對(duì)構(gòu)建基層檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量管理體系的思考

1、對(duì)構(gòu)建基層檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量管理體系的思考    一、基層檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量管理體系的含義及特征 基層檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量管理體系, 是指基層檢察機(jī)關(guān)在全面履行法律監(jiān)督職能中, 為實(shí)現(xiàn)辦理案件法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一, 在現(xiàn)行法律法規(guī)的框架內(nèi)對(duì)檢察業(yè)務(wù)流程、內(nèi)外部監(jiān)督制約、業(yè)務(wù)工作運(yùn)行狀態(tài)監(jiān)控、案件質(zhì)量考核評(píng)估、錯(cuò)案和瑕疵案件責(zé)任追究等內(nèi)容進(jìn)一步具體化、制度化而設(shè)計(jì)的一個(gè)完整系統(tǒng)。該體系應(yīng)具備以下特征: (一)合法性。一是要求案件質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)設(shè)置合法。設(shè)立案件質(zhì)量管理機(jī)構(gòu), 使之成為一個(gè)平行的、相對(duì)超脫的監(jiān)督檢察工作的機(jī)構(gòu),應(yīng)符合政府編制委員會(huì)審批的檢察院內(nèi)

2、部設(shè)置并得到承認(rèn);其次,案件質(zhì)量管理活動(dòng)要嚴(yán)格遵循現(xiàn)行有關(guān)法律的規(guī)定,避免因?qū)嵤┌讣|(zhì)量管理活動(dòng)而延長(zhǎng)辦案時(shí)限,甚至造成超期辦案。 (二)全面性。它是指基層檢察機(jī)關(guān)在實(shí)施案件質(zhì)量管理活動(dòng)中,首先在主體和對(duì)象上要求全員參與,全員均受管理;其次在管理范圍上,要求對(duì)基層檢察機(jī)關(guān)辦理案件各個(gè)階段都應(yīng)納入有效監(jiān)控。案件質(zhì)量管理部門職權(quán)上擁有對(duì)每個(gè)辦案人員辦案質(zhì)量的監(jiān)控權(quán),擁有對(duì)全部辦案信息的查閱權(quán)、收集權(quán)、利用權(quán)、發(fā)布權(quán),對(duì)全院所辦案件具有統(tǒng)一管理權(quán)。 (三)系統(tǒng)性?；鶎訖z察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量管理范圍涵蓋立案、批捕、起訴、出庭支持公訴等各個(gè)訴訟階段以及法律文書、案卷歸檔等環(huán)節(jié),內(nèi)容涉及案件的實(shí)體審查和程序?qū)彶?/p>

3、。因此,在管理機(jī)制上要形成各部門相互配合、互相制約、事務(wù)統(tǒng)管的運(yùn)行模式,應(yīng)體現(xiàn)有效監(jiān)督制衡原則。案件質(zhì)量監(jiān)管不僅要做到整體聯(lián)動(dòng)、配合融洽、協(xié)調(diào)默契, 還要不斷提高監(jiān)管質(zhì)量、樹立監(jiān)督權(quán)威,確保正確的監(jiān)督意見能夠得到認(rèn)可、采納和落實(shí)。 (四)嚴(yán)謹(jǐn)性。嚴(yán)謹(jǐn)性主要體現(xiàn)在案件質(zhì)量管理體系的設(shè)計(jì)應(yīng)具備合法合理、步驟明晰、邏輯嚴(yán)密、程序嚴(yán)密、內(nèi)容系統(tǒng)的要求;體系構(gòu)建要符合法律規(guī)定和立法精神;程序要具有可操作性;流程管理的設(shè)定既要符合案件訴訟的自然規(guī)律, 又要結(jié)合內(nèi)部分工的職能實(shí)際, 同時(shí)也要有利于各部門間的和諧相處;時(shí)效上要具有及時(shí)性、經(jīng)常性;形式上要具有節(jié)約性和高效性,整合訴訟資源,節(jié)約訴訟成本, 提高辦

