科學(xué)發(fā)展觀視域下城鎮(zhèn)化承載力問題探索

1、科學(xué)發(fā)展觀視域下城鎮(zhèn)化承載力問題探索伴隨著20世紀(jì)70年代全球性人口膨脹、資源短缺、生態(tài)環(huán)境惡化等一系列問題的爆發(fā)，許多國際機構(gòu)、政府組織和學(xué)術(shù)界相繼開展了不同尺度區(qū)域承載力的研究，既包括土地、水、礦產(chǎn)等單一要素承載力的評價，也包括資源復(fù)合系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)、區(qū)域系統(tǒng)承載力的評估。當(dāng)前，我國已步入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，2009年，我國城鎮(zhèn)人口總量為6.22億人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到46.6%；2010年，我國城鎮(zhèn)人口總量接近6.5億，城鎮(zhèn)人口比重達(dá)到47.7%，較2009年提高了1.1個百分點。在保持持續(xù)較快增長的同時，我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展仍有很大潛力。根據(jù)相關(guān)研究，2015年前我國城鎮(zhèn)化水平將超過

2、50%，到2020年，城鎮(zhèn)人口約有六成；到2030年約占七成。從客觀規(guī)律和近年來我國城鎮(zhèn)化發(fā)展態(tài)勢來看，未來20年，我國將處于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段。按照目前的人口規(guī)模來推算，我國城鎮(zhèn)化水平每提高1個百分點，就意味著將有近2000萬農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)，這必將從居住、生活、學(xué)習(xí)、就業(yè)等方面創(chuàng)造巨大的消費需求。城鎮(zhèn)化率的提高，將導(dǎo)致資源開發(fā)與利用強度在持續(xù)增大，導(dǎo)致區(qū)域系統(tǒng)的快速演化。特別是以城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展為特征的城鄉(xiāng)系統(tǒng)演變及其狀態(tài)，日益成為協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展科學(xué)決策的熱點與難點問題。正因為如此，只有著力提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，穩(wěn)步提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和水平，才能進一步挖掘和釋放我國雄厚的需求潛力

3、。一、城鎮(zhèn)承載力面臨的問題改革開放以來，我國的城市化進程明顯加快，與此同時，在許多大中城市不同程度地出現(xiàn)了諸如水資源緊張、能源短缺、廢棄物污染、大氣環(huán)境質(zhì)量惡化、中心區(qū)人口過密、基礎(chǔ)設(shè)施特別是道路交通設(shè)施嚴(yán)重滯后等現(xiàn)代城市通病。這些問題一方面對城市居民的生產(chǎn)、生活帶來了現(xiàn)實的負(fù)面影響，同時，也給城市系統(tǒng)的正常運轉(zhuǎn)和可持續(xù)發(fā)展埋下了不容忽視的隱患。（一）城鎮(zhèn)人口無限膨脹多年來，中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)偏重主觀愿望而忽視地理基礎(chǔ)的承載能力。主要表現(xiàn)在人口的急劇增加和對資源的掠奪式利用，無限的人口膨脹、無限的擴張性建設(shè)，最終使城市不堪重負(fù)。據(jù)有關(guān)資料介紹，深圳“十一五”計劃將常住人口控制在900萬以內(nèi)，可目

4、前深圳實際管理人口總數(shù)接近1450萬，流動人口1200萬。如此高密度的人口,給深圳城市發(fā)展、管理、社會治安和計劃生育、環(huán)境保護等各方面工作帶來巨大壓力1，對深圳城市可承載力構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。近年來，深圳資源“瓶頸”問題凸顯，城市發(fā)展空間不足，水、電、油、運全面緊張。另據(jù)資料介紹，建國后西安城市建成區(qū)面積從約20平方公里猛增到160多平方公里，市區(qū)人口也從約20萬猛增到約300萬。巨大的生存壓力迫使西安對地下水資源進行掠奪性的開采。由于地下水開采過量，曾使大雁塔出現(xiàn)沉降、傾斜，市內(nèi)出現(xiàn)地裂縫10條，形成在地表露出明顯的地裂縫總長度約40公里，地裂縫展布范圍約150平方公里。每到夏季，西安就會出現(xiàn)水荒

