論開放環(huán)境下我國境外投資的稅收政策選擇

1、論開放環(huán)境下我國境外投資的稅收政策選擇 近年來我國境外投資發(fā)展迅猛，但總體而言，境外投資規(guī)模還很小，與發(fā)達國家成熟的境外投資相比，還屬于資本輸出的初級階段，在參與國際競爭中明顯處于劣勢。在經(jīng)濟全球化背景下，資本運動所帶來的對本國社會經(jīng)濟的影響應是各國政府必須關注的現(xiàn)實，而在資本輸出的初期，更多地關注如何鼓勵資本輸出是各國政府的共同傾向?？梢姡诋斍伴_放環(huán)境下如何構(gòu)建起順應經(jīng)濟全球化趨勢、符合國際規(guī)則的規(guī)范、系統(tǒng)、完善的境外投資的稅收政策體系以促進中國企業(yè)的境外投資，從而有效提高我國開放型經(jīng)濟水平，無疑已成為稅收制度整體建設中一項不容忽視的迫切任務。一、我國境外投資的相關稅收政策及存在的主要問題

2、1999年，我國政府首次提出了“走出去”戰(zhàn)略，從深層次看，“走出去”戰(zhàn)略的根本意圖在于，在經(jīng)濟全球化的現(xiàn)實條件下，打通資本的雙向流動，主動地參與和影響國際分工格局，在全球范圍的資源配置中，爭取獲得更多利益。為了保證我國境外投資活動的順利進行和促進其發(fā)展，政府在相關政策的選擇上也注意了與這一發(fā)展戰(zhàn)略的適應性，在初步建立對境外投資所得征稅的有關制度的同時，還先后出臺了一系列稅收優(yōu)惠政策。我國現(xiàn)行有關境外投資的稅收政策在解決跨國投資活動中的國際重復征稅、實現(xiàn)國際投資的稅負公平、積極鼓勵國內(nèi)企業(yè)“走出去”等方面起到了積極作用。但從我國當前開放環(huán)境下的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的高度來要求，現(xiàn)行對外投資的相關稅收政策

3、仍顯得簡單和粗糙，相對滯后。一些措施也較零亂，操作性不強，未體現(xiàn)出激勵性，與當今國家對外開放的總體戰(zhàn)略規(guī)劃不相適應，還遠未對境外投資形成一種系統(tǒng)和強有力的激勵和促進。主要體現(xiàn)在以下方面：(一)缺乏系統(tǒng)、準確清晰的稅收政策目標。就目前來看，稅收政策應當配合國家“走出去”這一開放環(huán)境下的重大發(fā)展戰(zhàn)略的實施，對境外投資活動在宏觀上予以合理的引導。而我國現(xiàn)行對外投資的稅收政策框架形成于改革開放初期，許多概念出于促進資本輸入的目的而設定，沒有根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的變化及時調(diào)整，未體現(xiàn)出對資本輸出的激勵性。從相關規(guī)定來看，極為籠統(tǒng)，無關于企業(yè)境外投資的方向、重點、規(guī)模及戰(zhàn)略等具體規(guī)劃，實際操作起來比較困難，明

4、顯與當前實施的“走出去”戰(zhàn)略不同步。同時，政策缺乏導向性，重點不突出，沒有體現(xiàn)出在對外投資的產(chǎn)業(yè)、地區(qū)以及投資方式上的政策導向。(二)境外投資所得稅收制度存在缺陷。1稅收抵免規(guī)定不合理。國際上在采用抵免法消除國際重復征稅時，因納稅人之間關系的不同而包括直接抵免、間接抵免和多層抵免三個層次。但在我國的國內(nèi)稅法中，卻一直沒有關于間接抵免的明確規(guī)定。在2008年我國實施新的企業(yè)所得稅法后，加入了對從外國企業(yè)分得的股息、紅利等權益性投資可以納入抵免的間接抵免規(guī)定，但表述比較籠統(tǒng)，且對于多次抵免尚無明確規(guī)定。目前我國企業(yè)的境外投資普遍采用在境外設立子公司甚至多層法人公司的形式，如果間接抵免和多層間接抵免