4、案效率的原則應(yīng)當(dāng)貫穿到整個(gè)流程設(shè)計(jì)的全過程;效果上要具有監(jiān)督的實(shí)用性,既要保障通過監(jiān)督程序及時(shí)發(fā)現(xiàn)案件中的質(zhì)量問題,又要保障問題能夠得到順利有效解決。 (五)高效性?；鶎訖z察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量管理必須能夠便捷地解決問題,既要求通過監(jiān)督程序及時(shí)發(fā)現(xiàn)案件中的質(zhì)量問題, 又要保障問題能夠得到順利有效解決。基層檢察機(jī)關(guān)在案件質(zhì)量管理活動(dòng)中不能占用訴訟時(shí)間,更不能成為訴訟的負(fù)擔(dān)。相反,應(yīng)通過案件質(zhì)量管理這一有效手段督促辦案人員依法定程序及時(shí)辦案,提高辦案效率。 二、現(xiàn)行案件質(zhì)量管理形式存在的問題 基層檢察機(jī)關(guān)普遍存在人員少、案件多,任務(wù)重、事務(wù)雜的實(shí)際,這一客觀現(xiàn)狀導(dǎo)致基層檢察機(jī)關(guān)在案件質(zhì)量管理工作上存在諸多

5、問題,主要反映在以下幾個(gè)方面: (一)案件質(zhì)量管理專門機(jī)構(gòu)設(shè)置上存在問題 從目前基層檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量管理工作情況看,大多數(shù)基層檢察院沒有設(shè)立專門的案件質(zhì)量管理機(jī)構(gòu),此項(xiàng)工作主要由各業(yè)務(wù)部門分管領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查,少數(shù)需提請(qǐng)檢察委員會(huì)討論的案件,也只能進(jìn)入檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)審查、把關(guān)范圍。對(duì)案件質(zhì)量的檢查和評(píng)定工作基本上是由業(yè)務(wù)部門自身來完成,這樣,導(dǎo)致案件質(zhì)量管理工作流于形式,給辦案質(zhì)量帶來一定的隱患。 (二)案件質(zhì)量考評(píng)機(jī)制不健全 基層檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量管理各自為政的管理形式,決定了無法確定統(tǒng)一的案件質(zhì)量考評(píng)標(biāo)準(zhǔn),從而導(dǎo)致基層檢察機(jī)關(guān)無法將辦案工作的各個(gè)環(huán)節(jié)納入統(tǒng)一的考評(píng)體系,無

6、法比對(duì)性地準(zhǔn)確確定案件質(zhì)量、考評(píng)案件質(zhì)量,各業(yè)務(wù)部門、各辦案人員辦案質(zhì)量的好壞沒有對(duì)照標(biāo)準(zhǔn),辦案質(zhì)量的好壞無區(qū)別,辦好辦壞都一樣,不能調(diào)動(dòng)業(yè)務(wù)部門和辦案人員的工作積極性。 (三)案件質(zhì)量的信息反饋機(jī)制不健全 由于案件質(zhì)量管理由各部門各自負(fù)責(zé),案件質(zhì)量大檢查活動(dòng)僅局限在小范圍內(nèi),很少有專門針對(duì)辦案質(zhì)量的征詢?nèi)簷z察人員的活動(dòng);很少有走訪、征求律所、公安、法院等相關(guān)部門意見的活動(dòng);很少有走訪、征求發(fā)案單位,聽取有關(guān)人員對(duì)辦案人員所辦案件的質(zhì)量評(píng)價(jià)意見。案件質(zhì)量的信息反饋機(jī)制渠道不暢,導(dǎo)致辦案部門不能及時(shí)聽到有關(guān)案件質(zhì)量的反饋意見,不能及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),就更不能有針對(duì)性地提高案件質(zhì)量了。 

7、       (四)案件質(zhì)量獎(jiǎng)懲機(jī)制不健全 基層檢察機(jī)關(guān)沒有建立統(tǒng)一的案件質(zhì)量管理體系,案件質(zhì)量的評(píng)估、獎(jiǎng)勵(lì)與懲戒就不能實(shí)現(xiàn)客觀、有效的對(duì)接,就無法合理考評(píng)案件質(zhì)量。沒有獎(jiǎng)懲機(jī)制的有效引導(dǎo),就不能在提高案件質(zhì)量、增強(qiáng)案件承辦人員責(zé)任心等方面產(chǎn)生激勵(lì)作用。 三、基層檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量管理體系科學(xué)合理構(gòu)建 基層檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)案件質(zhì)量管理,提高辦案質(zhì)量,就必須建立、健全科學(xué)合理的案件質(zhì)量管理體系,這樣才能達(dá)到案件質(zhì)量管理的目的。筆者結(jié)合基層工作的實(shí)際,對(duì)基層檢察機(jī)關(guān)構(gòu)建案件質(zhì)量管理體系提出以下設(shè)想: (一)案件質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其