5、，有的地方停水長達(dá)一個多月。據(jù)2005年初通過國務(wù)院批復(fù)的北京城市總體規(guī)劃(2004-2020)，到2020年時，北京的總?cè)丝谝?guī)模要控制在1800萬人。但是,到目前為止,北京市的常住人口和外來人口的總和已經(jīng)超過2200萬人。不可否認(rèn)的是，特定條件下，城市的人口承載力總是有限的。如果目前的資源供給能力不發(fā)生變化，人口無限增長，那么遲早會達(dá)到極限。（二）城市建設(shè)過度擴張在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的推動下，在“國有”和“集體”這兩個相地土坷垃的土地管理體系中，尋找各自發(fā)展路徑的城市和農(nóng)村都在擴張利用土地。而與此形成鮮明對照的是，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，國內(nèi)不少城鎮(zhèn)陷入了土地承載力不足的困境，據(jù)測算，按照一些城市

6、現(xiàn)在的發(fā)展速度，未來5年將用完2020年的城市用地指標(biāo)。一些地方政府把城市建設(shè)作為擴大投資、拉動經(jīng)濟增長的重要途徑，超出本地財力，盲目擴大城市規(guī)模，盲目建大廣場、大草坪、寬馬路、摩天樓等形象工程，大搞綠化、美化、亮化，甚至相互攀比，大大增加了城鎮(zhèn)化成本。另外，擴張后的城市功能不完善、不匹配；城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展與土地利用的規(guī)劃和發(fā)展脫節(jié)，就業(yè)聚集地與居住區(qū)相路甚遠(yuǎn)；一些城市的地下管網(wǎng)、環(huán)境治理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為滯后，不能滿足城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的需求；道路交通網(wǎng)絡(luò)不完善，交通堵塞十分嚴(yán)重；城市綜合防災(zāi)系統(tǒng)建設(shè)普遍比較薄弱，城市公共設(shè)施的應(yīng)急搶險機制不健全。（三）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對偏重產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的不竭動

7、力，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是經(jīng)濟活動與生態(tài)環(huán)境相互作用的重要紐帶。近年來，一些城鎮(zhèn)雖然加大了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度，但由于歷史原因，以造紙、化工、建材等行業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀仍未得到根本改變，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對偏重，污染物排放強度仍很高。有的城市萬元GDP化學(xué)需氧量排放強度達(dá)到6.49公斤；萬元GDP二氧化硫排放強度達(dá)到6.35公斤；萬元GDP能耗達(dá)到1.8噸標(biāo)準(zhǔn)煤，能耗較高。有的城市化工、造紙、鋼鐵等重工業(yè)的增長幅度高于輕工業(yè)的增長幅度，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍有加重的趨勢。一些城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變相對固化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)尚未脫離傳統(tǒng)高耗能的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式；產(chǎn)品結(jié)構(gòu)相對單一，產(chǎn)業(yè)趨同現(xiàn)象普遍；高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，技術(shù)創(chuàng)新能力滯后。從一些城市

8、投資服務(wù)業(yè)的結(jié)構(gòu)看，房地產(chǎn)、市政公用基礎(chǔ)設(shè)施、交通運輸和貿(mào)易、住宿餐飲業(yè)4項投資合計就占到近90%。而其他服務(wù)業(yè)投資比重相對偏低，使產(chǎn)業(yè)層次提升、結(jié)構(gòu)調(diào)優(yōu)的力度沒有得到相應(yīng)的增強。另外，有的城市一些工業(yè)企業(yè)尤其是化工企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備相對落后，產(chǎn)品科技含量低、競爭力不強，流動資金缺乏，生產(chǎn)過程中污染物跑冒滴漏現(xiàn)象時有發(fā)生，污染治理成本較高。（四）擴容城市就業(yè)形勢嚴(yán)峻城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的產(chǎn)物，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化的支撐。城鎮(zhèn)承載力是就業(yè)崗位的承載力，即在城鎮(zhèn)化的過程中，在人口向大城市、中等城市轉(zhuǎn)移的過程中，絕對不能簡單地追求“放下鋤頭我就是城鎮(zhèn)人”的做法。沒有工業(yè)化的基礎(chǔ)，沒有就業(yè)崗位的支撐，城鎮(zhèn)化絕對是不健