5、問題不解決，就意味著其海外一些子公司的股息所得(子公司股份)繳納的所得稅收不能有保障地得到抵免，進而增加其境外投資所得的稅收負擔。另外，在抵免限額的規(guī)定上，我國實行分國不分項抵免限額法，這種方法要求企業(yè)分別計算出居民企業(yè)來自每一個非居住國的抵免限額，計算較為繁瑣，尤其是在企業(yè)普遍在海外多個國家設立分公司的今天，極大地加重了企業(yè)財會人員的工作量。2跨國并購這一新的境外投資方式產(chǎn)生的國際重復征稅未有效消除。新建和并購是國際通行的兩種境外投資方式。跨國并購涉及不同國家居民納稅人的收購公司、被收購公司及被收購公司的股東之間的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，由于各國稅收管轄權的重疊，所產(chǎn)生的復雜的雙重征稅問題往往未得到有效消

6、除。一些企業(yè)集團與國外企業(yè)通過收購或股權置換的形式投資建廠，也在沒有實際現(xiàn)金流入的情況下因股權置換或股價差額補償而發(fā)生較重的稅收負擔，進而影響企業(yè)的境外投資。3企業(yè)盈虧不能內(nèi)外互抵。由財政部、國家稅務總局發(fā)布的境外所得計征所得稅暫行辦法第2條規(guī)定，企業(yè)境內(nèi)外之間的盈虧不得相互彌補。我國企業(yè)在境內(nèi)出現(xiàn)的虧損能夠以下一年度所得彌補并允許彌補不足部分向后結(jié)轉(zhuǎn)。但企業(yè)在境外發(fā)生的虧損卻既不能與企業(yè)所得相沖抵，又不能從其他年度的境內(nèi)外所得中抵補。顯然，就這點而言，企業(yè)境外投資低于國內(nèi)投資所享受的稅收待遇。而企業(yè)開展境外投資肯定存在風險，特別是對于新辦的境外投資企業(yè)，新辦之初甚至幾年內(nèi)都很難盈利，這一規(guī)定

7、對于一旦發(fā)生海外投資虧損的企業(yè)來說無形中加大了稅收負擔和資金壓力，自然不利于鼓勵企業(yè)境外投資。(三)稅收優(yōu)惠政策作用發(fā)揮不明顯。1優(yōu)惠政策覆蓋面過窄。我國現(xiàn)行對境外投資的稅收優(yōu)惠政策支持主要限于境外帶料加工裝配業(yè)務，而近年來我國開展境外投資的行業(yè)領域及形式有了很大程度的拓寬。統(tǒng)計顯示，我國境外投資現(xiàn)已涉及境外資源開發(fā)、加工裝配、交通運輸、科技開發(fā)、工程承包、旅館餐飲、信息、咨詢等多個行業(yè)領域，加工貿(mào)易項目只是其中的一部分。而境外帶料加工裝配項目又是其中的一部分。加工貿(mào)易投資多為促進出口類型，而在企業(yè)境外投資過程中，根據(jù)其戰(zhàn)略的要求不同具有多種不同的類型，主要有資源尋求型、市場尋求型、技術尋求型

8、、要素尋求型，其中前三種類型對國家的長遠發(fā)展具有戰(zhàn)略意義，但是卻都不在現(xiàn)有的稅收支持政策的覆蓋范圍。2優(yōu)惠手段單一，缺乏力度。作為世界最大的引資國，為了吸引外國投資，我國采用了一系列全方位、多層次的稅收優(yōu)惠政策，成績卓著。但對于境外投資關注過少，在優(yōu)惠政策上手段顯得單一，力度不強?；静捎玫氖墙档投惵省⒍ㄆ跍p免等直接優(yōu)惠措施，而對加速折舊、投資抵免、費用扣除、虧損結(jié)轉(zhuǎn)、特別準備金以及延期納稅等方面的間接優(yōu)惠運用較少，國際上通行的一些鼓勵措施如海外虧損提留、稅收饒讓等也未實行。這使得開放環(huán)境下政府的宏觀政策目標難以實現(xiàn)，造成投資結(jié)構(gòu)不合理，同時由于減免的幅度和力度都不夠大，不利于企業(yè)真正得到減免