8、職責(zé) 1、案件質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置。案件質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)是監(jiān)督各部門執(zhí)法辦案活動(dòng)并對(duì)所有案件質(zhì)量進(jìn)行考評(píng)的專門性機(jī)構(gòu),這一機(jī)構(gòu)的性質(zhì)決定了該機(jī)構(gòu)的設(shè)立應(yīng)具有一定的專業(yè)性、綜合性和權(quán)威性。由于基層檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)綜合性業(yè)務(wù)部門只有法律政策研究室,故筆者認(rèn)為,案件質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)在法律政策研究室,由法律政策研究室具體負(fù)責(zé)案件質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)的管理和組織協(xié)調(diào)工作,由主管法律政策研究室的院領(lǐng)導(dǎo)主管,并對(duì)檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)。這樣,案件質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)不僅具有專業(yè)性、綜合性,而且具有了一定的權(quán)威性。 2、案件質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)。筆者認(rèn)為,案件質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)基于其工作性質(zhì)應(yīng)具有以下職權(quán):一是案件的流程管理權(quán)。對(duì)基層檢察機(jī)關(guān)受理

9、的所有案件統(tǒng)一登記,包括自偵案件、批捕案件、起訴案件、民行案件及控申、監(jiān)所、技術(shù)部門受理或辦理的案件以及對(duì)凍結(jié)、扣押涉案款物及收繳的贓款贓物進(jìn)行備案登記等案件的受理登記工作,應(yīng)統(tǒng)一交案件質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)登記,保證每一起受理的案件都進(jìn)入案件質(zhì)量監(jiān)管流程。二是案件實(shí)體審查權(quán)。案件質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)基于其案件質(zhì)量監(jiān)管“閥門”的屬性,應(yīng)具有對(duì)部分特殊案件進(jìn)行實(shí)體審查的職權(quán)。筆者認(rèn)為這類案件應(yīng)包括以下幾類:一是對(duì)本院不受理(公安機(jī)關(guān)有異議案件)、不立案、不批捕、不起訴和撤銷的案件;二是辦案部門認(rèn)為是重大、復(fù)雜、疑難的案件;三是案件變更定性、追加漏犯、漏罪、認(rèn)定和否定重大犯罪情節(jié)、變更強(qiáng)制措施案件。案件質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)

10、對(duì)以上案件的審查內(nèi)容主要針對(duì)業(yè)務(wù)部門做出的案件處理意見。三是建議權(quán)。設(shè)立案件質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)后,原有業(yè)務(wù)部門的職責(zé)范圍和案件辦理、審查、決策程序不能變化,案件質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)只對(duì)部分案件結(jié)論是否正確進(jìn)行審查,僅具有對(duì)案件處理上的建議權(quán),不享有獨(dú)立處理案件的實(shí)體權(quán)力。四是程序監(jiān)督權(quán)。案件質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)業(yè)務(wù)部門辦理案件的時(shí)限和程序進(jìn)行監(jiān)督,確保依法定時(shí)限、程序辦案。 (二)案件質(zhì)量管理體系的機(jī)制創(chuàng)新 案件質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)設(shè)置以后,還應(yīng)配套制定相應(yīng)運(yùn)行制度,才能保證該機(jī)構(gòu)正常職能的發(fā)揮。筆者認(rèn)為還應(yīng)制定以下幾方面的制度: 1、建立辦案流程制度。案件質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)應(yīng)制定統(tǒng)一的辦案流程,從初查到立案、拘留、提請(qǐng)批捕