9、康的。隨著現(xiàn)代化區(qū)域中心城市戰(zhàn)略的實施，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整力度的不斷加大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐的加快和工業(yè)化進入資本密集度提高階段，資本對勞動的替代加快，就業(yè)對經(jīng)濟增長的彈性較以往降低。加之一些地方政府在推進城鎮(zhèn)化過程中，資源集中用于城市建設(shè)，而創(chuàng)造的就業(yè)機會不足，造成部分城市發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)“空心化”問題。還有一些地方政府通過調(diào)整行政區(qū)劃來擴大城市轄區(qū)面積，但產(chǎn)業(yè)并未得到發(fā)展，創(chuàng)造的就業(yè)崗位十分有限。二、科學(xué)發(fā)展觀視域下我國城鎮(zhèn)化承載力問題探索提高城市承載力是城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，也是新時期現(xiàn)代城市發(fā)展建設(shè)的重要內(nèi)容。為有效提升城鎮(zhèn)化發(fā)展中的承載力，需要從城市承載力預(yù)警體系建立、實施主體確立、危機管理方式

10、轉(zhuǎn)變、公眾參與機制強化和實施途徑順暢等方面采取相應(yīng)的措施，以保障城市各類活動有序進行。（一）編制和實施城鎮(zhèn)規(guī)劃，有效配置公共資源在快速城鎮(zhèn)化背景下，城市發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾日益突出。編制和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃是實現(xiàn)政府戰(zhàn)略目標(biāo)、彌補市場不足、有效配置公共資源、保護資源環(huán)境、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、縱社會公平、保持社會穩(wěn)定的重要手段。因此，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力要從城鎮(zhèn)規(guī)劃入手，從整體利益和長遠(yuǎn)利益出發(fā)，合理、有序地配置空間資源。1、認(rèn)真做好城鎮(zhèn)規(guī)劃工作提高城鎮(zhèn)綜合承載能力要從城鎮(zhèn)規(guī)劃入手，要充分認(rèn)識城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展規(guī)律，尋找城鎮(zhèn)建設(shè)快速發(fā)展和加強城鎮(zhèn)管理的有效對策，改變過去從城鎮(zhèn)發(fā)展需要出發(fā)考慮資源供應(yīng)的思維模式，根

11、據(jù)各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平、區(qū)位特點、資源稟賦和環(huán)境基礎(chǔ)，根據(jù)資源和環(huán)境的承載能力合理確定各地城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)，因地制宜地制定城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略及相關(guān)政策措施，做到?jīng)]有規(guī)劃不決策，沒有控制性詳規(guī)不供地，沒有批準(zhǔn)過的規(guī)劃不招商，堅決抵制和糾正規(guī)劃實施中的隨意性，堅持用規(guī)劃引導(dǎo)城鎮(zhèn)的合理布局和協(xié)調(diào)發(fā)展。2、統(tǒng)籌考慮多種發(fā)展因素。要統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟布局、就業(yè)崗位、人口居住、資源環(huán)境以及現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩兀鸩叫纬刹季趾侠淼某擎?zhèn)化發(fā)展格局。建立較實用、具有一定普適意義的、以現(xiàn)實環(huán)境容量為主要依據(jù)的城市復(fù)合環(huán)境承載力評價指標(biāo)體系、城市環(huán)境復(fù)合承載力綜合評價模型以及城市環(huán)境復(fù)合承載系數(shù)的判別方法。鼓勵資源環(huán)境承

