基于制約因素分析的水庫移民管理研究

1、基于制約因素分析的水庫移民管理研究毛錦海河海大學(xué)商學(xué)院，南京（210098）E-mail：摘 要：從限制水庫移民管理的因素入手，在對其梳理分析的基礎(chǔ)上找出水庫移民管理存在的問題，并針對現(xiàn)狀提出若干對策，為水庫移民管理改革提供可行性建議。關(guān)鍵詞：水庫移民；制約因素；水庫移民管理1. 引言水庫移民是指因興建水庫而引起的較大數(shù)量的、有組織的人口遷移及社區(qū)重建活動。我國的水庫移民皆屬于政府行為，因而水庫移民皆屬于非自愿移民。非自愿移民的搬遷安置較之自愿移民的搬遷安置要艱巨復(fù)雜得多，它涉及政治、經(jīng)濟、文化、環(huán)境等諸多方面的問題。因為水庫移民搬遷和安置是政府行為而不是市場行為，由政府動員、組織與實施，這樣

2、做有利于保證工程建設(shè)進度要求，但政府行為常帶有一定的強制性，其產(chǎn)生的負面作用也是不容忽視的，有時直接影響到一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。而從新中國成立至今，全國累計修建8萬多座水庫，移民總?cè)藬?shù)達1600多萬人，居世界所有國家和地區(qū)之首。如此大規(guī)模的移民數(shù)量，在移民管理過程中遇到的問題和困難之多也是可想而知。由此，如何有效地對水庫移民進行管理成為我國移民工作重點，從制約因素分析入手則成為探討水庫移民管理的突破口。2. 水庫移民管理的相關(guān)制約因素分析水庫移民管理現(xiàn)狀不容樂觀，管理體制與市場經(jīng)濟不協(xié)調(diào)、移民生活得不到保障等問題嚴重。雖然移民安置已經(jīng)得到高度重視，其資金投入也不斷增加，據(jù)水利部不完全統(tǒng)

3、計，移民投資占水利工程總投資的比例不斷加大，大部分已占40%，個別的甚至超過70%。但是，移民生活現(xiàn)狀改善成效不佳，主要還是移民管理上的問題。從制約水庫移民管理工作的因素來看，在政府行政管理體制方面，管理部門領(lǐng)導(dǎo)者的思維意識及法制觀念方面，水庫移民管理隊伍及能力方面，區(qū)域人口、資源、環(huán)境方面，經(jīng)濟水平的區(qū)域性差異方面都存在著制約。2.1政府行政管理體制中的相關(guān)制約因素我國政府行政管理體制的改革正在引起越來越多的關(guān)注，相對于經(jīng)濟改革，政府改革滯后所帶來的一些問題也反映在水庫移民工作的管理上。在政府管理體制方面的制約因素主要集中在相關(guān)管理部門事權(quán)不清、政府在計劃體制向市場體制轉(zhuǎn)型過程中角色與作用的

4、界定等矛盾上。（1）現(xiàn)有水庫移民工作事務(wù)管理權(quán)責(zé)分散，政府相關(guān)部門間的事權(quán)不清國家現(xiàn)有的條塊體制使得移民工作這一類涉及多方面權(quán)責(zé)的事務(wù)在現(xiàn)有體制下處于分散狀態(tài)，對移民工作的管理形成制約。其中移民工作管理機構(gòu)的分散和管理部門執(zhí)法不到位具有較突出的影響。首先，沒有統(tǒng)一的移民管理機構(gòu)是其問題的根源之一。國家層面至今未設(shè)一個統(tǒng)一、專門的移民管理機構(gòu)。根據(jù)水利水電工程的建成年代不同、投資主體不同、受益主體不同，我國的水庫移民大致分為五類：中央直屬水庫移民、地方水庫移民、在建水庫移民、新建水庫- 1 -移民、南水北調(diào)工程移民，涉及全國20多個省區(qū)市。除缺少一個統(tǒng)一的移民管理機構(gòu)外，各地現(xiàn)有的移民管理機構(gòu)設(shè)

