)構(gòu)與執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，從而成為真正的公共部門。競爭性行業(yè)的有秩發(fā)展應(yīng)盡可能以完善立法、嚴(yán)格執(zhí)法和行業(yè)協(xié)會(huì)的協(xié)調(diào)管理來實(shí)現(xiàn)。其二，某些公益事業(yè)單位。主要包括科學(xué)事業(yè)中自然科學(xué)基礎(chǔ)研究機(jī)構(gòu)、社會(huì)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)；文化事業(yè)中的博物館、圖書館、文化館、文物保護(hù)單位等；教育事業(yè)中實(shí)行普及性義務(wù)教育的中小學(xué)、黨政機(jī)關(guān)在職教育學(xué)校等；衛(wèi)生事業(yè)中的衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)、藥品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)等；體育事業(yè)中群眾性體育運(yùn)動(dòng)培訓(xùn)推廣單位；新聞出版廣播事業(yè)中黨團(tuán)機(jī)關(guān)內(nèi)部刊物等。從現(xiàn)階段來看，普通義務(wù)教育的外在利益最大，這種支出增長率應(yīng)超過財(cái)政總支出增

10、長率，其它事業(yè)支出也應(yīng)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步提高增長率。其三，某些公共基礎(chǔ)設(shè)施。主要包括城市道路等交通設(shè)施、灌溉防洪等水利設(shè)施；從我國所處發(fā)展階段看，基礎(chǔ)設(shè)施正處于需要快速發(fā)展時(shí)期，財(cái)政應(yīng)加大這一領(lǐng)域的投資力度。部分撥款單位可分為兩類：一是某些有經(jīng)常收入的事業(yè)單位。主要包括文化事業(yè)中的文化宮、各類藝術(shù)（主要是高雅藝術(shù)）表演團(tuán)體等；教育事業(yè)中的普通中高等學(xué)校、成人中高等學(xué)校及各類中等職業(yè)學(xué)校；衛(wèi)生事業(yè)中的各類醫(yī)院等；體育事業(yè)中的專業(yè)運(yùn)動(dòng)隊(duì)等；新聞出版廣播業(yè)中的廣播電臺(tái)、電視臺(tái)等。從發(fā)展角度看，隨著市場化改革深入和人們收入水平的提高，這類部門中的相當(dāng)部分會(huì)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)闈M足個(gè)體需求為主的準(zhǔn)公共部門或私人部門。財(cái)政應(yīng)適應(yīng)這一規(guī)律，逐步降低這類單位財(cái)政資金比重，促使其擴(kuò)大自籌資金的規(guī)模。二是基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)工農(nóng)業(yè)和某些高科技技術(shù)產(chǎn)業(yè)。如基礎(chǔ)設(shè)施中的郵政、通訊、供水、供熱、供電等自然壟斷行業(yè)，基礎(chǔ)工業(yè)中的能源和某些原材料工業(yè)，比較利益低而外在利益大的糧食農(nóng)業(yè)等。對(duì)