9、，影響了其在國際市場上的競爭力。3缺乏系統(tǒng)的稅收法律促進體系。法律法規(guī)是調(diào)節(jié)行為主體各種關系的強制文件，它既可約束行為主體的有關行為，又可對行為主體的利益進行保護。我國企業(yè)開展境外投資活動，需得到系統(tǒng)、統(tǒng)一和規(guī)范的稅收優(yōu)惠政策支持，受到一種最權威的保障。而現(xiàn)行有關境外投資的稅收優(yōu)惠政策除在各稅的稅法或條例細則中做原則性規(guī)定外，一些具體的優(yōu)惠措施大部分是通過各個分散的行政規(guī)章來規(guī)定的，其形式上不是“試行稿”、“暫行規(guī)定”，就是“意見”等，具有明顯的探索性、臨時性和不穩(wěn)定性，嚴重落后于國內(nèi)外投資形勢的需要，給稅收優(yōu)惠政策的實施帶來極大的缺陷。二、開放環(huán)境下我國境外投資稅收政策的選擇思路根據(jù)我國現(xiàn)行

10、稅收政策的實際，結(jié)合當前我國對外開放的宏觀總體發(fā)展戰(zhàn)略，借鑒世界各國相關的成功經(jīng)驗，開放環(huán)境下我國境外投資稅收政策的選擇應體現(xiàn)以下思路。(一)采用資本輸出中性與非中性相結(jié)合的稅制模式。采用資本輸出中性與非中性相結(jié)合的稅制模式與稅收政策運用導向是當前開放環(huán)境下激勵企業(yè)“走出去”應堅持的關鍵和基調(diào)。一方面，從增強稅制的公平性、防止資本外流和保障國家稅收權益來看，總體上應堅持采用抵免法來消除企業(yè)境外投資所得的國際重復征稅，即堅持資本輸出中性原則。另一方面，各國資本輸出的實踐表明，沒有一個國家不努力運用稅收體制力量和稅收政策作用來為本國經(jīng)濟利益服務的，這就是稅收非中性的含義。具體說來就是在現(xiàn)行資本輸出

11、中性政策規(guī)定的基礎上，應體現(xiàn)國家鼓勵企業(yè)境外投資的政策精神，對企業(yè)進行境外投資給予多種有利于減輕其稅收負擔的政策傾斜和優(yōu)惠。我國目前處于資本輸出的初期，采取鼓勵性稅收政策是各國的慣例，也應是我國的必然選擇。(二)稅收政策目標應與開放環(huán)境下的我國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略相適應。目前，我國正處于從中低收入國家向中等收入國家過渡的時期。在經(jīng)濟發(fā)展到現(xiàn)有水平的條件下所形成的一定量的資本能否順利地在國際市場實現(xiàn)其利潤目標、擴大資本流量，關系到我國企業(yè)能否在國際市場競爭立足。實現(xiàn)緩解國內(nèi)市場的消費需求有限性的壓力，擺脫資源稀缺性制約的戰(zhàn)略目標，是促進我國經(jīng)濟發(fā)展階段飛躍的一個重要微觀基礎。2006年10月，國務院常務

12、會議原則通過了關于鼓勵和規(guī)范我國企業(yè)對外投資合作的意見，這是一個專門鼓勵和規(guī)范企業(yè)境外投資的指導性文件，表明推動實施“走出去”戰(zhàn)略及進一步提高“走出去”的整體水平已成為當前及未來開放環(huán)境下我國經(jīng)濟發(fā)展新的戰(zhàn)略方向和重點。因此，與此相關的稅收政策必須從這一經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的高度重新進行審視和定位，稅收政策目標應與這一經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略相適應。(三)完善境外投資所得稅收的有關制度。1完善間接抵免制度，允許多層抵免。所得稅抵免是避免國際重復征稅的主要方法之一，也是目前各國普遍采用的方法。我國應從完善稅法及國民待遇原則出發(fā)，盡快建立簡便、易操作的間接抵免和多層間接抵免制度。對我國企業(yè)從海外公司取得的股息，并擁有