5、置更是五花八門。很多市級移民機構(gòu)掛靠在政府辦、計委、國土、農(nóng)委、民政部門，作為這些部門內(nèi)部的一個科室。甚至更離譜的是，個別地方將管理移民部門掛靠在計生委，移民部門一定程度上就是個虛設(shè)機構(gòu)。其次，“五龍治水”的影響至今存在。典型的所謂“五龍治水”的問題，即對全國水資源有五個行政部門進行管理和執(zhí)法：水利部統(tǒng)一管理全國水資源，建設(shè)部管理城市規(guī)劃區(qū)地下水，地礦部協(xié)同水利部管理地下水資源，農(nóng)業(yè)部管理漁業(yè)水域，林業(yè)部配合有關(guān)部門做好水土保持等等1。管理水資源的部門如此之多，界限又不十分清晰，這就勢必導(dǎo)致各部門涉及權(quán)力和利益時相互爭搶，涉及義務(wù)和責(zé)任時相互推諉。這種現(xiàn)象嚴重表現(xiàn)在水資源管理方面，而水庫移民的

6、管理中至今還存在這種現(xiàn)象?！拔妪堉嗡钡囊泼窆芾眢w制給各種利益關(guān)系的協(xié)調(diào)帶來困難。（2）我國社會經(jīng)濟體制改革過程中，移民工作的計劃體制與實際要求的市場體制的矛盾導(dǎo)致移民利益得不到保障當前，我國水電工程已由過去的國家負責(zé)走向市場化，建設(shè)資金也由國家無償撥款轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)融資，水利水電的建設(shè)管理轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)行為，電力產(chǎn)品按照市場機制競價上網(wǎng)銷售，利潤歸建設(shè)業(yè)主所有。但是，與此不相適應(yīng)的是，移民工程卻仍以政府部門為主導(dǎo)，由政府包攬一切。實際上是投資多元化、利益多元化、融資多元化，而移民工作仍是計劃化，形成“市場”與“計劃”的矛盾。在這種新的水電開發(fā)建設(shè)體制下，政府作為移民項目的責(zé)任主體和法人，承擔(dān)任務(wù)與投

7、資“雙包干”的責(zé)任和風(fēng)險。業(yè)主則片面理解移民工作的“政府行為”，將其視為工程分包項目的“包工頭”，盡可能降低工程造價和運行成本。于是，業(yè)主為追求利益最大化，“重工程、輕移民，重電站、輕庫區(qū)”現(xiàn)象出現(xiàn)，難免在移民規(guī)劃投資上做文章，想方設(shè)法將部分成本轉(zhuǎn)嫁到地方政府頭上。而現(xiàn)行移民工作決策、實施、監(jiān)督機制的尚未完善，客觀上為業(yè)主調(diào)低移民安置規(guī)劃投入創(chuàng)造了條件。而且，還存在移民規(guī)劃的委托方、設(shè)計者、審批者有著千絲萬縷的“血緣姻親”關(guān)系的現(xiàn)象，等于是“哥哥委托兄弟設(shè)計，老子審計兒子”的關(guān)系。這種體內(nèi)循環(huán)的結(jié)果，往往容易忽略移民利益。而移民作為受影響最大的直接主體，卻缺乏恰當、有效的渠道參與移民安置規(guī)劃和

8、補償標準的編定過程，反映、維護自身的要求和合法利益。2.2管理部門領(lǐng)導(dǎo)者的思維意識及法制觀念方面的制約因素管理者的思想觀念在變革時代顯得非常重要，部分管理部門領(lǐng)導(dǎo)者的思維意識及法制觀念與現(xiàn)實要求不相符導(dǎo)致移民工作的問題很多，尤其是移民經(jīng)費的使用。（1）“以工程為本”的思想仍然存在直接影響到移民經(jīng)費的使用從管理意識上講，“以工程為本”的框框仍然存在。長期以來，在工程建設(shè)尤其是水利水電工程建設(shè)中，主體工程和移民安置總是被定位為一種主次關(guān)系、從屬關(guān)系，尤其在工程前期研究和規(guī)劃設(shè)計階段，一切以主體工程為中心，所有研究決策都基本圍繞主體工程這個中心進行，征地和移民工作即使研究也只研究其宏觀上、投資上對主