11、、審查批捕、移送起訴、審查起訴、一次退查、二次退查、提起公訴、判決、執(zhí)行等所有辦案環(huán)節(jié)制定辦案流程規(guī)定,統(tǒng)一“ 出口”和“ 入口”,實(shí)行所有案件的統(tǒng)一受理、登記和送達(dá),對(duì)內(nèi)由案件管理部門對(duì)每一起案件實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控、跟蹤定位, 為部門間的管理搭建橋梁, 為部門間的案件流轉(zhuǎn)修建高速通道。這樣,辦案部門的每個(gè)環(huán)節(jié)都受到有效監(jiān)督,將大大提高辦案的質(zhì)量和效率。 2、建立辦案質(zhì)量外部信息反饋機(jī)制。建立外部信息反饋制度,就是定期針對(duì)辦案質(zhì)量征求其他各業(yè)務(wù)部門意見,走訪、征求律所、公安、法院等相關(guān)部門意見,走訪、征求發(fā)案單位,聽取人民監(jiān)督員、特約檢察員和有關(guān)人員對(duì)辦案人員所辦案件質(zhì)量評(píng)價(jià)意見的制度。只有疏通案件

12、質(zhì)量的反饋渠道,才能督促辦案部門及辦案人員及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),并有針對(duì)性地改進(jìn)工作措施、提高案件質(zhì)量。 3、建立預(yù)警制度。預(yù)警制度主要是針對(duì)不捕、不訴、無罪等案件動(dòng)態(tài)發(fā)展?fàn)顩r的關(guān)注,目的是為檢察長(zhǎng)調(diào)整部署檢察工作提供決策參考。因此,要求其必須具有及時(shí)性、準(zhǔn)確性、客觀性。檢務(wù)預(yù)警監(jiān)督程序應(yīng)當(dāng)按照機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)的管理權(quán)限和流程進(jìn)行設(shè)計(jì),確保發(fā)揮檢務(wù)預(yù)警的應(yīng)有作用。實(shí)行檢務(wù)預(yù)警制度可以有效幫助檢察長(zhǎng)及時(shí)、全面地了解各業(yè)務(wù)部門案件進(jìn)展情況的同時(shí), 還對(duì)總體辦案質(zhì)量的監(jiān)督和控制具有重要的作用。 4、建立監(jiān)督保障機(jī)制。案件質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)被賦予案件質(zhì)量監(jiān)督職權(quán),但其設(shè)置同其他業(yè)務(wù)部門之間是平行的,因此,在保障其行使職

13、權(quán)的同時(shí),還應(yīng)保障其監(jiān)督意見的有效落實(shí)。案件質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督意見一般是建議性的,業(yè)務(wù)部門有權(quán)決定是否采納。但對(duì)于足以造成錯(cuò)案和決策性失誤的重大而緊迫的案件, 就有必要賦予案件質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)采取一定權(quán)威的救濟(jì)措施,所以,在案件質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督保障上還應(yīng)給予規(guī)范性的規(guī)定。監(jiān)督保障機(jī)制應(yīng)明確規(guī)定在特定條件下賦予案件質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)可以直接向檢察長(zhǎng)匯報(bào)案情或提請(qǐng)檢察委員會(huì)研究特殊案件的權(quán)力。這樣, 其監(jiān)督意見經(jīng)檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)采納后就會(huì)轉(zhuǎn)化為法定性的監(jiān)督意見,其強(qiáng)制性和執(zhí)行力就會(huì)得到有效落實(shí)。 5、建立案件質(zhì)量考評(píng)機(jī)制。考評(píng)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)案件質(zhì)量評(píng)查、督促、反饋的制度。通過定期的案件質(zhì)量考評(píng),不僅能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正有差錯(cuò)的案件,還為每一位辦案人員辦案情況提供了一個(gè)準(zhǔn)確的質(zhì)量記錄檔案。通過這一制度能合理實(shí)現(xiàn)案件差錯(cuò)責(zé)任與目標(biāo)管理考核的掛鉤,辦案質(zhì)量與晉升職級(jí)、評(píng)比先進(jìn)的掛鉤。這樣,案件質(zhì)量管理體系的激勵(lì)作用才能充分發(fā)揮出來,將會(huì)促使辦案人員增強(qiáng)責(zé)任感,樹立質(zhì)量意識(shí),提升辦案能力,提高辦案質(zhì)量。