13、子公司的股份不少于10，其稅收抵免額可以包括支付子公司就該項股息相應的公司利潤額所繳納的公司所得稅稅額。同時，借鑒國際上通行的做法，在明確規(guī)定有單層間接抵免的同時還應允許多層間接抵免。即對于我國企業(yè)在海外設立全資子公司，通過全資子公司在其他國家或地區(qū)投資設立地區(qū)級公司，并擁有該地區(qū)級子公司股份不少于10的，其稅收抵免額可以包括全資子公司就股息相應的公司利潤額所繳納的公司所得稅和對地區(qū)級子公司抵免不足的稅額。2實行綜合限額抵免法。國際上通行的抵免限額的計算方法有分國限額法和綜合限額法兩種。綜合限額法與我國目前所實行的分國限額法相比，具有計算簡便的優(yōu)點，有助于提高稅收行政效率。世界上許多國家普遍選

14、擇綜合限額法作為消除國際重復征稅的方法，從我國目前實際來看，將原有的分國限額法改為綜合限額法，一方面可大大簡化征管工作，另一方面可減輕境外投資企業(yè)的稅收負擔，以增強其國際競爭力。但從長遠來看，采取免稅法是更為合理的一種方法，且免稅法比抵免法的運作效用高得多，它不僅解決了在實行抵免法下確定抵免限額、核算境外所得納稅額、結(jié)轉(zhuǎn)抵免額等帶來的不便，大大降低了稅務部門的征稅成本和企業(yè)的納稅成本，還可以完全避免在抵免法下因采用優(yōu)惠措施而可能與WTO規(guī)則相沖突的情況發(fā)生。3允許境內(nèi)外投資虧損相互彌補。按照我國現(xiàn)行稅法的規(guī)定，企業(yè)境外盈虧不得相互彌補，使得企業(yè)境外投資低于國內(nèi)投資所享受的稅收待遇，損害了企業(yè)境

15、外投資的積極性。因此，應借鑒國外經(jīng)驗，采取適當措施允許企業(yè)境外投資虧損得到一定的沖抵。如美國的做法是，美國公司在境外發(fā)生的虧損可沖其美國內(nèi)所得，但當境外虧損機構(gòu)以后年度有盈利時，對相當于虧損額盈利部分要直接并人美國境內(nèi)總所得追補課稅，不得抵免，目的在于防止納稅人獲得雙重的稅收利益。我國可借鑒美國的做法，計算綜合抵免限額時，允許將國外虧損除外，同時當企業(yè)境外虧損機構(gòu)以后年度有盈利時，實行追補征稅。(四)規(guī)范和完善稅收優(yōu)惠政策。1制定引導境外投資產(chǎn)業(yè)和區(qū)域?qū)虻亩愂諆?yōu)惠政策。我國企業(yè)到境外投資是中國參與全球化的必須選擇，是一項長期的對外開放戰(zhàn)略，與國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略密切相關。為促進我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)

16、整，借鑒國際經(jīng)驗，在制定海外投資產(chǎn)業(yè)導向的基礎上，應將稅收優(yōu)惠政策與產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域發(fā)展政策相一致與統(tǒng)一，從而引導我國企業(yè)境外投資流向國家鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)及區(qū)域。2拓寬稅收優(yōu)惠政策的行業(yè)領域范圍，采用靈活多樣的稅收優(yōu)惠政策形式。廢棄把稅收優(yōu)惠政策支持項目僅限制在“境外帶料加工范圍的規(guī)定，應按照國際通行做法，進一步拓寬稅收政策支持的領域范圍，將范圍擴大到境外資源開發(fā)、科技開發(fā)、信息、咨詢等多個行業(yè)領域，真正發(fā)揮稅收政策支持機制作用。同時，為了使稅收優(yōu)惠真正達到支持企業(yè)海外直接投資活動、促進其國際競爭力提高的功效，并盡量降低實行稅收優(yōu)惠的成本，應借鑒發(fā)達國家運用間接優(yōu)惠手段的經(jīng)驗，考慮在避免重復征稅的前提下，區(qū)別企業(yè)境外投資規(guī)模、獲利能力、投資地區(qū)和行業(yè)，經(jīng)營時間長短等，采取間接優(yōu)惠為主、直接優(yōu)惠為輔的方式。一是允許企業(yè)提高折舊率，加速折舊回收投資。二是實行投資抵扣，對資本投資可按其投入額依照規(guī)定比例計算的金額抵扣當期或今后年度應當繳納的所得稅稅額。三是規(guī)定特定范圍費用開支的