9、體工程的影響，只被看作是為工程建設(shè)服務(wù)的，是工程建設(shè)的包袱，避之則吉（移民安置由當?shù)卣邪褪抢C）2。而壓縮工程造價總是在減少移民經(jīng)費上做文章，隨意挪用、扣欠“移民經(jīng)費”來保證工程（2）簡單化傾向普遍存在于管理工作當中，移民問題得不到真正解決 的順利實施等等現(xiàn)象比較嚴重。- 2 -管理部門一些領(lǐng)導(dǎo)者，遇到事情，喜歡簡單處理，敷衍了事，不愿意去從本質(zhì)上解決。在管理方法上，盡管各地有許多有益的經(jīng)驗，然而普遍存在征地和移民實施管理工作簡單化傾向。由于征地移民工作問題多，處理難度大，一般建設(shè)單位往往通過各種手段，如當?shù)卣邪绞降缺M量回避，而不是面對問題，積極主動地處理它、解決它。而具體工作中因

10、沒有完善的規(guī)范與標準，沒有相應(yīng)的具體的操作規(guī)則，往往難以實施與監(jiān)督。（3）實施管理監(jiān)督問題嚴重，移民經(jīng)費使用效率低下管理監(jiān)督不到位。移民管理機構(gòu)目前普遍設(shè)在政府部門內(nèi)，是一種二合一的體制。對業(yè)主，他代表的是移民的利益，于是移民經(jīng)費要的越多越好；對移民，他代表的又是政府，因此對移民經(jīng)費要精打細算。這種左手要錢右手花錢的混合體制很難保證移民經(jīng)費的?？顚Ｓ茫狈τ辛Φ谋O(jiān)督機制。而且，長期以來缺乏有效的約束機制，導(dǎo)致移民安置實施的管理出現(xiàn)任意性、盲目性和短期行為移民安置效果差，生產(chǎn)生活水平長期不能恢復(fù)，移民資金管理不嚴，使用效率低的現(xiàn)象時有發(fā)生，有的部門有時集設(shè)計、實施、建設(shè)單位、監(jiān)理單位、政府幾種職

11、能為一體，不符合權(quán)力監(jiān)督原則。水庫移民安置工作監(jiān)理試行過程中，對政府的監(jiān)督往往使水庫移民實施監(jiān)理在實際操作中遇到困難，效果也不甚理想。（4）一些管理部門和領(lǐng)導(dǎo)者的法制意識淡薄造成移民經(jīng)費的流失移民資金中出現(xiàn)的問題就是其部分領(lǐng)導(dǎo)者和管理部門的法制意識薄弱的體現(xiàn)。對于移民資金的管理缺乏嚴肅性和法制性，導(dǎo)致在移民經(jīng)費撥付、工程監(jiān)理等諸多環(huán)節(jié)上把關(guān)不嚴，造成移民資金的不同程度的流失，甚至造成貪污、侵吞、挪用等問題。2.3水庫移民管理隊伍及能力的制約因素長期以來，水庫移民工作從屬于工程建設(shè)的地位使得管理隊伍建設(shè)和人員素質(zhì)長期得不到提高，人們并沒有將移民管理視為一項專業(yè)性工作對待，在某種程度上這種滯后狀況