12、載力比較好的區(qū)域多發(fā)展城市、多聚集資金和人口；對于資源環(huán)境承載力已經(jīng)達(dá)到或者嚴(yán)重超過承載力，而且要付出極大的成本才能夠提高承載力的地區(qū)，要適度限制擴張；人口分散、資源條件較差的區(qū)域要重點發(fā)展現(xiàn)有城市、縣城和有條件的建制鎮(zhèn)。3、注重優(yōu)化整合城市群。要統(tǒng)籌規(guī)劃，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各城市間生產(chǎn)要素的優(yōu)化整合，并加強分工協(xié)作和優(yōu)勢互補，形成若干用地少、就業(yè)多、要素集聚能力強、人口合理分布的新城市群，使之能發(fā)揮更大的規(guī)模效應(yīng)、集聚效應(yīng)、輻射效應(yīng)和聯(lián)動效應(yīng)。要根據(jù)資源環(huán)境承載能力、發(fā)展基礎(chǔ)和潛力，按照發(fā)揮比較優(yōu)勢、加強薄弱環(huán)節(jié)、享受均等化基本公共服務(wù)的要求，逐步形成主體功能定位清晰、東中西良性互動、公共服務(wù)和人民

13、生活水平差距趨向縮小的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局。（二）建立承載力預(yù)警體系，增強評估工作的科學(xué)性科學(xué)的承載力預(yù)警評估體系是科學(xué)評價城鎮(zhèn)化承載力的根本前提。為了引導(dǎo)城市健康持續(xù)發(fā)展，加快資源持續(xù)、環(huán)境友好的現(xiàn)代城市建設(shè)，提升城市承載力以及對危機的應(yīng)對能力，要針對現(xiàn)有承載力評估體系的缺失，結(jié)合我國城鎮(zhèn)化的地域特點，根據(jù)城鎮(zhèn)化承載力各要素的實際情況，從預(yù)警性指標(biāo)和綜合承載力指標(biāo)兩方面建立城市承載力評價指標(biāo)體系。1、建立評估指標(biāo)體系為了使城市的發(fā)展更加合理，建立城市綜合承載力評價指標(biāo)體系要選取各要素子系統(tǒng)中能夠真實、客觀地反映城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和質(zhì)量要素供給與需求兩方面的指標(biāo)表示承載力，并且建立專家“頭腦風(fēng)暴”選擇

14、指標(biāo)，建立評估指標(biāo)體系，并在實施中試行，不斷修改完善。運用評估指標(biāo)體系對京津冀城市群、長三角城市群、珠三角城市群、中原城市群和成渝城市群五大城市群進行承載力評價和管治示范，并以城市發(fā)展的實際情況校核指標(biāo)體系。2、有重點地進行一些城市承載力的評估。基于承載力的相關(guān)理論，要建立城市承載力評價指標(biāo)體系，建立量化模式。要對全國200多個地級市進行承載力評估，進一步優(yōu)化承載力評估體系，最終確定一套適合中國國情的城市承載力評價指標(biāo)體系，對全國660個城市進行承載力評估。要通過城市承載力的評估為城市規(guī)劃理論體系的構(gòu)建奠定基礎(chǔ)，進而為可持續(xù)城市開發(fā)戰(zhàn)略的實施提供理論依據(jù)。3、對一些城市發(fā)展過程中的要素狀態(tài)、發(fā)

15、展模式提出警示。要通過建立城市承載力的評價指標(biāo)體系加強預(yù)警性指標(biāo)的研究，通過預(yù)警指標(biāo)對城市發(fā)展過程中的要素狀態(tài)以及發(fā)展模式提出警示；根據(jù)城市承載力評價制度，診斷城市發(fā)展過程中的問題，對不同類型問題的城市進行分類指導(dǎo)；要建立基于城市承載力的可視化系統(tǒng)，模擬承載力空間狀態(tài)、預(yù)警狀態(tài)，建立全國區(qū)域城市分級管理的承載力系統(tǒng)，進行城市承載力分空間管理。及時發(fā)布中國城市承載力評估報告，建立城市發(fā)展模式的評判機制，保障城市承載力范圍的可持續(xù)發(fā)展。（三）壯大產(chǎn)業(yè)和培育品牌，增強城鎮(zhèn)發(fā)展支撐力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是城市綜合承載力的綜合表現(xiàn)，提高城市綜合承載力，首先要從改造、提升、轉(zhuǎn)換城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)入手。要立足城鎮(zhèn)實際，因地