12、又導(dǎo)致移民工作成效長期低下，得不到社會各界的重視與承認。因此，移民管理工作是否到位非常重要的一個制約因素是現(xiàn)有移民工作隊伍能否有力給予支撐。（1）管理人員的使用隨意性很大，其素質(zhì)無法達到行業(yè)管理的要求新建工程移民工作的干部崗位一般由一些單位臨時抽調(diào)人員從事，沒有嚴格的篩選和選拔標準，用人的隨意性。其中，很大一部分人員甚至從沒有從事過水庫移民管理工作。更談不上其具備相關(guān)的經(jīng)驗和相應(yīng)的專業(yè)知識，要使其能夠勝任移民管理工作，順利應(yīng)對管理過程中出現(xiàn)的各種問題是不可能的，也就無法適應(yīng)這個行業(yè)管理的要求。（2）對于移民工作管理人才的培養(yǎng)和使用不夠重視從移民工作人員的素質(zhì)來看，從事移民工作的專業(yè)人員，無論是

13、科研設(shè)計部門，還是管理部門都只占從事水利工程技術(shù)人員的極少數(shù)，而且基本上未受過專業(yè)培訓(xùn)。對于水利管理方面的知識更不可能進行在系統(tǒng)的學(xué)習(xí)和實踐，其素質(zhì)問題是移民問題妥善處理的一大障礙。從移民管理人才的培養(yǎng)來看，缺乏這個方面專業(yè)人才培養(yǎng)的各類院?！，F(xiàn)在所具有的，只是水利工程類和純管理類的專業(yè)培訓(xùn)，其畢業(yè)生要勝任水庫移民的管理工作，需要更多的實戰(zhàn)經(jīng)驗的積累才能得心應(yīng)手，而這類畢業(yè)生能真正進入此行業(yè)工作也很少?，F(xiàn)實是沒有合適的人才可用，也沒有使用合適的人才。除了以上提到的三大制約因素，區(qū)域人口、資源、環(huán)境三者關(guān)系和經(jīng)濟水平的區(qū)域性差異也成為水庫移民管理工作需要重點考慮的問題。水庫移民的遷移、安置與扶持

14、涉及到區(qū)域人口、資源、環(huán)境等各種因素的變化，由此而來對移民工作本身形成一定的制約，這些構(gòu)成- 3 -的移民工作在管理環(huán)境方面的制約。要想做到可持續(xù)發(fā)展，必須解決三個主要問題即人口、資源和環(huán)境問題，水庫移民安置對自然環(huán)境、生態(tài)環(huán)境和社會環(huán)境帶來一定影響，需要考慮當?shù)氐耐恋爻休d力和環(huán)境容量。由于社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，土地自然資源的匱乏以及人民群眾物質(zhì)生活水平的不斷改善和提高，水利水電工程建設(shè)中的占用土地導(dǎo)致的移民問題日益突出。同時，經(jīng)濟水平的區(qū)域性差異對移民工作實施也具有潛在的制約影響。我國不同區(qū)域的經(jīng)濟水平差距是顯而易見的，這是我國的基本國情。我國區(qū)域差距表現(xiàn)為多方面的差距，其中，東部、中部和

15、西部區(qū)域之間的差距尤其受人關(guān)注，具有區(qū)域間經(jīng)濟總量及增長率差距過大；區(qū)域間工業(yè)化和城市化水平差距過大；區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“質(zhì)量”相差過大等特點3。因此，巨大的區(qū)域差異勢必在水庫移民安置問題埋下了隱患，尤其是經(jīng)濟的巨大差距，是移民安置后能否穩(wěn)定的一大阻礙。3. 水庫移民管理改革如何打破水庫移民管理工作中面臨的種種制約，是水庫移民管理亟待解決的問題。而現(xiàn)實是，學(xué)術(shù)界對于水庫移民的研究多數(shù)集中在移民遺留問題解決上，很少涉及對于移民管理本身的探討上。具體見如下圖表分析：圖1 水庫移民學(xué)術(shù)關(guān)注度Fig1 Reservoir immigrant academic attention圖2 水庫移民用戶關(guān)注度Fi

16、g2 Reservoir immigrant user attention圖1和圖2是CNKI上最新統(tǒng)計的學(xué)術(shù)趨勢圖。圖1是對于水庫移民中各個研究方向?qū)W術(shù)關(guān)注程度的一個統(tǒng)計。其中A為水庫移民經(jīng)濟學(xué)探討、B為水庫移民監(jiān)理探討、C為水庫移民社會性探討、D為水庫移民后期扶持探討和遺留問題解決。圖2是對學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)用戶對水庫移民重點關(guān)心問題的一個統(tǒng)計。其中A是對水庫移民對區(qū)域社會發(fā)展的影響、B是對- 4 -水庫移民反貧困的思考、C和D都是對水庫移民社會風(fēng)險及對策研究、E是對水庫移民管理決策的探討。從圖1不難發(fā)現(xiàn)近期學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點還是落在水庫移民遺留問題的解決上。而真正現(xiàn)實中大家關(guān)注的還是水庫移民管理決

17、策的研究，這從圖2中能清楚看出。由此，僅從學(xué)術(shù)期刊上可見對于水庫移民問題研究的“供需不一致”。現(xiàn)在急需的是對于水庫移民管理問題的研究和確實有效的對策建議。因此，對于這樣的現(xiàn)實需求，才有了水利移民管理問題研究和撰寫的意義?；诖耍疚某醪絿L試從以下四個方面對水庫移民管理進行探索研究：3.1政府管理方式的變革變革首先就要從內(nèi)部著手，現(xiàn)在的水庫移民是在市場經(jīng)濟體制下進行的，那么政府在水庫移民中的作用就會發(fā)生變化。一方面，由于多種所有制經(jīng)濟成分并存和股份制企業(yè)的出現(xiàn)，已經(jīng)突破了過去水利、水電工程由國家建設(shè)的概念，工程項目的投資效益與項目對水庫淹沒區(qū)社會經(jīng)濟的影響之間的尖銳矛盾將不能再由政府來包攬承擔(dān)，

18、項目建設(shè)單位不得不介入和參與移民安置的管理。另一方面，政企分開，財政獨立，也使得水庫移民工作中的作用將逐步由管理和執(zhí)行轉(zhuǎn)變成服務(wù)和指導(dǎo)，而更多的工作將在項目業(yè)主和移民的共同參與及移民監(jiān)理的監(jiān)督下協(xié)商完成?？偟脕碚f，水利工程移民是由多個行動主體參與，不同主體都應(yīng)該存在不同的目標，為了使他們協(xié)調(diào)成一種有效的聯(lián)合行動過程，它們各自都應(yīng)該以平等身份參與移民管理4。因此，有必要建立 “政府負責(zé)、投資包干、移民監(jiān)理、項目管理、移民參與” 新的移民管理體制。3.2水庫移民安置與扶持必須引入市場機制目前的移民政策相對滯后，與現(xiàn)行法規(guī)有沖突，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展與成熟，1991年頒布的安置條例已不能適應(yīng)形勢要求，

19、與現(xiàn)行的土地管理法、土地承包法存在法律、法規(guī)的銜接問題，導(dǎo)致在移民工作中存在不合理不合法的內(nèi)容，移民利益補償機制未到位，使得受損群體與受益群體在一定程度上背離，而又缺乏相應(yīng)的利益調(diào)整體制是水利水電工程普遍存在的問題。水庫移民工作在計劃經(jīng)濟體制時期主要是政府行為，強調(diào)統(tǒng)一性，移民補償投資都由政府支付和使用，但往往因為規(guī)劃不周，補償標準偏低，存在不少遺留問題?，F(xiàn)今的水庫移民是在市場經(jīng)濟體制下進行的，水庫移民立法必須引入市場機制，通過立法的形式在移民實施過程中建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的企業(yè)化體制；通過立法改革水利水電工程移民投資體制，逐步建立政府行為和市場經(jīng)濟相結(jié)合的投資體制，相應(yīng)