16、制宜，揚長避短，壯大產(chǎn)業(yè)發(fā)展，努力實現(xiàn)工業(yè)發(fā)展上的新突破。在一些城鎮(zhèn)工業(yè)化基礎(chǔ)比較薄弱的情況下，要揚長避短，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的優(yōu)勢，以工業(yè)化的理念謀劃農(nóng)業(yè)，積極推進品牌經(jīng)營、市場營銷和資本運營三大戰(zhàn)略，著力培養(yǎng)一批起點高、規(guī)模大、競爭力強的大型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)集團，建立一批具有較高知名度和市場占有率的區(qū)域性農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化品牌。1、大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)集群。要明確各城鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)功能定位，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)集群。工業(yè)基礎(chǔ)比較好的城鎮(zhèn)要圍繞城市消費和現(xiàn)代工業(yè)大力發(fā)展“高、精、尖”項目，在電子信息、現(xiàn)代裝備制造、生物醫(yī)藥、新材料、環(huán)境與節(jié)能等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)突破并形成產(chǎn)業(yè)；礦產(chǎn)資源豐富的城鎮(zhèn)要按照深加工、科技型

17、、環(huán)保型的要求，做強優(yōu)勢礦產(chǎn)業(yè)；生物資源豐富和以農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)為主的城鎮(zhèn)要加快產(chǎn)業(yè)化步伐，集高效種植、觀光采摘、休閑養(yǎng)生、餐飲娛樂等功能于一體，大力發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)。2、不斷推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程。在推進城鎮(zhèn)化的同時，要注重實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步，以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為支撐，依托資源優(yōu)勢，努力搭建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)示范平臺，著力培養(yǎng)一批起點高、規(guī)模大、競爭力強的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)，不斷推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)從規(guī)模化向?qū)I(yè)化、企業(yè)化、組織化、品牌化的方向轉(zhuǎn)變。不僅要依托農(nóng)村專業(yè)大戶（專業(yè)能人）、龍頭企業(yè)牽頭創(chuàng)辦或合辦農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，還要發(fā)揮供銷社的獨特優(yōu)勢作用，引領(lǐng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。要著力構(gòu)建特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，用“公司+基地+農(nóng)

18、戶”的形式，在帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化加快發(fā)展的前提下，促進農(nóng)民增收。3、加快城鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。要抓住國家擴大內(nèi)需的機遇，按照大產(chǎn)業(yè)、大流通、大市場的原則，扎實推進工、農(nóng)產(chǎn)品市場工程建設(shè)，加快建設(shè)若干個標(biāo)準(zhǔn)高、容量大、輻射廣、效益好的工、農(nóng)產(chǎn)品流通市場，搞活工、農(nóng)業(yè)配送、金融保險、咨詢服務(wù)、社區(qū)服務(wù)等新興服務(wù)業(yè)，促進工、農(nóng)產(chǎn)品服務(wù)的集團化、網(wǎng)絡(luò)化、品牌化。加快完善市、鎮(zhèn)兩級勞動力就業(yè)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)和機制的完善，為農(nóng)民拓寬就業(yè)面和增收源頭。（四）完善公共服務(wù)體系，提高城市管理水平良好的公共服務(wù)體系和高效的城市管理水平既是保持經(jīng)濟持續(xù)增長、解決錯綜復(fù)雜的社會矛盾、實現(xiàn)社會穩(wěn)定發(fā)展和推動城市健康發(fā)展的關(guān)鍵，又是構(gòu)建社會主義和諧社會進而提高城鎮(zhèn)綜合承載能力的重要手段。1、不斷轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)政府職能。政府要把提供“低水平、廣覆蓋、均等化”的基本公共服務(wù)作為一項基本職責(zé)，按照以人為本、構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，以公共服務(wù)為導(dǎo)向，把政府的主要職能、主要財力集中到為老百姓提供更多、更好的公共產(chǎn)品上來