20、確立移民補償投資的主體地位，以實現(xiàn)投資、產(chǎn)權(quán)和獲取效益的三權(quán)合一，這樣也才能從根本上解決“重工程、輕移民”的問題，從而實現(xiàn)移民安置真正穩(wěn)定。3.3水庫移民管理理念的變革思想先于行為，只有正確的管理理念，才能準確指導(dǎo)管理工作。水庫移民管理理念的變革可以從兩方面考慮：（1）緊抓“以人為本”的思想。讓黨和政府關(guān)于水庫移民的政策惠及廣大移民，使移民群眾享受移民工作的成果。是要把移民群眾的生產(chǎn)生活時刻掛在心上，從增加收入，擴大就業(yè)，完善社會保障體系，發(fā)展教育、科技、文化事業(yè)，改進醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等具體事情做起，著力解決關(guān)系移民群眾切身利益的突出問題。- 5 -（2）加強管理者的法制觀念。要清楚地明白法律所規(guī)

21、定的權(quán)利和義務(wù)，不僅要有法可依，還必須做到有法必依。增加監(jiān)督審查的內(nèi)容，包括對管理者的行為監(jiān)督、對實施規(guī)劃的合理性和科學(xué)性的審查，以及管理者在土地補償、后期扶持等移民安置中的業(yè)績考核等等。3.4水庫移民管理體系建設(shè)僅僅存在先進的理念是不夠的，只有管理成為一種體系，才能促使水庫移民管理實之有效?？梢詮墓芾順藴屎腿瞬排囵B(yǎng)兩方面著手：（1）建立移民工作的專業(yè)化管理體系，建設(shè)管理標準，引進職業(yè)化體系。移民工作的專業(yè)化管理體系，也就是要規(guī)范移民工作，尤其是用人機制，因為水庫移民不僅涉及技術(shù)學(xué)和經(jīng)濟學(xué)，而且還涉及到社會學(xué)。其專業(yè)知識要求很強，在管理過程中往往要打破專業(yè)界限，綜合地應(yīng)用有關(guān)的專業(yè)知識。因此，

22、明確管理標準，對其管理人員進行職業(yè)規(guī)劃，建立一套管理人員職業(yè)體系，將為優(yōu)質(zhì)、高效地搞好水庫移民管理工作提供一批具有較強的現(xiàn)代科技和經(jīng)濟管理理論知識并具備一定的政策、法律知識的人才。（2）要加強水庫移民工作的培訓(xùn)，建立人才培養(yǎng)體系。人才的培養(yǎng)來源于兩個方面：一方面提高外在支撐，有關(guān)高等院校（如水利工程、管理類院校）應(yīng)完善水庫移民專業(yè)設(shè)置，加強專業(yè)培訓(xùn)，為移民工作培養(yǎng)人才；另一方面從內(nèi)在提升，要求現(xiàn)在從事移民工作的人員加強學(xué)習(xí)行業(yè)知識，并在工作實踐中努力提高自己的業(yè)務(wù)水平。然而，這兩方面的人才，前者具備較高的理論素質(zhì)，后者則擁有更多的實踐經(jīng)驗。而達到建立高素質(zhì)的干部隊伍和高水平的管理體系的目的，必

23、須兩者向結(jié)合，即理論和實踐相結(jié)合的人才，這樣的管理隊伍才能適應(yīng)行業(yè)管理的要求。4. 結(jié)語事實上，中央政府對于水庫移民管理工作正在不斷地提高和完善。比如水利部水庫移民開發(fā)局積極推進移民政策研究，加大“六年規(guī)劃”實施力度，認真實踐移民社會管理職能，推動定點扶貧，管理工作取得了新的進展。到 2005 年底，中央直屬水庫移民人均純收入將達到1500元，較2004年增長11%，絕對貧困人口將由33%下降到25%。移民安置區(qū)經(jīng)濟發(fā)展, 社會穩(wěn)定。本文通過以上對水庫移民管理約束因素的研究，嘗試找出了其管理工作中存在的問題，從而針對性地提出了若干可行性的對策及建議。實際上水庫移民是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，對其的管理要求也是嚴